探析北欧高福利国家模式

核心提示：北欧福利国家模式，不仅没有失败，反而成为了人类文明的巅峰，不仅创造了最好的经济发展，也建成了世界上最自由的社会。

探析北欧高福利国家模式

文/高连奎

近日中国医改取得重大突破，大病医保模式也日渐形成，传闻已久的收入分配改革方案也即将出台，这都说明中国越来越注重民生福利，而笔者认为中国现在有必要须纠正对福利国家的错误认识。

北欧福利国家模式，不仅没有失败，反而成为了人类文明的巅峰，不仅创造了最好的经济发展，也建成了世界上最自由的社会。

北欧并非文化重镇，其模式的建立主要受到两大因素的影响，一个是共产主义运动，另一个是战后英国的福利国家建设。北欧模式是典型的高福利模式，

历史上，人们对北欧模式的看法分为三个阶段。第一阶段是50、60年代，国际舆论对瑞典模式大唱赞歌。人们赞叹瑞典经济繁荣，社会安定，认为它是很成功的，对它充满了羡慕之情。笫二阶段是70年代，特别是70年代后半期石油危机以后，那时大谈瑞典模式的是瑞典国内、外的保守势力。他们把高税收和低效率说成是瑞典模式的集中表现，于是瑞典模式就从榜样、楷模，变成了危险的东西，可怕的东西。第三阶段是80年代中期以后，瑞典经济复兴了，它的低失业率，低通货膨胀率和经济稳定增长率，使它成了调整和发展的样板，瑞典模式又一次成为国际舆论注意的中心。

活得长久一点的自由，免于生病无着的恐惧，免于匮乏的恐惧，获得有适当报酬的就业机会，在和平的、无犯罪的社区生活……这些，就是瑞典式的“社会主义”。可以说，瑞典的穷人生活得远比美国的穷人更体面，而穷人的体面直接决定着社会的和谐与稳定。北欧是真正帮助民穷实现了“积极自由”。

而福利国家如何理解呢，他不是社会保险、不是公费医疗、也不是家庭福利或社会救济计划，而是它们的总和。社会保险在第一次世界大战以前就出现了，但是却没有人把最先推行社会保险制度的“铁血首相”俾斯麦称为“福利首相”。

现代福利制度起源于英国的《贝弗里奇报告》。《贝弗里奇报告》对战后英国福利社会的建设产生了巨大的影响。这个报告所主张的社会福利可以被概括为“3U”原则：普享性原则（Universality）、统一性原则（Unity）和均等性原则（Uniformity）。

福利国家在20世纪下半叶成了西部欧洲的时代精神和基本制度。此后，这一理念又被推广到欧洲其他国家。其中，最典型的就是北欧国家，它们后来甚至成了福利国家的“橱窗”。而作为福利国家策源地的英国，自上世纪70年代遇到财政困难后，开始改革并逐渐削减福利规模，引入市场因素，实际是走上了“去福利化”的道路。

从上世纪九十年代到今天，北欧国家始终被世界认为是人类社会发展最好的地区，一些国家屡屡被评为诸如“最具竞争力的国家”、“最具发展潜力的国家”、“最廉洁的国家”、“最好的国家”等称号，人们对“斯堪的纳维亚经济模式”褒誉有加。这些国家的共性是：国民素

质高，充分就业，高收入，高福利，工会强大，社会民主、平等和公正。其经济运行体系可以简化为：斯堪的纳维亚模式＝福利国家十国家干预十合作主义十平等的精神。

北欧的经验充分证明高增长和公平分配是可兼顾的，经济增长和社会公正之间不仅并不冲突，而且福利和社会公正是有利经济发展的，是可持续增长的前提条件。同时，福利导向体制和民主、自由之间也没有冲突。

当今瑞典，国家掌握有5％的工业企业，国营经济支配着基础设施的要害部门，但绝大部分的企业是归私人和合作社所有，瑞典福利经济的特点是较低的失业率，特别是50、60年代实现了充分就业。战后以来，瑞典政府保证失业率不超过1-2％。据官方的统计，繁荣时期失业率在1．5％，危机时期不超过2．5-3％。较高的女性劳动参与率，强有力的工会组织，高比例的福利保障支出，丰富而慷慨的社会服务都使国民收入分配均等化程度高。瑞典、丹麦、挪威、芬兰都是人均GDP排位在世界上很靠前的国家，同时历年来基尼系数都以较低的状态排在工业化国家的前列

北欧五国的基尼系数目前在0.25至0.26之间，属于收入差距最小的国家。与其他欧美国家不同，北欧国家提供福利更多的并非现金，而是提供服务。这样，北欧国家的社会福利部门举雇佣了大量的劳动力，由此创造了大量就业机会。比如，社会、医疗和教育等公共部门大约90%的雇员由政府雇佣，而其他欧洲国家通常仅为40%～80%。故而北欧诸国也被视为服务型国家。

