试析政府机构改革中道路运输管理机构职能调整与队伍建设的新思路

试析政府机构改革中道路运输管理机构职能调整与队伍建设的新思路

论文关键词:大部制改革机构设置职能调整队伍建设

内容摘要:本文面对大部制改革和成品油价格与税费改革的新形势，对目前地方运管机构设置与队伍建设中存在的突出问题进行了分析，并提出了职能调整与队伍建设的整体思路与相关建议，以求为发展现代道路运输业创造良好的体制机制和人才保障。

1.引言

在我国优化调整经济结构和完善社会主义市场经济体制的重要时期，面对大部制改革和成品油价格与税费改革的新形势，进行道路运输管理机构职能调整与切实加强队伍建设是进一步理顺道路运输管理体制，实现道路运输业健康有序发展的重要保障，也是促进道路运输业可持续发展的基础，对促进经济社会发展也将起到十分重要的作用。

2目前地方运管机构设置存在的问题

2.1机构分设

道路运输管理机构分设，是在各级交通运输主管部门下，按照不同的管理职能对象，分别设置相应的道路运输管理机构。如在西安市就分别设置了西安市交通运输管理处、维修管理处、出租车管理办公室等专门机构，分别行使对道路客、货运经营，客货站场经营;机动车维修经营、驾驶员培训;出租车经营的管理。这样分设道路运输管理机构，人为地分割了道路运输业的完整体系，不利于集中统一管理，增加了对道路运输全行业进行统筹管理的难度和成本，更不符合当前国家建立大部制行政机构的改革要求。

2.2机构重复设置、职能交叉

道路运输管理机构的重复设置、职能交叉，是指两个以上的级别相同的道路运输管理机构行使基本相同的道路运输管理职能的情况，和不同性质的两个组织行使基本相同的道路运输管理职能的情况。这就造成各机构之间的权责界限不清，同时带来互相推楼和争夺权力的弊端，降低了道路运输管理机构的权威性，也影响了交通运输主管机关和政府的形象。

3目前地方运管机构队伍建设存在的问题

3:1人员冗余或不足、人员素质不高

根据调查分析，道路运输管理机构人员配备最初是按照原交通部在1987年出台的《部门工作条例》中规定的百机动车不超过1人的办法配备的，经过20余年的发展变化，全国各地道路运输管理人员配备的差异性已经非常大。

一方面，有些省市人员总体规模比较庞大，数量多，而真正懂专业、会管理、善思考的中高管理人才非常缺乏，基层有相当多的人员并不懂道路运输管理，甚至缺乏起码的管理常识，法制意识淡薄，服务意识不强，处理问题的能力有限。由于专业素养的欠缺，开展专业性较强的道路运输管理工作时，常显力不从心。

另一方面，有些省市虽有人员编制的严格控制，进人较少，总体人员规模不大，但由于管理人员缺少更新和缺少年轻管理人员，使管理队伍年龄老化问题突出，外业管理活动(驻站巡查、源头管理、运政执法等)经常存在无合适管理人员可派情况，严重影响管理工作的正常开展。全国有许多县级运管机构人员平均年龄在40岁以上，不利于队伍的年轻化和健康发展。

3.2用人机制僵化

用人机制是队伍建设的重要内容，要求人员的准人、退出和交流应当畅顺，做到“能进能出”、“能上能下”。目前，基层道路运输管理机构在用人机制方面表现为人员准人、退出和交流存在问题。

道路运输管理体制的模式表现为“条块结合，以块为主”，地方政府对人员的进出、交流干预较多，缺乏应有的进人条件，或有条件，但难以得到有效落实，人员的进出、交流随意性较大。还有些地方的道路运输管理机构已“参公”，地方编制机构在编制的控制方面十分严格，要成为编内人员是困难重重。

3.3专业技术人员匾乏

道路运输管理机构主要承担道路客货运输、机动车维修、驾驶员培训、出租汽车、城市公共汽车和客运运输场站建设、运输信息化建设等管理工作，需要制定行业发展规划、编制行业技术标准、负责执行国家有关法律法规并制定与本辖区政治经济相适应的地方性规章和规范性文件，具有较强的专业技术倾向。但是由于用人机制问题和历史遗留问题，道路运管理机构专业技术人员匾乏，很难适应现代化运输建设需求。

4职能调整与队伍建设的整体思路

针对现有道路运输管理机构中存在的突出问题，推进道路运输管理机构职能调整与队伍建设的基本思路是，以职能调整为核心，确保职责清晰，管理规范;以完善道路运输管理机构改革为载体，建立统一、高效的运输管理体系;以强化队伍建设为抓手，促进运管队伍的科学化、正规化。

