2020行研城投公司发展趋势

地方政府投融资平台管理运营转型之学习小结

一、历史沉淀，推动转型

(一) 行业发展走到转型的十字路口

1. 萌芽期（80 年代-94 年）。80 年代广东“借钱修路，收费还贷”，87 年上海“九

事公司”应运而生，92 年上海成立了城市建设开发总公司，开创政府借助平台公

司实施市场化融资的先河。

2. 探索成长期（94 年-97 年）。94 年分税制打破利益分配格局，地方政府事权财权

不匹配，各地纷纷成立建设开发领导小组办公室的机构，统一规划和领导市政建

设。

3. 全面发展期（97 年-08 年）。97 年金融危机爆发，平台公司发挥投融资职能，满

足地方基础设施建设的资金需求。同年，国务院下发《关于投资体制近期改革方

案》后，许多地方政府纷纷创建了国有独资的城投公司。2003 年起，政府强化

公共服务职能，财力需求上升，“经营城市，经营土地”的理念给城投公司成长的

沃土。

4. 高速发展期（08 年-10 年）。08 年国际金融危机爆发，中国政府推出“4 万亿计划“，平台迈入高速增长期。2009 年初中国人民银行与银监会联合发布《关于

进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》提出“支持有

条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央

政府的配套资金融资渠道”，对地方政府投融资行为给予了肯定。到2010 年末，

全国地方政府融资平台已达到8700 多家。

5. 规范建设期（10 年-14 年）。2010 年19 号文分类别对平台公司提出了要求，在

债务处置、运作合规管理、风险管理等方面进行了规范。紧接着一系列的政策文件在债务核算、债券发行、贷款风险管理、土地储备与融资行为等方面提出深入

规范的标准，管控风险。

6. 转型提升期（14 年-至今）。2014 年43 号文要求平台公司剥离政府融资职能，

长期以来，平台公司作为政府主体意志的延伸与实现工具，存在的融资渠道单

一，负债率较高等问题都已经积累到了爆发阶段，增质提效迫在眉睫。

(二) 企业遭遇成长中的问题

由于不同地区处于不同经济发展阶段，平台公司的发展水平也相应有所差异。经济发

达地区的城投公司在业务运作，内部管理方面走在前端。从看待一个企业的角度评估城投公司，大多数还处于学步期、青春期的高成长阶段，这一阶段的企业，规模的迅速扩张带来资金流平衡的压力，专业化多元化带来管理滞后的压力。资金流的有效运转、管理的有效控制、职权体系的明确划分等管理主题将成为企业转型发展的关键。