在这些国家，中央政府一般主要负责制定国民福利的政策、标准，建立从“摇篮到坟墓”的社会保障网络，而管理的主要职责一般由各级地方政府和工会组织来承担。资金来源上，政府投入是大头，一般约占40%以上，丹麦则高达60%。公共福利保障费用占GDP的比重很高，一般至少在1/3以上，瑞典经常波动在35%～40%之间，芬兰在新世纪的十年里维持在1/4～2/5的区间，挪威基本为33%。而同期美国一般徘徊在18%～20%，日本才略高于1/10的水平。

一般福利的非商品化倾向与合作主义因素具有某种关联性。非商品化程度越高，合作主义倾向也越高。北欧国家的非商品化程度就最高，雇员、雇主和国家三方伙伴协商合作的社会机制作用也最大。

北欧实行普享型的福利保障模式，其原则是向全体社会成员提供一种中产阶级品味的生活品质，而不只是满足贫困者的最低需求。

北欧模式非常强调充分就业，政府要求“能够工作的人都要工作”，人们普遍崇尚劳动，鄙夷不劳而获者，很多人工作都是为了理想、兴趣而非金钱。所以西方世界一般认为北欧国家属于民主社会主义，瑞典更是对外公开宣称自己是真正的社会主义国家。

经济的发展并不会自动带来社会公平，社会公平的实现需要一定的制度基础和文化氛围，最重要的就是要建构一个公平的分配体制，在这一点上，北欧国家做到了。

没有平等的精神，公正的分配制度，财富很难持续积累，效率也就很难保证。原因很简单，不平等不公正的分配会造成社会动乱，制约经济的发展。

而外界对瑞典的误读，往往是从“蛋糕”的概念开始的。当他们把社会保障视为蛋糕的时候，其实就暗含着这样一种概念，即：要想有好的社会保障，必须先把经济搞上去。

但事实并非如此，在上世纪30年代初，瑞典社会民主党开始着手建立他们的理想社会的时候，他们并没有把社会保障仅仅视为蛋糕，而是苦心琢磨如何才能建立一个“自由、平等、民主和合作的社会”。

1932年，瑞典社民党在大选中获胜，并连续执政四十多年，从而成功地创造了瑞典模式。战后，瑞典逐步建立了全民就业、全民养老金、全民医疗保险、全民免费教育，随着这一项项计划的逐步落实，瑞典也进入了一个“黄金发展期”。到了1980年，瑞典人用了大约20年的时间，使人均GDP达到了57161瑞典克朗，比1960年增加了约6．6倍，瑞典不仅成为世界上最发达的国家之一，而且在联合国的社会发展排名中名列第四。

瑞典给世人展示的是一个公平、透明、幸福、和谐而且富裕的社会。这后一点，通过对瑞典穷人与美国穷人的比较就可以看清楚。

瑞典人之所以买得起房子，主要是因为他们不需要为孩子上学存钱，也不需要为自己退休后看病存钱，他们没有“后顾之忧”，瑞典实行的是全民医疗保险。

在瑞典即便月收入不高，只要满18岁，就很容易获取贷款，银行有时根本不加细问。而在美国，这是绝不可能的事。很多美国穷人甚至连账户都开不了，拿到工资支票后，只能再到典当行去兑现，而典当行往往会收取相当于兑现金额3％至10％的手续费。统计显示，在美国约

有28％的工薪家庭需要这样的服务。这其实反映了两种不同经济模式下不同的生活基础。美国人更倚重收入，生活质量受收入影响较大；瑞典人倚重的是社会福利，福利则要靠公平的分配来实现。假如一个社会越是需要个人用金钱来购买生活质量，那它必然会出现更多的不平等。

其实19世纪的瑞典还是一个贫穷的国家。瑞典的工业革命来得比较晚，起步于1830年代，真正开始发展是到了1870年代。在英德等国工业革命的带动下，瑞典成了铁矿石、木材等原料的供应国。当时瑞典工人的生存状况非常恶劣，他们买不起自己生产的产品，政治上也低人一等。当时规定，参加议会和地方选举的条件是年收入必须超过800克朗。诺贝尔文学奖得主、瑞典作家斯特林堡在《红房子》一书中描述过当时一位木匠的心里话：“太太们啊，老实告诉你们吧，日子已经苦透了，而且以后还会更苦，但是到了那一天--那一天，我们要像瀑布似的吼叫着从贫民窟中汹涌而出，我们将要回到我们的床上，是要回吗？不，是夺回！”

