简析国内公园类资产运营管理模式

简析国内公园类资产运营管理模式

陶莎/投资银行部（公园类资产作为政府融资平台公益类资产的重要组成部分，其运营管理模式非常值得研究。本文将公园类资产运营管理模式分为政府管理模式、买断经营模式、委托经营模式、委托管理模式、特许经营权授予模式、现代企业制度模式等六种，并对各自特点和内容进行简要的分析介绍。）

【正文】（字数：3348）

一、政府投资项目分类和公园类资产的属性

（一）政府投资项目的分类

对于政府投资项目形成的资产，通常按照是否具有现金流和债务偿还能力的强弱，将项目分为三类：

第一类：经营性项目。指有收费来源并可取得合理利润，即具有经营、还贷能力的项目。这类项目的资源可有效配置，或通过市场进行运作。如收费道路、隧道、桥梁、供水、污水处理、燃气、城市空间资源（道路广告）、市政管廊等。

第二类：准经营性项日。指收费偏低、无法靠经营收回投资或获取利润，要通过政府补贴或政策扶持来维持运营的项目。这类项目往往附带部分公益性，如地铁、轻轨、公共交通、垃圾处理等。

第三类：公益性项目。指没有任何收费来源，即基本产品或服务是无偿提供给社会公众的、无回报的公益性项目，建设这类项目是为了获取社会效益和环境效益，市场调节难以对此起作用。如城市园林、广场或县乡道路等。

（二）公园类资产的属性

1、经营性资产

经营性资产是指在生产和流通中通过为社会提供商品或劳务，可以直接用于生产经营并产生收益的资产。在城市公园资产中，主要是指用于配套服务的可以产生经营收益的项目资产，这部分资产可以直接进行市场化方式运作、经营。

2、非经营性资产

非经营性资产，顾名思义就是指不直接参加或服务于生产、经营过程的资产。从本质属性上来看，其不直接参加经营、不获得经营收益，往往发挥一定的服务性、公共性社会职能。就城市公园的整体情况来看，非经营性资产主要包括各期规划完工的绿地资产、园路资产、

照明排水设施以及廊亭坐凳、公厕垃圾桶等配套设施，这类资产虽然不产生经济效益，但带有一定公益性，通常对市民免费开放，提供社会公共服务。

3、公园附属的无形资产

公园附属的无形资产主要是可以按照经济规律和市场机制，通过转化公益性资产设施的有偿使用，盘活优化城市存储量资产，对城市街道、桥梁、建筑、广场、风景区等资源以及相关的延伸资本进行资本置换，通过产权与经营权置换等方式拍卖冠名权、广告经营权，出让水面、园林环卫设施等城市公共产品经营权和部分股权，最终实现城市建设资金的回笼的非实物类资产。该类资产依附于城市建设的公共资源，往往通过政府赋予特许经营权来实现收益。其资产特点为：①它没有实物形态，仅是一种权利。只有当企业在经营资历、人员素质、资产规模、相关配套设施、管理水平、经营效益、安全和服务质量等方面的条件达到相应等级标准时，才能获得经营权利。②它能在一定的时期内产生经济效益，且经济价值的取得存在较大的不确定性，在很大程度上受资产所处外部环境因素的影响，如城市经济发展速度、发展水平，物价高低、规模大小等。③该类资产的经营权必须有偿取得的。一般而言，该类资产是由政府从主体中分离或划分出来，通过出售、转移、授予许可、租赁或者交换形式由企业取得。

二、公园类资产的运营管理模式介绍

通过对国内公园类资产的运营管理进行分析总结，我们发现，该类资产的运营模式，通常可以归纳为以下六种。

（一）政府管理模式

政府管理模式是城市公园传统的管理方式，主要是在政府园林等主管部门的领导和监督下由政府全额或差额拨款，成立公园管理处等专门的机构开展公园日常经营管理活动。政府管理模式多适用于一些规模比较大的城市公园，这种模式带有较强的非盈利性，比较契合城市公园公共服务性的功能特点。它的一大弊端是集公园所有权、经营管理权、监督权于一个机构所有，具有较强的行政事业性色彩，不利于城市公园的市场化运作和可持续发展。与此同时，政府管理模式对管理人员自身的知识和能力要求很高，而且往往因为缺乏明确的经营目标，难以调动工作人员的主动性和积极性，对财政资金补贴产生较大依赖。

