论城中村的成因及改造的必要性_以深圳市为例

论城中村的成因及改造的必要性：以深圳市为例

邵任薇

（广东外语外贸大学政治与公共管理学院，广东广州510420）

摘要：城中村作为城市化背景下的一种特殊的“亦城亦村”现象，在物理形态上已经完全成为城市的一部分，但空间形态和结构的改变并不能掩盖“城中村”内存在的各种问题。这些问题的出现有村民方面的原因，同时也与政府行为密不可分。虽然城中村的历史地位和社会功能不可否认，但城中村改造势在必行。

关键词：城中村；成因；改造；必要性

中图分类号：C912文献标识码：A文章编号：1671－380X（2010）07－0055－03

Discussing on the causes and the necessity for the modification of the village in the urban：A Case Study of shenzhen city

SHAO Ren－wei

（Department of Politics and Public Administration，Guangdong University of Foreign Studies，GuangZhou510420，China）Abstract：Village in the urban is in nature a kind of special phenomenon of both“city and country”against the context of China ur-banization.Although it has been one part of the ubran in physical shape，the change of the space form and structure cannot conceal kinds of problems in village in the urban.These problems are related with villagers，but also closely the government action.The histori-cal status and social functions of the village in the urban can not be denied，but the modification of the village in the urban is inevita-ble.

Key words：village in the urban；cause；modification；necessity

城中村是在中国城市化背景下出现的特殊的城市包围农村的现象。在城市的快速变迁的过程中，城市扩张与农村城市化几乎在同一时间发生，这对城市的物理形态和社会形态的改变都产生了深远的影响。城中村从形成之初起就成为地方政府改造的目标，特别是城市发展用地越来越稀缺的今天，城中村的土地必须作为可再开发土地资源进行盘活，以释放存量土地来实现土地资源的集约利用。因此，城中村改造势在必行。本文将以深圳市为例，深入探讨城中村存在的问题及成因，并且对城中村改造的必要性进行分析。

一、城中村存在的问题及成因

（一）问题

深圳市城中村的积弊已经阻碍了现代化城市发展，也是城市社会管理的“重灾区”，深圳市城中村的问题主要表现在如下几个方面：

1.违规乱建。根据深圳市政府文件，每户住宅基底面积不超过80平方米，楼高不超过三层。但在租金的巨大利益驱动下，多数村民把住宅基底面积扩大到100平方米以上，楼高多数在八九层甚至更高，无论是宅基地面积还是楼层高度都严重超过了政府的规划范围。这带来政府治理的困境：一方面，这些都是违规违章建筑，理应拆除。但这些违章建筑数量太多，租金数量巨大，是村民最主要的收入来源，也是社会财富的一部分，拆除这些建筑不仅浪费社会财富，更重要的是将引发村民激烈的群体对抗和冲突，让政府无可奈何。而且没有了租金收入，政府的社会保障负担也相应加重了。另一方面，法不责众有现实困境，但如果任其发展，则让政府的规章制度变成了一纸空文，失去了规章制度的严肃性和约束力。

2.火灾隐患。由于村民总想在最有限的空间内建设最大面积的住房，违规加宽加高成为城中村建筑普遍现象。“握手楼”、“一线天”非常贴切地描述了城中村建筑的现状。街道内的电线、电话线等就像一张张蜘蛛网，布满了整个街道狭窄的空间。另外，每户都住满了外来工，外来工的消防安全意识淡薄，极容易引发火灾。但是，由于楼与楼的间距非常小，街道狭窄，一旦发生火灾，消防车根本进不了村内，损失难以估量。

3.社会问题。城中村村民仅仅依靠房屋出租就获得了

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第32卷第7期2010年7月

宜春学院学报

Journal of Yichun College

Vol.32，No.7

July.2010

收稿日期：2010－06－02

作者简介：邵任薇（1978—），女，江西九江人，讲师，中山大学政治与公共事务学院行政管理专业博士，研究方向为城市管理和地方政府治理。

大量的收入，过着衣食无忧的生活，村民很少就业。村民不思进取，游手好闲的生活方式对周边人群形成了不良影响，而且城中村外来工数量多，流动人口多，同时，村内治安管理薄弱，使得城中村“黄赌毒”等治安事件和犯罪事件频发。城中村的社会治安问题非常严峻，对整个城市的治安管理带来了巨大挑战。