和许多西欧国家一样，如此恶劣的工人生存状况也意味着整个社会进入了一个动荡期，而随之而来的就是社会主义运动的兴起。

在早期的瑞典社会主义运动中，有一个重要人物，名叫奥古斯特·帕尔姆，他在德国、丹麦参加过工人运动。1881年，帕尔姆从德国回国后，在南方城市马尔默做了一个历史性的演讲，题为“社会民主主义者要的是什么？”他的主要观点是社会主义者并不要求平分所有的资产，而是要把资本家们拿走的那一部分要回来。

1889年，瑞典社会民主党成立，当时它的终极目标是消灭阶级，

1929年世界性的经济危机给瑞典以沉重打击，失业率飙升，贫富差距不断拉大。过了两年，北部的奥达伦发生罢工，政府派兵镇压，打死五人，这是瑞典近现代史上最著名的惨案，导致动乱升级。同年，“火柴大王”克鲁格因股票泡沫破灭而自杀，将众多瑞典企业拖入泥坑。首相埃克曼因被揭露拿了克鲁格的“补贴”，致使内阁倒台。严峻的事态表明，和许多西方资本主义国家一样，瑞典也走到了改革的关口。

1932年，社民党上台，开始了福利国家的建设。瑞典的变革与当时包括美国在内的西方国家出现的变革大体是同步的，不同的只是，瑞典的工会运动更为强大，而平等、妥协、合作的理念已经深深地渗透进了瑞典民族的传统之中。特别由于工会运动的强大，瑞典的社会力量达到了一种新的平衡，当工会、雇主协会和政府三坐在谈判桌前时，他们实际上是在决定着这个国家的命运。劳资双方在政府的协调下最终达成了工资协议，实际上也为确保国家经济寻找到了一个最佳的结合点。

在瑞典历史上，19世纪是现代社会福利政策的“胚胎期”，政府开从教会手中接过社会福利的责任。这个变化当时有两大背景因素：一是工业化的发展造成大批农村人口涌向城市，贫富差距拉大，穷人迅速增多；二是政教分离，教会的职权被大大削弱。1847年和1853年，瑞典政府两次通过《济贫法》，确定“使每个贫民吃饱饭是每个教区和城市义不容辞的责任”。

在瑞典社民党构建的瑞典模式中，人民已经成为主体，社会保障不再是救济或给予，而是要打造一个每个人都能够自由、平等的平台，这也是经济进步不可或缺的动力源。丹麦学者安德森讲过这样一个例子，

他在1980年代对18个西方国家的福利情况做调查时发现，“工人运动反对旧有的济贫传统，因为他们要争取坚实的'公民'权利”。而这样的济贫传统在北欧国家几乎完全绝迹，而只有在美国和加拿大这样的国家还占有相当显著的地位。

西方学者对欧洲社会发展的研究结果表明，推动社会改革的主要动力来自于道德信念。在1932年的竞选中，社民党就没有像以前那样提出“社会化”的目标，而是强调了“平等、关心、合作和互助精神”。在当时的社民党人看来，在福利大蛋糕出现之前，需要对分配体制进行改革，同时也为将来蛋糕的划分奠定一个公平的基础。后来的发展实践表明，没有这样的改革和规则的建立，瑞典的福利蛋糕也是无法做大的。

由于社民党的改革是在一定的政治环境中推进的，当时瑞典经济还比较落后，特别是贫穷分化。瑞典模式有两个最突出的目标，一个是全民就业；另一个是平等。这两个目标也是社民党政府改革的重点所在，而且直到现在这两点还是北欧模式的典型特征。

瑞典社民党提出的“全民就业”，是通过扩大公共部门、加强职业培训等一系列措施，以增加就业的经济政策，有着较浓重的凯恩斯主义的色彩，但又不完全相同。在社民党人看来，“充分就业是社会的、也是经济的目标。它使人人都能参与福利创建工作，防止失业造成的不平等、人身伤害和社会排斥。”（瑞典社民党党纲）1932社民党执政后，大幅提高公共开支，用于创造就业机会的开支也比以往占更大比例。从1960年代初到1990年代初的30年里，瑞典失业率从未超过3．5％，在西方国家中极为少见。

从1930年代开始的分配体制一开始就突出了“全民”的意义。瑞典学者阿德勒－卡尔松在《职能社会主义--瑞典的民主社会化理论》一书中说，“实现任何社会主义政策的第一个先决条件是政府甘心为人民行事，而不是去维护少数权势集团的特权。”所以它不再只是一个钱多、钱少的问题，而是一个公平的问题，是全国公民无论男女，无论工人、农民、官员，无论职位、级别高低，无论收入多少，都能够公平享有社会保障的问题。比如，政府有责任帮助每一个失业者找到工作；养老金人人都有权享受；给小孩的补贴，每个家庭都有份；医疗保险不因职位高低和就业部门不同而有区分；住房政策则是“人人有房可居”。