4.1职能调整的目标

4.1.1明确道路运输管理机构的性质地位

面对新的机构改革形势，首先要明确道路运输管理机构是具有明显政府行政管理特征的专业管理机构，是政府交通运输主管部门下设的具有依法授权从事道路运输管理活动的专业管理机构。如果界定为事业单位，也是依法具有公共管理职能的事业单位。其次，基于道路运输管理机构新的性质定位，应该积极创造条件，将道路运输管理机构纳人政府行政管理序列。在现阶段，可以参照政府行政管理序列进行管理，以作为改革的中间环节或过渡环节。

4.1.2完善充实道路运输管理职能

根据道路运输一体化管理原则和按照大部制改革要求，将出租汽车客运、城市公共汽车客运、地铁、轻轨运营的管理纳人道路运输管理机构的职能范围;明确将车辆租赁管理活动纳入到道路运输管理机构职能范围;根据各地在治理超限超载的实际情况，明确道路运输管理机构源头治超职能;明确落实道路运输管理机构的物流市场管理职能。

4.2队伍建设的整体思路

4.2.1考虑职能，加强编制管理

道路运输队伍建设的首要问题是人的问题，而人员的数量、素质在一定程度上决定了这支队伍能否正确切实履行法定职能。应该确定道路运输管理机构新的编制标准，加强人员编制管理。

通过营运车辆(营运客车和营运货车)、城市公交和出租车、从业人员、各类站点机构(客运站、货运站、机动车维修业户、检测站、驾驶员培训机构、车辆租赁业户等)、重点源头单位等因素，同时考虑各地经济发展水平、道路运输市场规模、行政区域来确定新标准。建议道路运输管理机构人员编制工作由省级道路运输管理机构会同省级人事编办部门具体实施管理，严格控制。

4.2.2明确身份，寻求改革突破

全国道路运输管理机构的性质大体可分为两类，一类是行政机关性质，已纳入行政编制管理序列。这种性质的道路运输管理机构很少，如福建、北京和广东等地。另一类占绝大多数的是事业单位性质，分为两类，即参照公务员管理的事业单位和自收自支的事业单位。凡已实现“参公”的道路运输管理机构，在人员准人方面都实现了“逢进必考”，较好地解决了道路

运输管理机构的用人机制，实现了人员准人方面的严格控制，人员素质得到明显提升。

转换道路运输管理机构的性质，不仅在实践中产生了良好的效果，理论上也是可行的。根据有关规定，参照公务员管理的事业单位应当具备的主要条件，一是属于全额财政拨款单位;二是具有行政执法或公共管理职能。成品油价格与税费改革后，全国道路运输管理机构基本实现了全额财政拨款。根据《道路运输条例》的有关规定，道路运输管理机构具体负责实施道路运输管理工作，依法行使道路运输行政许可权、处罚权、强制权和监督检查的权力，属于具有行政执法职能的事业单位。

4.2.3提高素质，优化队伍结构

如前所述，基层道路运输管理机构的人员素质参差不齐、普遍偏低，人员结构不合理是队伍建设中的一个出问题。因此，道路运输管理队伍建设必须突出素质的提高，优化队伍结构。一是由交通运输部制定道路运输管理人员准人条件，各省根据交通运输部的准人条件，制定适合本地区的人员准人条件与标准。提高准人门槛，实现进人人员的高素质，改变不合理的人员结构。

二是加强现有管理人员的培训，提高现有管理人员的业务水平和政治素养。建议每年管理经费中，应有5%以上的经费专款用于管理人员的培训。分不同层次、类型加大管理人员轮训力度，争取每五年对管理人员轮训一遍。

三是录用道路运输管理工作人员实行考试聘用合同制度。市级以上地方人民政府交通行政主管机关负责制定聘用方案，同级人事主管机关按照国家规定，承担聘用考试工作。考试结果作为聘用、调整道路运输管理工作人员职务、工资以及辞退、奖励的依据。

四是严格领导干部的任用。县级以上道路运输管理机构正职领导职务的提名，应当事先征得上一级道路运输管理机构的同意，取得省级道路运输管理机构核准在编，并经省级组织部门考试考核合格。县级以上道路运输管理机构主要领导干部的聘用，应尽可能避免或禁止使用借调、调整等方式。

4.2.4统一装备，提升队伍形象

运政执法的装备主要是服装、车辆等。目前，全国各地运政执法装备五花八门，很不统一。这种不统一不仅表现在全国范围内，即使在一个省内也差异很大。

道路运政管理的对象是动态的，动态管理需要有明显的标志标识;统一装备能让行政相对人更直接、更清楚的了解执法人员的身份和权力，配合执法;统一装备便于人民群众识别、监督和支持道路运输管理工作;能在一定程度上增强执法人员的使命感，自觉规范执法行为。研究解决运政执法的统一装备问题，是提升运政执法的形象，加强队伍的规范化建设的一项重要措施。