4.环境不美。深圳市正努力建设国际化大都市，大力发展高新技术产业，而城中村的脏、乱、差现象对城市形象有很大影响，也不利于城市的可持续发展。

（二）成因

城中村现象是在城市的快速扩张中短时间内形成的，由于城市发展速度太快，村民和政府都没有足够的时间来认识和协调出现的问题，以致问题逐渐积累发展成今天的局面。

1.从村民方面来说，主要有三个方面的原因：第一，村民的价值追求较低。对于刚刚脱胎于农民身份的城中村村民来说，“洗脚上田”让他们对经济收入的关注远甚于对居住环境的关注。较之以之前的“耕田时代”的生活，村民现有的居住环境已有了很大的改善，他们产生不了更高的追求。同时，深圳市政府已经宣布把村集体的土地归国家所有，违章建筑也要进行改造，但由于政府补偿资金没到位和村民的强烈抵制等原因，土地国有化没有真正实施。但村民担忧土地收归国有是“迟早的事”，这种不确定性，使得村民充分利用现有资源来弥补今后可能导致的损失；第二，经济快速发展。深圳改革开放引来了大量的外资，“三来一补”加工业的兴起则吸引了大量的外来工，20世纪80年代末90年代初，“孔雀东南飞”让内地各层次人员争先恐后赶往深圳淘金。大量的外来工对低档次住房有很大的需求，因此，村民纷纷抢建扩建住房来迎合这种市场需求，村民由此也得到了丰厚的租金回报，他们不需要向其他人群那样去努力提高技能、积累工作经验或努力工作才能维持生存和发展。在城中村，收入的多少也个人的能力高低没有关系，只与出租房面积的大小有关。这也使得村民的命运与脚下的土地紧密联系在了一起；第三，观念转变不能一蹴而就。祖祖辈辈的乡村生活方式，让村民的意识观念上一时难于适应现代化大都市的各种规范，虽然作为制度安排的结果，他们在名义上是城市居民，但在观念意识上还固守着乡村社会的生活方式和理念。例如对城市中的住宅建设报批制度感觉很不适应，觉得在自己的土地上想怎么建就怎么建，不需要什么许可。观念的转变不可能一蹴而就，需要相当长的时间，村民的观念转变落后于现代城市的迅猛发展是情理之中的事情。

2.从政府层面来讲，也有三个方面的原因：第一，政策法规滞后于城市发展。滞后性是是多数政策法规的一个典型特征，与深圳快速的城市发展相比，深圳的政策法规的滞后性就相当明显。政策法规要保持稳定性和延续性，不能朝令夕改；但深圳城市发展速度非常之快，以致制定的政策法规难于适用城市发展的实践。90年代中后期，城市发展的溢出效应使土地的价值攀升，农民在宅基地上大量建造私房进行出租，以获取高额利润。其间，政府也曾出台过相关政策对违章建房的现象进行控制，但由于城市化的快速扩张，而政府难以制定出能够真正具有实际可操作性的私房政策和及时有效的规划指导，深圳错过了引导农村私房有序建设的最佳时机［1］（P29）；第二，土地所有权虚置。深圳市政府在1988年《关于严格制止超标准建造私房和占用土地等违法违章现象的通知》和1993年《关于处理深圳经济特区房产权属遗留问题的若干规定》的文件中宣布村内住宅用地和发展用地属国家所有，村民只拥有使用权。但是，深圳市政府并没有按照相关规定对政府征用村民的土地进行相应的补偿，也没有按照法律程序办理相关手续，即土地的使用权转让协议没有签署。因此，政府虽然宣布村集体土地归属于国家，但没有法律手续的支持，农村集体土地的所有权并没有真正转让。这样，集体土地所有权被虚置，并由此引发一系列与土地所有权相关问题的混乱。深圳市政府单方面宣布土地的国有化，没有履行正规的征地程序，这是典型的非自愿交易，使得政府基于土地国有化的产权安排无法行使。所以深圳市政府不得不做出让步，承认原村民及其集体事实上的土地产权结构的安排［2］（P160）；第三，政府没有适时地为激增的外来人口提供合法的廉租房或微利房。一方面外来人口急剧增多，他们对出租屋有着强大的市场需求，另一方面，地方政府没能及时提供廉租房或微利房来填补市场空白，同时政府的法规也无法阻挡村民出租住房以追求更高收入的愿望，目前深圳的低档出租住房几乎都是由原住民提供的。城中村大量违法建筑在政府没有提供合法的替代房源的情况下迎合了市场需求，这也是政府职能缺位的结果。

二、城中村改造的必要性分析

城中村为低收入阶层提供了本应是政府提供的廉租房，缓解了他们相当大部分的生存压力，从而对于维系社会稳定也起到了一定的作用。从这个层面上讲，城中村的社会功能是不容否定的。另一方面，城中村也分担了政府的管理成本和承担了社会保障功能。城中村担负着诸多的村庄公共事务，包括环境卫生、治安消防、社区精神文明建设等。同时，政府的社会保障制度没有将村民的社会福利涵盖在内，这部分也由城中村的集体经济组织负担。在蓝宇蕴看来，城中村的村民作为城市化的被动接受者，只有在城中村这一特定的社会空间里，才能抗拒外界的压力和风险。同时，城中村的利益关联型的共同体治理模式，具有了使社区正常运转的秩序法则，从而大量分担了政府治理的成本［3］（P11）。

虽然城中村的历史地位和社会功能不可否认，甚至有人认为，城中村实际上是一个非常具有活力的经济机体［4］（P157），城中村能够存在即具有合理性，需要时间来慢慢对它进行改变，而不应该一次性地改造。但是，这并不能构成其合理存在的充分理由。正如谢志岿所说，外来人口的住房不能完全听由违法建筑严重的城中村来解决，城中村居民的生计也不能靠违法建造私房解决，这都是政府

