三峡工程移民安置规划工作总结与启示

三峡工程移民安置规划工作总结与启示

长江三峡工程淹没涉及湖北省、重庆市19区县和重庆主城区，其中包括2座城市、10座县城、114个集镇;淹没陆域面积632 km2，其中耕园地2．79万hm2(41．83万亩);移民迁移线以下居住人口84．75万人，房屋3 473．15万m2。党中央、国务院高度重视三峡水库移民安置工作。按照三峡工程“一级开发，一次建成，分期蓄水，连续移民”的建设方案，三峡移民工程分4个阶段连续实施。1993年移民搬迁安置工作正式开始，2009年底，移民搬迁安置规划任务如期完成，累计搬迁移民129．64万人，复建各类房屋5 054．76万m2，移民总体得到妥善安置;各项重建任务均已完成，库底清理任务全面完成，并通过国务院验收组阶段性验收，满足了水库分期蓄水要求［1-2］。三峡工程初步设计阶段移民安置规划编制工作自1992年起至1997年止，历时6 a。在规划实施过程中，为适应国家政策及相关规程规范调整的需要，解决移民搬迁安置中出现的突出问题，2006～2007年进行了移民安置规划及概算调整。移民安置规划阶段，共形成规划报告600余本，为移民搬迁安置工作提供了全面技术支撑。移民安置规划工作为三峡百万移民顺利搬迁、三峡枢纽工程成功建成及效益正常发挥起到了至关重要的作用。

1 主要成效

(1)移民安置规划任务全面完成，有力支持了三峡枢纽工程建设和三峡水库分期蓄水。三峡移民工程是世界历史上移民人数最多的工程，其难度之大、复杂性之高、影响之深远，可谓“前无古人，后无来者”。三峡工程移民安置规划，为库区百万移民绘制了美好蓝图，并从技术上保障了三峡工程移民搬迁安置如期

全面完成任务，为三峡枢纽工程按期建成、按时投入使用、全面发挥各项效益，发挥了巨大作用。

三峡工程移民搬迁安置任务，按照移民规划制定的搬迁安置进度计划，在各个关键节点上都能按时完成分阶段的目标任务，确保了枢纽工程各阶段蓄水计划如期实现，并提前蓄水至139 m和156 m，为工程早日发挥巨大的经济效益和防洪效益创造了条件。①2003年6月完成二期移民工程，实现了三峡工程按期蓄水至坝前135 m。②为保障2003年10月底前实现围堰发电期汛后按蓄水位139 m运行，提前完成了139～135 m水位线之间的移民搬迁安置工作。③2006年8月完成了三期移民工程，为三峡工程提前1 a蓄水至156 m创造了条件。④保障了试验性蓄水运行。2008年三峡工程坝前最高蓄水位达到172．8 m，2009年达171．4 m，2010～2014年连续5 a达到175 m正常蓄水位，移民工程经受了试验性蓄水的检验，运行使用安全，功能发挥正常。

(2)推进了库区经济快速发展和产业结构升级。三峡工程移民安置规划编制始终贯彻国家有关的政策法规，坚持开发性移民方针，妥善处理补偿和发展的关系，理顺了移民安置规划与区域经济发展规划的关系，为库区经济发展提供了契机和动力。2013年，库区19县(区)地区生产总值5 708亿元，人均国内生产总值3．94万元，分别是1992年的38倍和40倍，年均增长达到了19%，高于同期全国年均增长水平，库区经济实现了较快增长。三次产业比重由1992年的39∶31∶30调整到2013 年的10∶55∶35，库区产业结构日趋合理。库区常住人口城镇化率由1992年的10．7%提高到2013年的52．2%，接近全国城镇化率(53．7%)，年均增长率1．9%，高于全国同期增长水平。库区基本建成以

