科层制

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而科层制在现代中国的持续、稳定的应用主要还是体现于新中国建立之后,特别是改革开放以后。韦伯认为科层制是由“供给型”经济所创造的,并随着商品经济的发展不断得

到完善。由于我国正处于向市场经济转型的过程中,因此科层组织结构的科学化建设还很不完善,科层组织管理体制中存在着许多问题。在我国科层组织中不仅存有科层制基本的负功能,而且还有自己的典型特征,突出表现在以下几方面:

一是权力过于集中,组织中个体的影响力过大。许多组织的运行依靠领导者个人的权威、意志,而不是依赖于组织规范,个性角色替代了组织角色。有些组织的领导不重视组织管理工作,凭经验进行所谓“具体指挥”、“现场领导”,把组织丢在一边,凡事都要亲自过问。而且由于权力过分集中,容易造成个人独断和决策失误,不能充分调动和保护下级的积极性,产生主观主义、官僚主义;也造成了组织领导者高高在上、脱离群众、滥用职权、欺上瞒下、压制民主、打击报复;有的领导者利用组织结构赋予的职权安插亲信、走后门、拉关系、大搞不正之风,甚至营私舞弊、行贿受贿、贪赃法。在这里科层组织不仅没有成为提高组织效率的手段,却成了个体谋取私利的工具。这样的科层组织不仅仅是无益的,而且是有害的。

二是机构重叠,权责不清。有些社会组织机构因人设职、因人设岗,造成组织机构臃肿、层次重叠、人浮于事、手续繁杂、效率低下。另外,我国目前还存在着用政治组织——国家

代替社会组织,单位所有制阻滞社会组织的形成和完善等现象。特别是在政府组织中,党的组织实际上控制着所有其他组织。在这里科层组织的目标:控制比效率优先。这有违于科层组织建立的初衷。这是我们亟待解决的问题。特别是党政不分、政企不分、政社不分、权责不清、党政干预过多,导致工作中相互扯皮,相互推诿,不负责任,最终影响了各类社会科层组织自主性和积极性的发挥。

三是组织行为缺乏理性。在我国长期的封建社会中,以自给自足为特征的自然经济一直占据着国家经济生活的主导地位,进而在整个社会中形成了浓厚的小农意识和家族观念。社会的经济文化活动也长期局限在以血缘和地缘关系为纽带的群体之中,如家族、宗族等。费孝通教授把中国传统社会称为“乡土社会”,他认为乡土社会的信用并不是对契约的重视,而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索时的可靠性。这样就在中国传统的各类科层组织中逐渐形成了家长制的管理作风,实行的是人治而非法治,讲的是人情而非理性。这违背了科层组织最基本的理性特征,等等。

政府扁平化：通向后科层制的改革与挑战

［摘要］随着20世纪后半期以来公共行政环境中价值、知识、技术和需求的大幅变化，现代行政机构的组织范式——科层制——的基本假设出现改变和更新。与存在内在一致性、相对型定、价值与制度高度对应的科层制相比，政府扁平化体现了多向度和探索性的公共行政发展取向，形成改革科层制的理论与实践的松散构图。扁平化预示着经典科层制的转型，由于现有的实践和理论发展尚不足以提供一个整合与一致的改革框架，当下的扁平化实践主要表现为对科层制的修补、改善和发展。

［4］政治家也提出“政府是一个问题而非解决方案”，并宣称“大政府时代的终结”。抨击科层制成为赢得选民和合法性的通用工具，并导致了全球范围内被称为“新公共管理运动”的政府改革。“去官僚化”成为公共管理改革的重要命题［5］，后科层制时代呼之欲出。

对有效的政府组织形式的不同探讨在批判科层制上达成了一致。

本文分析政府扁平化的社会基础和改革取向，扁平化改革的实践与面临困境，在整体上对政府扁平化的组织范式进行评述和总结。

一、科层制的范式基础

科层制的范式基础表现为以下几个基本假设：第一，科层制是价值中立的执行体系。价值中立是现代科层制的基本创新，官僚体系不再效忠于君主或者政党的偏好，也不受官僚个人或集团利益的束缚，其使命是忠诚地维护和实现法律与政策的价值。效率最大化成为科层制的核心目标。政治—行政二分的制度安排将政治过程限制在了行政过程之外，要求非政治官员避开党派与意识形态之争，而着力于专业性的公务活动。与政治的不确定性绝缘才能确保政策的长期稳定、连贯与有效的执行，使得官员能够施展其专业才能和判断力，“向权势者讲真话”，造就“中立的竞争力”。第二，科层制是垄断的公共执行体系。第