二、内忧外“患”，激发变革

(一) 由外而内，压力传导

1. 政策环境趋于规范化，平台公司生存环境发生改变，产业结构、区域结构调整推

动转型进程。

2. 债务风险一度引发平台公司存废之间的争议，新预算法的颁布更是将平台公司推

向风口浪尖，但实际上由于地方政府举债空间有限，平台公司仍有立足之地。

3. 为释放新新经济增长的内生动力，拉动内需，新型城镇化仍然是平台公司转型的

重要驱动力，2015 年我国城镇化率达到56%，即便达到2020 年60%的城镇化

率，相比发达国家70-80%的标准仍有上升潜力。同时国家倡导从土地的城镇化

走向人的城镇化，对平台公司城市服务供应商等角色提出了更高的要求。

(二) 由内而外，动态平衡1. 平台公司自身发展中存在困惑，抱有自身成长愿望。从近一个

月接触到的客户来看，

由于发展阶段的差异，在转型诉求上分为以下几种。一是平台公司本身及投融资环境

仍处于混沌状态，需理顺做事的原则与秩序。二是纯融资平台在融资过程中出现困难，

话语权低，希望转变为公益性+实体企业共同体，提升可持续性发展能力。三是原先

以城市基础设施建设为主的平台公司发展的过程中，业务逐步走向多元化，转变为总

部主导地位提升，业务下沉的管理模式。

2. 内部人员多元化与职业需求推动转型。平台公司的人员结构从体制内借调到去市场上

进行校招、社招，惯有的内在环境已经无法满足人员多样化带来的冲击，年轻化、专

业化、复合型人才对自身职业发展的环境需求从内部催生了平台公司转型的必要性。

三、优秀案例，照亮改革

(一) 国外

1. 英国模式，公私合作。英国布莱尔政府倡导的公私合伙制提高了公共投资的专业管理水平，拓宽公共融资渠道，延伸私人投资领域。PPP 模式在英国的成功运作关键在于

市场管制、社会管制的有效性，对进入、价格、服务质量，社会公平等方面做出适当

的监督控制，将项目所有权、建造权、经营权、监管权四权分离。

2. 美国模式，市政债券+项目融资。发达国家秉承“谁受益，谁出钱“的原则，地方

政府预算不足，无法满足城市基础设施需要，各级政府为寻求新的资金来源，向个

人、基金公司、银行等投资者发行市政债券以募集社会资金。美国政府投融资模式

背后是一系列配套体制，包括信用评级、债券保险机构、债券市场、交易方式、监

督机制等。正是这一系列运作、保障措施，高度发达的金融市场以及相对独立的政

府格局决定了美国特色的投融资模式。

3. 日本模式。日本自70 年代成立地方政府融资平台，在09-13 年经历了大规模改革，一是健全地方财政体制，使其拥有独立财政权，并加强了财政风险管控措施。

二是大力发行改革推进债券。三是严格规定融资平台的设立门槛。四是加强审计与

信息公开机制。五是针对性采取不同改革措施，差异化运作平台公司。

(二) 国内

1. 重庆“1+N”模式。在黄奇帆神奇推手的领导下，以公共事业作为平台产生与发展

前提，通过市场化经营思路进行业务板块细分，差异化运作，“五大注入”、“四资

整合”，缔造了重庆神话。

2. 郑州模式。郑州自13 年起，致力于投融资体制改革，为平台公司的运作提供有利

的生态环境，成立投融资决策管理委员会，明晰工作运作机制。以“做大母公司，

做强子公司，做活二级子公司”为导向，积极发展PPP 融资模式。

(三) 启示

国外的政府投融资平台模式是在整个政治经济体制的基础上建立而成，可借鉴的经验

有限。但依然可以以下几个方面进行创新与转型。一是顶层建筑设计，适当增加地方政府财权自由度，理顺中央与地方财政关系，促进金融市场、投资机构或投资者在政府投融资平台的更强有力的联动；二是不断完善与创新融资渠道，一方面在债券市场上尝试转型，市政债试点，另一方面积极探索产业基金、资产证券化、PPP 等具有政策导向的融资手段。在此基础上，建立健全风险管控、监管体系的责任与机制。

四、平台公司的系统性转型

(一) 转型的目标与原则

1. 秉持国有资本的保值增值的大原则

2. 分类原则。一部分平台公司完成从混沌到清晰的初级转型，一部分走在前面的向实

现市场化定位、专业化运作、规范化管理迈进。（以下转型内容以市场化、专业化、规范化

企业运作为标准，结合平台公司实际运作情况。）

(二) 转型内容

1. 战略引领，明确方向

一是要明晰战略目标，建立核心业务板块，打造核心优势，探索盈利模式，配套职能

战略，关注战略落地。二是要坚持去政府化，厘清政府与平台公司边界，双方的责任与权力。三是从融资导向型逐步发展为经营导向型，从依赖资产注入型转变为价值导向型，从资产经营型转变为资本控股型，从行政化转变为市场化。有的还处于单纯融资平台，正向城市服务运营商转变；有的则已经往走出当地市场，向全国拓展业务发展。由依赖财政融资转为市场化融资，由以公益性基础设施融资转为产业投融资；由以基础设施建设为主的企业转为多元化、金融控股集团。