区域性中心城市、县城、中心镇为主体，其他集镇相拱卫的空间格局，形成布局相对合理、功能趋于完善的库区城镇体系。

(3)促进了移民群众生产生活水平的提高。三峡工程移民安置规划，创造性地引入了环境容量分析理论和资产评估方法，始终以环境容量分析来指导和完善移民安置规划，始终贯彻可持续发展的理念，既保证移民安置能够有充足的生产资源，同时又促进资源、环境向良性循环发展，使库区移民生产生活水平得到了提高。2013年，库区农村移民人均纯收入8 773元(其中湖北8 447元、重庆8 830元)，高于库区农村居民人均纯收入(湖北7 163元、重庆8 332元)，接近全国同期平均水平(8 896元);较1992年增长15倍，年均增长率13．85%，高于全国同期年均增长率(12．26%)。库区城镇移民人均可支配收入23 204元，较1992年增长13．5倍，年均增长率13．18%，与同期全国增长水平基本一致。

(4)为大幅改善库区城镇基础设施创造了条件。三峡库区迁建城镇，按照《规划大纲》和国家有关城镇规划的法规、技术标准进行规划城镇人均用地面积和总的建设用地面积以及水、电、路等基础设施的标准都较淹没前有了较大提高，城镇迁建规划的起点较高。在实施过程中，充分利用对口支援和国家一系列优惠扶持政策，发挥市场机制作用，加大了城镇基础设施工程的建设力度。大规模的移民工程建设，使库区城镇面貌发生了深刻变化，城镇基础设施明显提档升级。城镇道路交通网络改善，路网密度高;城镇给排水能力增加，保证率高;城镇用电安全可靠;电信、有线电视入户率高，信号质量高。

(5)着力提升了库区公共服务质量。三峡工程移民安置规划重视公共服务设施的完善和配套，在规划中没有拘泥于原规模复建，而是根据国家相关的技术标准，按照恢复原有功能进行规划，在搬迁建设中，又充分利用对口支援和国家一系列优惠扶持政策，整合各类资源，推动库区社会事业全面进步。移民搬迁后，库区公共服务设施更加完善，大幅度地提高了库区公共服务质量。

(6)加强地质灾害防治规划，保障了库区地质安全。三峡工程移民规划十分重视库区地质安全，在三峡工程规划设计和建设过程中，对库区地质环境做了大量的勘察研究工作，相继编制完成了《长江三峡工程库区淹没处理及移民安置崩滑体处理规划》、《三峡库区地质灾害防治总体规划》，开展了二、三期地质灾害防治工作，地质灾害和高切坡得到了有效治理，库区地质安全环境明显改善。

2 重要经验

三峡工程移民安置规划，是在我国社会主义市场经济体制逐步建立和完善的历史背景下编制的，国内外没有现成的经验可循。实践证明，三峡工程移民安置规划科学、合理，符合我国当时的国家政策和库区实际，符合当时经济社会发展的要求，满足了三峡水库分期蓄水的要求，保证了三峡工程初步设计确定的建设任务如期完成，满足了三峡工程竣工验收的需要，对三峡工程全面发挥防洪、发电、航运等综合效益起到了重要作用。历史的经验值得总结，也值得借鉴。2．1 科学编制规划

三峡工程移民安置规划坚持和执行“统一领导、分省(直辖市)负责、以县为基础”的移民管理体制，库区各级人民政府及其有关部门高度重视并积极参与。三峡移民安置规划按照《移民条例》、《规划大纲》和“移民经费切块包干使用，

限额规划”等要求和政策做指导，统一标准及要求，提高了规划编制质量。围绕规划工作目标和要求，规划编制部门集思广益，采取开放式设计，组织多部门、多学科专业人员参与规划编制，各方加强沟通，公众广泛参与，创造了广纳各方意见的条件，使规划成果科学、合理并符合库区实际。规划编制过程经过了充分的科学论证、民主决策和法定行政审批程序，经受了移民安置实践的检验。2．2 妥善处理补偿和发展的关系

在三峡工程移民安置规划编制及实施过程中，始终面临如何正确处理移民安置规划与区域经济发展规划，补偿与发展的关系问题。它涉及国家、地方政府、迁建单位和移民个人利益的分配，如果处理不当，既影响规划编制，又可能影响移民安置任务的顺利完成。