三，科层制是自上而下的控制体系。在前两个假设下，科层制成为一个给定目标的封闭体系，其最大化行为易于简化为依组织层级自上而下层层递解的精密分工与协调.此外，这种自上而下的特征，意味着对服务对象的一定程度的隔开，整体看来，管理灵活性与权威等级成正比，越往基层走，官员越缺乏决策的空间。组织的层级取决于控制幅度的大小，在缺乏分权的情况下，有效控制往往需要较多的组织层级，使组织对外部环境的需求反应迟缓。

近代工业化和民主化的发展所催生的科层制具有内在逻辑的一致性和连贯性。在价值中立、垄断与封闭系统、自上而下的控制导向之间，存在连续递进和相互依存的关系，对其中任何一个方面的重大调整，都一定程度要以其他方面的重大调整为前提。

二、政府扁平化：后现代社会对于科层制范式的挑战政府扁平化（Horizontalization of government）是政府对于市场组织走向扁平化趋势的一个学习和应用，同时反映了公共管理发展过程中的自身逻辑和走向。当前国外扁平化研究主要集中在市场组织上，例如企业流程再造和学习型组织理论，其基本逻辑是在现代市场和信息技术条件下企业为提高效率和灵活性而进行的组织结构与流程的再造，典型的案例如美国通用电气公司在韦尔奇领导下，从1981年以来逐步将公司管理层级从9-10层缩减为4-5层，将350个经营单位裁减合并成13个主要业务部门。企业管理层次的减少在20世纪80年代以来已经成为一个一般趋势。由于成功的案例常常存在企业纵向层级减少的情况，这种变革被形象地称为扁平化。相对来看，对于政府扁平化的研究较少。已有的研究较多关注了政府组织之间越来越多出现的横向协调。［8］从根本角度看，扁平化的趋势既发生在政府组织的边界，也发生在政府组织的内部。一方面，执行组织获得来自政治家、市场、社会和公民的价值与能力的注入，尤其通过合作和参与而实现新型治理形态——在这种情况下，政府与外部行动者的关系由管制与控制而重构为交易、协商甚至被赋权的关系；另一方面，在引入企业界的管理创新和实行信息化改造时，在政府内部进行结构与流程调整，更多采取自下而上和横向的协调。与这两方面相关的一系列政府改革实践的集合，构成了政府扁平化的概念。扁平化和治理网络、分权、对基层雇员的赋权、电子政府、一站式服务、多部门协作、围绕服务对象和目标的组织与项目建构、参与式行政、减少行政层级、提高效率、涤除官僚主义等，都多多少少联系在一起。政府扁平化对于流行的改革实践的宽口径容纳，尽管可以带来这个概念的流行性，但是也使其缺乏针对性和难以提供改革方案。这说明了为什么缺乏以政府扁平化为标题或主要研究对象的著作。由于缺乏界定，扁平化常常被简单地视为政府层级的减少，但是实际上政府层级减少的空间是非常有限的；而如果层级减少不能与其他方面的改变有效结合，其所能实现的改革效果可能是轻微的甚至负面的。正确理解扁平化，必须认识到扁平化与后现代社会的对应性——后现代社会带来了对科层制范式的基本假设的修订。第一，价值中立被修正为价值肯定。价值中立在微观层面和宏观层面上都被证明是不存在或者有害的，对技术理性的过度专注甚至导致“行政邪恶”。［9］二战后的研究越来越多地注意到了行政体系内蕴含的价值多重性和复杂性。行政组织不仅需要专业能力和平衡力，也需要并且实际从政治过程中获得利益诉求、方向和活力。［10］价值中立被批评为一个虚伪的自我隔离，缺乏全面价值介入的以效率为核心的行政过程被认为是不负责任、僵化和在实际上导致无效的效率，是官僚试图摆脱政治约束与外部监督的借口。在西方民主国家中，官员的政治化水平表现为一个与官阶成正比的谱系；政客通过政治化的手段来实施民主政治对于官僚体系的控制和引导。［11］但是价值充溢的行政体系不可避免地带来价值平衡的困境。罗森布鲁姆认为在行政体系中存在管理、政治和法律三种基本的价值，他证明了在三权分立的政治体制下这些价值之间的竞争性被制度化了——实际这种价值间的竞争性在其他体制下同样存在。［12］新公共行政理论强调民主行政，要求在行政体系与过程中灌注伦理的内容，增强官员的社会责任感，将社会公平置于行政的核心，使行政过程超越简单的执行而成为社会平衡与引导的过程。［13］尽管价值平衡无一例外地是不完美的、暂时的和取决于多种情境因素，现代社会的政府组织已经不可能再无视效率以外的其他价值。这些发展与后现代社会的形态变化是息息相关的。后现代社会是知识化的社会，也是民主化程度更高的社会。政治文明的发展，公民的政治参与意识和能力的提高，个性化需求的增强，带来大量的新的需求表达，而在政治——行政二分下的科层制会导致缓慢与冗长的民意集中和执行过程，甚至表现出冷漠和缺乏反应。在科层制与现实世界观念发展之间的这种脱节，导致对政府的信任危机，降低了基于选举——任命制度的行政体系的合