理解全民这个词，就需要理解分配这个词。瑞典社民党的理论家从1930年代以来做的事情就是，“夺取和控制若干原来由资本家控制的职能。而在其他许多资本主义国家，特别是美国，这些职能目前仍旧由资本家自己控制。”

这是一些什么职能呢？比如就业培训指导、教育、医疗、养老，所有这些领域的资源，都要由国家来统一、公平地分配。这就是所谓“经济领域私有化＋社会领域社会化”的模式。

如果要理解，他们这套体制，举个例子就会明白，如果有三个人，一个是收入较少的工人，一个是收入较多的教授，另一个是社会地位较高的官员，他们假如患有同样的疾病，将享受完全同样的医疗服务，花同样的钱买药，住同样的病房，做同样的检查和手术，社民党追求的平等理念并不复杂。

现在回过头来看，瑞典这个北欧王国从贫穷走向富裕的实践表明，

公平社会的构建是多方面因素促成的，但更多的是分配体制的问题，而不是一个财富积累到一定程度就自然解决的问题。相对于财富积累来说，一个比较公平的分配体制对财富积累也是有益的。

瑞典的福利制度都有明确的法律保障，凡是应得到各项福利而没有得到的，可以到法院起诉，有接受这种起诉的特别法院，叫公共保险法法院，

全国共有三个公共保险法法院，斯德哥尔摩还有一个全国最高的公共保险法法院，凡对地方公共保险法院判决不服的，可以上诉到那里，公民对社会应尽的义务而没有尽到的，比如说，偷税漏税等等也都要受到法律制裁。依法治国突出的表现在，瑞典没有任何一个人可以公开超越法律，不但部长和总理，就是国家机关也都可能成为民事、刑事的被告和原告。瑞典的刑罚很轻，犯罪率却很低。瑞典早巳废除了死刑，最高刑期只有12年，以这样轻的刑罚维持这样好的社会秩序，真是令人吃惊的。他们最主要的一条经验是，严格地依法办事，做到不纵不枉。还有一条重要的经验，就是重视对犯罪的预防和对罪犯的感化教育。瑞典有两个重要的国家机关，一个叫作国家监狱与刑事犯感化所管理局，它主要是管理监狱并致力于对已判刑关押的罪犯实行感化教育和智力培训，另一个叫作国家犯罪预防委员会，这是由国会各政党与政府部门的代表组成的董事会领导的，目的在于动员和组织社会各阶层的力量，促进在社会各个不同领域内的犯罪的预防工作。

有人认为福利制度容易养懒汉，瑞典经验也有利的批驳了这一说法，我们可以看看就业率、劳工参与率这些反映一国民众是否懒惰的主

要指标。

先看非生产性的“局外人口”情况，当前瑞典的非经济活动人口占国民总数的比重为49%，而德国的指标为60%。德国人以勤奋著名于世，妇女也大多数参加工作，两国人口结构情况近似，但是德国的这项指标都要比瑞典低了10个点，别的国家就不用比了，而且德国也是个高福利国家。

北欧国家的高就业率是公认的。这些国家一般情况下失业率在2%～3%的窄幅范围内波动，近乎完全就业，远高于其它工业化国家7%～10%失业率的常规水平，这也说明了北欧人并不懒。

劳工参与率是指法定工作年龄中积极参与经济活动的实际人数和

法定工作年龄人口总数的比例，一般用来衡量一国民众的工作热情。北欧福利国家的劳工参与率多年来均高过崇尚自由和个人奋斗的美国人，美国的参与率一般保持在80%～82%之间，北欧国家参与率最高的冰岛高达90%的水平，最低的芬兰一般为84%。

北欧的妇女享受的福利要比男人多，妇女生养小孩可以领取许多福利而不用工作都生活的无忧无虑。美国的妇女劳工参与率近年来基本为75%，而冰岛的数据是86%，北欧最低的挪威也高过80%。由此可见北欧福利国家的妇女不仅不懒惰，而且非常勤劳。

以上数据都不支持福利保障容易养懒汉的荒唐之说。北欧福利国家的社会风尚更如此，这个地区的人们普遍以诚实劳动为荣，鄙夷那些靠社会养活的人，甚至连投机取巧者在这些国家都无法立足。加拿大、澳大利亚的情况也很说明问题，一般人，尤其是本土的白人尽量不依赖于

救济性的福利津贴苟活，觉得不光彩、有失尊严，这也是人之常情。而这种情况的出现归根到底还在于高福利、高教育提高了整个社会的道德水平，使投机取巧的事情很难发生，换言之，投机取巧、偷盗、贪污腐败反而更容易出现在那些缺乏福利、民众生存得不得保障的国家。（连奎大作以瑞典为例，分析了北欧高福利国家模式，和我在《北欧模式简介》系列的观点一致，转贴上来和大家分享。）