为了妥善处理补偿与发展的关系，三峡工程移民安置规划从技术标准上，考虑了适当的发展。如城市建设用地面积标准均比现状50 m2/人有较大提高，公路、港口、码头、工厂、输变电等复建规划也结合地区实际，考虑了一定发展，不是简单复原。在规划中，为解决地方政府以移民安置规划代替发展规划的倾向，创造性地提出“投资包干，限额规划”的思想，理顺了移民安置规划与区域经济发展规划的关系，结束了各部门无休止的争论，地方政府和设计单位的关系得到了妥善处理，各方关注焦点由争指标、争标准转移到规划的科学合理上来了。2．3 创新城镇迁建规划新模式

三峡库区受淹没影响后城市2座、县城10座、集镇114个，受淹的城镇数量多、类型多、淹没影响涉及人口多，城镇淹没损失占库区淹没损失的比重之高在水库淹没中是前所未有的。城镇迁建涉及城镇经济中心的重建、区域经济格局

的重组、交通系统的调整，对三峡库区的经济和社会发展都将产生深远影响。城镇迁建规划模式的创新，处理好了搬迁与发展的关系，有力促进了库区迁建后城镇面貌的改变。

(1)科学选址、精心规划。长江三峡库区沿岸属低山丘陵地带，沟梁纵横，起伏不平，地质情况复杂，多滑坡和崩塌体，可用于城镇建设的用地紧张，特别是连片的可建设用地少，城镇迁建选址工作相当困难。为此，三峡库区城镇迁建总体规划始终和区域规划、行业规划、土地利用总体规划相协调，依据国民经济和社会发展规划及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，取得了良好的效果。

(2)远近结合、统筹协调。三峡库区移民安置首次全面系统地运用了城市规划理论，开展三峡库区城镇迁建移民安置规划。按照城市规划的编制规定，完整地编制了城市总体规划和移民迁建区修建性详细规划，正确处理了近期迁建与远期发展相衔接、城镇迁建规划与经济社会发展和其他移民规划相协调等关系，为三峡库区迁建城镇高起点建设提供了有力的保障。

(3)依山就势、适度集中布置。三峡库区城镇迁建新址都在山区，地形复杂、沟梁相间，多陡坡、少平地，城镇迁建规划布局必须做到依山就势，避免大挖大填，避免产生人为的环境和地质问题。山地城镇迁建用地尽量做到避开滑坡、泥石流等灾害影响区，依山就势，适度集中布置，保证迁建城镇安全、节约用地，并有利于创建具有山地特色的建筑风貌，形成具有浓郁山地特色的建筑文化。2．4 不断完善移民安置规划

三峡水库移民安置持续时间长达17 a，其间，我国的社会经济体制由传统的计划经济向社会主义市场经济转变，社会经济发展使移民安置工作出现了许多新情况、新问题，也提出了许多新要求。加之移民安置的复杂性，规划编制的时效性，以及对开发性移民工作认识的局限性，移民安置规划在实践中不断调整和完善。在实施过程中，三峡工程移民安置规划进行了许多重大调整，包括农村移民安置规划的调整、工矿企业迁建规划的调整、库区生态环境保护规划的调整、库区崩滑体治理规划的调整、文物保护规划的调整、响应国家法律法规修订对移民安置的调整、特殊个案处理等，以及规划及概算调整等。规划及概算调整，有效地指导了移民安置实践，为全面完成三峡库区移民任务奠定了坚实基础。2．5 不断丰富移民搬迁安置规划的内涵