法性，使得行政组织的价值再造变得必要。第二，执行体系从垄断走向开放。传统的科层制形成公权力运行的垄断和封闭的体系，在国家职能领域有限的条件下，即最小国家的情况下，这常常是没有问题的。后现代社会加剧了国家的福利化和服务化，国家的范围继续扩展，职能领域远远超出经济学定义的公共产品范围，成为选民与政治家在特定制度下交易与妥协的结果。这对于科层制的能力造成了前所未有的挑战，即直接执行任务所需的物质资源、知识资源和社会资源是欠缺的，政府直接服务能力的扩展往往是高成本和缓慢的。在经济全球化重振企业竞争力的情况下，政府的竞争力面临挑战，必须通过合作的方式引入外部存在的能力。新的政策执行理念要求将政府通过民主政治过程确定公共偏好和获取资源的优势与市场或社会组织生产服务的优势结合起来。这不仅要求各种形式的公私合作伙伴关系的发展，同时还要求在政府的运行过程中引入企业部门的管理手段，形成内部的竞争与绩效评估等制度——以新制度经济学与管理主义作为基本理论来源的新公共管理［14］，将市场中的经济理性带回到公共领域。第三，执行过程走向多向度协作。后现代社会是更加复杂与多元的社会，公共需求具有多样性和多变性，与企业根据顾客、竞争和变化而进行的变革一致，政府被要求实现更高程度的顾客中心和结果导向，发展更加简化、柔性、实时和可靠的流程，进一步提高效率与满意度。这一方面导致对基层人员的更大授权，促其向专业与管理人才转化，能够在组织的较低层次实现信息收集、需求评估、决策和执行的完整过程，实现组织管理重心的有选择下移；而为充分调动基层团队的积极性，科层制下对职员的不信任和控制需要被信任和赋权所替代；另一方面导致项目化管理的发展，行政体系逐步将以顾客为核心将服务包裹在具备较高自主性和结果测量能力的项目中，例如围绕老人等特定人群形成综合和整合的政策与服务能力框架，尤其在资金和服务生产上进行整合，这要求在政策和管理制度上都要进行跨越原行政单位边界的创新。互联网等ICT技术的发展大大扩展了控制幅度，为在纵向上缩减组织层级和减少中间管理层提供了条件，大量横向的服务与协调单位被创造，以实现信息、技术和专业知识的共享以及执行流程的优化。这些发展带来了更多的自下而上与横向交叉协调，减少了高级别管理层的微观管理负担，使其能够专注于宏观与战略性的事物。后现代社会的发展带来的对于科层制的批评和纠正，是在不同角度和层面作出的，在不同时期具有不同的重点。这些批判有力地指出了科层制的内在问题和改革方向，这些反对性的观点在扁平化的旗帜下集合起来，可以形成一个改革科层制的宏观视角。这种集合不是偶然性的，在各种反科层制的观点之间，存在内在的联系和互补的地方，有可能被整合成一个较为一致的模式。就目前来看，在每一个单一的方面，扁平化的改革都还没有取得突破性的进展，而处理好多方面诉求之间的潜在矛盾，更是未来的挑战。从这一点看，目前的扁平化改革不是革命性的正式制度与实际行为在“分隔”条件下的共栖——科层制具有通过妥协来保存自身的弹性。四、结论科层制是现代社会的产物，扁平化是后现代社会的产物。作为对于行政组织如何结构和运作的两个基本模式，科层制和扁平化反映了现代社会发展过程中公共权力的任务环境中出现的需求变化。正如后现代社会对于现代社会的承继和发展，这种连续性也体现在扁平化与科层制的关系上。由于后现代社会仍然处在一个发展过程中，存在各种现代与后现代因素交织的复杂情境；有关扁平化的基本模式，还缺乏一个明确的图景，其各主要主张之间的一致性还有待论证和加强。扁平化的基本框架主要还是从回应科层制弊端的角度搭建的，这些批评从整体看不是颠覆性的，后科层制时代中科层制的合理因素仍将被保留。扁平化对科层制的替代还只是一个演进的趋势，能否形成一个成型的改革模式还有待实践的检验。从世界范围看，科层制和扁平化是同时存在的发展趋势，对于发展中和转轨国家，科层制的发展成熟仍是一个从传统社会向现代社会过渡的基本要求；而即使在发达国家，科层制也没有完全丧失其生命力。那些试图跳过科层制而直接进入扁平化时代的想法，往往忽略了科层制对于扁平化的各项必要准备，包括前者才能产生的各种需要应对的问题。本文探讨了在行政组织的价值塑造、边界和结构与流程上的扁平化改革思想与实践。与科层制在这些维度上所体现出来的内在一致性比，扁平化改革取向存在相对发散的特征，需要解决其内在冲突的问题。例如，将更多的营利性组织或社会组织纳入到公共服务过程中，本身会带来更大的协调难度，也可能造成对于公民需求的更大程度偏离；直接民主的实践在分权和公私合作的条件下可能出现执行困难；行政三分则可能让执行单位过度专注于满足来自决策单位的量化指标等。这些问题既是由于后现代社会的复杂性和破碎性带来的，也同样是由于放弃不切实际的假设所带来的。这要求在反思和批判科层制的同时，进一步以整体性的观点探索后现代社会的治理框架与政府角色。