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需要考虑并解决的问题［5］（P260）。正是由于政府在城市化过程中不愿意支付农民城市化的成本，政府的失职造成城中村今天的局面。因此，当城中村存在的问题已经给城市协调发展以及可持续发展带来不利影响的今天，城中村改造已经成为当务之急。具体分析来说，城中村改造的必要性主要有以下几个方面。

（一）有利于落实科学发展观，实现城市化可持续发展科学发展观的核心是以人为本，要求关注人们的生活质量、发展潜能和幸福指数，体现社会主义的人道主义和人文关怀，促进人的全面发展。但反观生活在城中村中的村民和外地人口，只能聚居在道路泥泞、污水横流、垃圾成堆的环境中，生活质量极其低下。“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。”中国总理温家宝在十一届全国人大三次会议开幕会上作政府工作报告时如是说。但是城中村居民的生存状态之低劣，何谈尊严地活着。城中村作为城市化过程中特定历史阶段的产物，现在已经成为城市化不和谐的音符，阻碍了城市化的进程，因此要实现城市化的可持续发展，就必须解决城市化过程中存在的城中村问题。

（二）有利于解决城市治安、卫生和环境等社会问题

前文已述及城中村存在着突出的治安消防、环境卫生和规划管理滞后等社会问题。通过城中村改造，首先改变的是城中村的物理形态。虽然说物理形态的变化并不能解决城中村存在的各种问题，但是通过对建筑密度等空间形态的改造，可以使城中村的卫生状况和安全隐患得到很大程度的改善，从而对城中村的社会形态产生积极的效果［5］（P261）。

（三）有利于盘活城市存量土地，抑制房价

城中村所处的地理位置都是城市中的优质区位，由于其土地资源规划和管理的滞后，造成城中村的土地占有率高，利用率低，产出率更低，形不成规模效应。在当前，城市的扩张对土地的需求量越来越大，而占据着优质区位的城中村土地却在低效率地使用着，这是对土地资源的极大浪费。长期以来，深圳市主要是通过不断开发“增量”土地来进行城市建设，而类似于城中村这样的“存量”土地一直没有被纳入到城市土地利用的统一规划和开发之中。据数据显示，通过包括城中村改造在内的各类旧改项目实施，深圳通过盘活存量土地远期可能向市场释放的住宅规模大约在5400万至7200万平方米，这个规模相当于深圳第十个五年规划制定的建设目标5700万平方米。这意味着深圳未来每年都可能有数百万平方米的住宅通过城市更新规划释放出来。通过城中村改造，释放土地，从而增加房屋供应，对高涨的房价将会有抑制作用，长远来看对深圳楼市肯定会产生积极影响。

（四）有利于适应产业升级，产业结构调整的需要

从2005年就开始蔓延的“民工荒”一直都存在着上升的趋势，直至2010年，农民工的用工缺口越来越大，据初步估计，深圳存在约80万的民工缺口。“民工荒”的出现对“三来一补”企业的生存提出严峻的挑战。这使得他们不得不考虑产业结构调整和产业升级，由单纯的劳动力密集型产业向资金技术密集型产业转换。“民工荒”在倒逼企业产业升级的同时，对城中村村集体和村民的“出租经济”同样是不小的冲击。一方面，外来工的减少使城中村的租客锐减，村民依靠低档次出租屋作为主要生活来源的做法无以为继。另一方面，厂房空置现象伴随着民工荒出现，对以厂房出租为主要收入来源的村集体经济的发展产生了非常不利的影响。在这种形势下，通过城中村改造，将低档次住房改造为高质量的商品房，提升房屋的租售价值对村民和村集体来说是一种现实选择。因此，城中村改造是产业结构调整和产业升级的必然趋势。

总之，在力保18亿亩耕地红线的限令下，城市土地的集约利用将成为今后城市空间发展的必然趋势。城市更新内部挖潜中，城中村这种在快速城市化下成长起来的村庄将成为一种重要的可再开发土地资源。要打破城市发展用地的瓶颈，就需要实现“向存量要增量”，包括城中村改造在内的“三旧改造”是实现城市发展土地合理利用的最佳途径。

注释：

①参见《深圳市城中村（旧村）改造总体规划纲要》（2005－2010），2005年10月；

②“三旧改造”是指通过对旧城镇、旧厂房、旧村庄的改造，推进节约集约用地、盘活存量土地，以缓解新增建设用地压力的有效方式。

参考文献：

［1］郑子栋，韩荡.深圳城中村的困境及对策［J］.特区理论与实践，2003（11）

［2］樊纲.城市化：一系列公共政策的集合［M］.北京：中国经济出版社，2009

［3］蓝宇蕴.都市里的村庄：一个“新村社共同体”的实地研究［M］.北京：生活·读书·新知三联书店，2005［4］李怀.“城中村”改造中的地方政府、村集体与村民［D］，中山大学博士论文，2006

［5］谢志岿.村落向城市社区的转型：制度、政策与中国城市化进程中城中村问题研究［M］.北京：中国社会科学

出版社，2005

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第7期邵任薇：论城中村的成因及改造的必要性：以深圳市为例第32卷