通过长期的实践，三峡工程移民安置规划将环境容量分析方法、补偿投资资产评估办法、可持续发展的理念融入开发性移民理论，极大地丰富和发展了开发性移民理论的内涵。

在三峡工程移民安置过程中，始终以环境容量分析来指导和完善移民安置规划，并随着对环境容量认识水平的不断提高，与时俱进制定了具备科学性、前瞻性和可操作性的移民安置规划方案，保证了移民安置规划的顺利实施。引入资产评估方法，结合水库淹没处理特点，以原规模、原标准或恢复原功能为基本前提，计算企业在异地重建的重置价格，以重置成本法为基本估价方法，计算受淹工矿企业的补偿投资。将可持续发展的理念融入开发性移民理论，强调经济、社会与环境的协调发展，强调在保护生态环境的前提下，综合考虑自然、经济、移民习俗等因素合理开发。

2．6 建立完整的移民安置规划技术标准体系

完整的移民安置规划技术标准体系是提高三峡工程移民安置规划质量的技术保障。规划技术标准体系以《规划大纲》为核心，包括了《长江三峡工程初步设计水库淹没实物指标调查大纲》、《长江三峡工程初步设计水库淹没实物指标调查细则》、《长江三峡工程初步设计水库淹没实物指标调查细则补充说明》和《农村移民安置规划工作细则》、《城(集)镇迁建详细规划细则》、《受淹工矿企业淹没处理规划及补偿投资核算细则》、《专业项目复建规划工作细则》、《环境保护规划工作细则》、《水库淹没处理及移民安置补偿投资计算细则》等规范性文件，以及指导库底清理工作的《长江三峡水库库底建(构)筑物、林木及易漂浮物清理技术要求》、《长江三峡水库库底卫生清理技术规范》、《长江三峡水库库底固体废物清理技术规范》等。

三峡工程移民安置规划技术标准体系的建立，丰富和深化了原有规程规范的内涵，为我国水库移民行业的发展起到了示范和推动作用，为我国水利水电行业规范的修订提供了借鉴。该体系框架已为我国水利水电行业规范所采纳。2．7 充分利用新技术和新方法

三峡工程移民安置规划引入了计算机、遥感等新技术，如将计算机数据库、电子表格、文字处理、图形处理及网络通信技术等计算机技术应用于水库淹没影响评价、环境容量分析及移民生活水平综合评价等各个方面;将遥感技术应用于水库淹没实物指标调查、环境容量分析、城镇迁建新址选址及监测评估等多个方面。新技术的应用极大地提高了规划工作的效率。

同时，移民安置规划编制的实践中也积极引入了一系列新方法，如在农村移民安置规划中，引入土地质量系数概念以衡量不同质量土地的生产力;又如，在移民规划中应用了系统工程理论，应用灰色系统理论建立移民安置区的社会经济预测模型，应用大系统控制和统筹学方法建立农村移民安置规划模型，优化规划方案;应用模糊数学理论测算移民投资及移民投资切块分解等。

3 启示与建议

实践证明，三峡工程移民安置规划符合国家政策和库区实际，符合当地经济社会发展的要求，与时俱进，满足了移民搬迁实施的需要，并有力地促进了库区经济社会的发展。三峡工程移民规划工作获得的启示，对我国水库移民工作提供了有益的借鉴。

3．1 必须高度重视移民安置规划工作

移民工作是工程建设的重要组成部分，是工程建设的难点，关乎社会稳定大局，容易成为社会广泛关注的焦点和热点问题。三峡工程水库移民实践告诉我们，水利水电工程必须高度重视移民工作，尤其是移民安置规划工作，彻底转变“重工程、轻移民”的思想，正确处理好工程和移民的关系，对水利水电工程建设的顺利推进以及充分发挥工程建设的社会经济效益都有积极作用。

3．2 统筹规划水利水电开发

三峡工程移民安置规划通过“投资包干、限额规划”妥善处理了补偿与发展的关系，理顺了移民安置规划与区域经济发展规划的关系，在百万移民搬迁安置

完成的同时，库区经济社会取得了长足的发展，实现了移民脱贫致富和地方经济社会发展互利双赢。

我国水利水电工程建设所在地区多属于高山峡谷区，经济发展水平相对落后。水利水电建设对地方经济社会发展既是严峻挑战，更是良好机遇。在移民安置工作中，应根据我国国情和经济实力逐步增强的现状，结合征地区域自然地理和社会经济条件，协调好移民搬迁安置规划与地方经济发展规划的关系，适时适地引导和科学调整地方农业产业结构，积极推进社会主义新农村建设，为当地居民从事第二、三产业提供良好机会，促进地方经济发展与人民生活水平的提高，实现移民“搬得出、稳得住、能致富、环境得保护”的目标，实现工程建设区和移民安置区居民的生活稳定、社会和谐、经济持续发展，达到移民脱贫致富和地方经济社会发展双赢的局面。