按照现代管理学的理论，扁平化管理是对科层制的改革和否定，相对于科层制的特点，扁平化管理具有灵活性、协作性、多样性等特点，在面对复杂多变的环境、规模超大的组织，扁平化管理可以根据需要来选择适合自己和适应环境变化的结构，完全以组织能高效率的运行和对环境的变化组织能快速调整其行动为标准。但是，扁平化管理也存在如下的弊端：(１)扁平化管理权力分散，组织执行力难以得到保证;相反，科层制权力较为集中，组织执行力高。(２)扁平化组织边界模糊，组织各子系统之间的协调和融合难度较大。(３)扁平化管理减少了层级、扩大了幅度，导致晋升的机会减少，员工的安全感和归属感受到影响，从而降低了组织的凝聚力。4二级管理中科层制和扁平化的统一从以上对科层制和扁平化的叙述和分析，将两种组织结构进行对比，我们得出，高职院实施二级管理是在利用创新的管理理论设置符合时代特点的组织结构，在对科层制部分否定的基础上建立起来的管理模式，其组织结构的改造必须是科层制和扁平化的有机统一。只有这样才能够保证高职院行政权力和学术权力的并行，促进高职院科研水平的提高，从而推动高职院有效的完成高等教育的三大目标。不仅如此，两者的结合也能够解决法国组织学家迈克尔。克泽尔所讲的管理中集权和放权的两难困境[6]：如果集权，管理者因为无法掌握第一线的大量的第一手信息所做的决策未必是最优的决策;如果放权，因为无法保证被管理者会把组织目标最大化作为决策的标准，做的决策同样未必是最优的决策。