2. 双体系并行推动转型

1) 业务体系。打通价值链，逐步引入客户导向的理念，差异化管理思路。公益性业务

重服务，非公益性业务重收益。

2) 在转型过程中以现代市场化企业为标准，建立、完善管理体系

a) 摸索合理的管理模式。在战略定位的前提下，明晰平台公司及下属子公司的管控模

式及工作对接规则，通过进一步规范公司治理结构来合理授权，管理风险，可向归

核化等方向转型。

b) 建立目标与计划管理体系的闭环。带有政府特色的平台公司在目标与计划上以工作

计划、总结为主循环，并未形成设置与分解、监督、反馈与调整、总结的多管控点

闭环管理。受限于工程建设项目管控能力、政府行政性工作的临时性等因素，平台

公司在计划上应在保持纵向的一致性，横向的协作性的基础上增加柔性与灵活度。

c) 用组织的力量让战略落地。平台公司的组织设置伴随着定位的调整而不断优化，由于历史原因，在部门、岗位的设置清晰度与合理性上有完善的空间。在转型过程当

中，要理顺平台公司经营层、管理层、作业层各层级的职责，以及各部门的权利与

责任，形成良好的分工协作，营造有利于沟通与合作的组织氛围。

d) 规范制度流程的做事规则。建立健全现代化企业管理制度，并在此基础上推进实施。

在制度流程体系的合理性、可操作性、可控性上下功夫，在深度与广度上监督、推

动并落实到具体行动。

e) 强化人员配置。平台公司自身的发展水平使得其在人才供给市场的话语权不同，而

人才市场的竞争要求在选、育、评、退各大机制上不断完善。在人才引进上提前计

划，明确标准与要求；在内部人员流动上建立机制，盘活现有人才存量。在平台公

司持续发展的同时，搭建人才培养机制，针对性养成符合政府、社会游戏规则；符

合业务不断调整优化的新时代人才。客观、全面的评估人才表现，逐步建立人才横

向流动、人员退出的机制与渠道。

f) 激发人才，释放活力。平台公司的薪酬应符合阶段性战略导向，在薪酬水平、结构

上保持经济性，体现出竞争性、公平性、激励性，在转型中分步解决历史遗留问题。

建立符合平台公司运行特色的绩效机制，合理客观的评估、盘点人员情况，减少“大

锅端”的现象，避免人才流失。

g) 加强信息互动管理，提升管理效率，在会议管理方面，分层次、分类别的建立会议

管理体系，做到会前信息对称，会中以目的为导向有规则的开展，会后督办落实，

并与目标计划体系对接。特别是在平台公司对子公司管理上，利用好会议与报告，

增强互动。

3. 能力

1) 打造可持续融资能力。一方面融资渠道创新，在提高信用评级，依靠自身信用发债的同

时，大力挖掘、发展有收益的项目，以项目收益债、PPP 等模式融资。另一方

面要采取偿债机制，建立偿债保障措施。

2) 提高人员能力。增强人员与战略的匹配性，提升各层级的能力，建立平台公司内部

人才梯队，打造业务能力、管理能力。处理好原有人员、新吸纳人员在能力上的互

补。

4. 文化

逐步从层级型的内部文化向市场型、灵活型转变，关注市场，关注结果，强调目标计

划的完成，

五、总结

存在即是合理。政治、经济环境下诞生的畸形儿，坐拥政府提供的信用卡，平台公司的

存在确有诸多诟病，但不可否认它存在的意义与价值。地方政府收入与预算资金缺口依旧是

平台公司的容身之地，输血仍然是他的重要职能。政府、平台公司、专业机构（金融等）、社会等各方组成的生态系统不断动态平衡的过程所引发的需求，正是咨询公司存在的意义。如何处理转型中的债务问题；如何保证体制内外人员的平衡，引进职业经理人实现过渡并展开工作；如何在平台公司成立并发展金融板块，如何实现融资方式的创新与运作等都是未来要进一步探索的话题。