3．3 充分尊重移民群众的意愿

(1)以利益均衡作为移民安置的重要出发点。特别是在建设征地引发非自愿移民的情况下，应在政策中优先考虑利益均衡问题。诸如以市场价格或重置价格补偿受影响的房屋等各类财产，项目建设方尽可能在建设中考虑移民参与工程建设、分享发展利益，为移民提供充分的就业机会和良好的社会基础设施等，并充分考虑安置地居民的社会影响和发展效益共享等。

(2)提高公众参与和信息公开力度。在移民安置规划工作中，提高和扩大移民的知情权、参与权、表达权和监管权，使移民参与到实物指标调查、安置规划、补偿分配、搬迁实施等重要环节，切实维护好移民的利益。

(3)移民安置中引入社会学家与人类学家参与。移民问题不单纯是技术问题和经济问题，也是人类发展过程中的社会和文化问题，在移民安置过程中，引入社会学家和人类学家等的专业知识，能更好地处理移民搬迁安置过程中的社会影响，有助于促进移民搬迁后的社会适应和社会融合。

3．4 加强多因子分析预测和评价

三峡工程移民安置环境容量分析结果的变化过程，说明移民安置环境容量分析要充分考虑资源、环境以及社会经济发展等各种因素，以发展的眼光审视移民安置环境容量。

(1)适应发展需求，改变以土地资源为主的单因子环境容量分析法。随着社会经济的发展，移民家庭生计来源愈发多样化。同时，不断深化的移民研究理论也表明，移民安置受社会、经济、环境、资源等多种因素影响。因此，移民安置环境容量分析要改变以土地资源为主的单因子分析方法，转而建立考虑社会、经济、环境和资源等多种因素影响的多因子分析方法。

(2)充分考虑环境容量的“短板”因素。随着经济社会的不断发展，移民人口素质、安置意愿、区域环境保护、民族发展相容性等一些新的因素可能成为水利水电工程移民安置环境容量分析中的“短板”因素，成为制约移民安置规划和实施的关键性因素，安置环境容量分析中要对这些因素予以充分重视。

(3)充分发掘库区和安置区蕴藏的各种潜在环境容量。用发展的眼光对各种潜在的环境容量进行深入分析，变潜在环境容量为将来可用环境容量。

3．5 不断深化和完善移民安置规划体系

根据我国当前对移民安置规划工作的要求，反思三峡工程移民安置规划工作，有以下两方面值得认真思考。

(1)三峡工程移民安置规划专项工程设计深度较主体工程滞后一个阶段，不利于设计工作的深入开展。在以后的水利水电工程建设征地移民安置规划工作中，初步设计阶段涉及的各专项工程，均应按《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》(SL290-2009)要求，达到相应行业要求的初步设计深度，并按照设计工程量概算投资。

(2)对一些特殊问题认识不足，致使规划过程中存在一定的局限性。如半淹城镇旧城功能恢复问题、受淹城集镇居民门面房问题等，在规划初期工作中没有深入考虑。随着规划的实施，这些问题逐步暴露，影响了城集镇的迁建，影响了部分移民安稳致富，导致在实施中不得不调整规划。

4 结语

移民工程是水利水电工程的重要组成部分，是决定工程建设成败的关键，而移民安置规划又是移民工程中至关重要的一环，应得到各有关方面的高度重视。本文系统梳理和总结了三峡工程移民安置规划工作取得的主要成效、主要经验，从中得到的启示对今后其他工程项目具有一定的借鉴意义。