（二）买断经营模式

买断经营模式，即地方政府通过招标以租赁或承包的形式，将城市公园交给中标者买断经营。这种经营模式的特点是在不改变所有制性质的前提下，最大限度实现城市公园所有权与经营权的分离，赋予经营管理者更大的经营自主性和灵活性。政府可能不需要通过太多努力就可以收到比自己经营还要多的收入。这种模式也会带来几个问题，一是可能导致国有资产价值被低估。因为在租赁或承包时，以什么标准作价是一件很困难的事，容易导致暗箱操

作使国有资产流失。二是景区经营管理具有很强的专业性和管理的继承性，而承包经营者可能对景区进行过度的经营开发，经营效益上的短期行为，导致对景区的严重破坏。

（三）委托经营模式

这是城市公园所有权与经营权分离程度较小的一种经营模式，即符合一定条件的企业接受政府委托，定期由政府支付一定的管理成本，企业享有或部分享有公园经营权，承担管理责任的管养模式。委托经营模式适用于经营性较弱、公益性较强的城市公园。一般情况下，受托企业都只在公园建成后才参与公园经营管理，提供物业化管理服务。一个完善的物业化管理方案包括：公园管理机构设置；相关技术人员构成；相关工具设备构成；绿化养护等级标准及质量保证措施；设施管理等级标准及质量保证措施；文书档案管理；管理区域分级方案及计价等内容。受托经营人应在接受委托以后向委托人提供上述管理方案并遵照执行。

委托经营模式有两种具体操作方式：

1、物业管理委托外包，盈利项目自营。通过招标引入物业管理公司管理，政府支付物业管理费用，盈利的场所和设施由政府管理和收益。这种方式的优点在于管理责任明晰，社会公众利益易于得到保障；弊端是管理费用难以界定，经营收益由政府统收统支，管理难度大。

2、物业管理和盈利项目整体委托外包。政府出让公园委托经营合同期内的经营收益，用以抵扣日常管理开支，并且鼓励经营企业不断改善和提升公园的环境和设施，增加盈利项目的吸引力，最终达到以园养园的目的。

（四）委托管理模式

委托管理是一些比较发达的地方经常采用的模式，主要是指由政府园林部门通过社会招投标形式确定年度公园、绿地养护管理者，并委托其对公园实施全面管理，公园内部不再配备绿化工人、清洁工人、保安人员及相应设备。受托管理人采取先进的管理理念，以较低的成本，高效优质地完成公园的管理，各项具体工作由管理人通过市场化运作，采取招投标、签订合同等形式选择绿化、保洁队伍及安保人员来完成。委托方依据相关行业技术规范及质量标准，对管理人的工作实施监督检查，根据绿化养护专家检查组评定的等级，全额核定养护经费。

针对新建设的公园，委托管理模式在不增设机构及人员、设备的前提下，又保证了公园的专业管理水平，符合降低管理成本、节约资金的原则。从运行实践来看，最为核心的问题体现在两个方面，即受托管理人的权利与责任以及管养经费的审核与结算。

首先，受托管理人应根据公园的面积大小及功能属性，配备相应的管理人员和专业技术人员。在此基础上，管理人根据公园的管理内容及核定的养护经费，制定管理组织方案、工作计划、经费控制安排等；负责组织各项养护管理工作的市场化运作；负责各项费用的结算

审核；通过公开招标，确定单项养护工作的承担单位并核定工作人员数。

其次，园林部门按照养护经费标准，根据养护工作的进展情况进行绿化养护经费的季度结算。管理人审核本季度施工单位工作完成情况，如实填报绿化工作委托验收单；园林部门再根据单项绿化工作委托验收单等相关材料，审核后直接从季度养护经费中拨付给施工单位，节余部分拨付给管理人，超出部分由管理人自行承担。保安费用单独核算，如发现管理人违反规定，园林部门有权拒付工程费。绿化养护施工未按时完成计划、未按操作规程而出现质量事故、未按照公园卫生标准做到全天候保洁，园林部门有权根据情况进行警告或处罚，其中情节严重、管理达不到基本标准的应终止合同，更换管理人。

（五）特许经营权授予模式

政府特许经营权模式，是指经特定程序而获得的对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入权，主要包括城市供水、供气、供热项目经营权；污水、垃圾处理项目经营权；城市轨道、公共交通项目经营权以及城市公园等公共设施的建设与经营权。城市公园特许经营权授予，是指政府将城市公园特许经营权依法通过招标、拍卖、网络竞价等方式，在一定期限内授予经营者，由经营者向政府支付对价取得特许经营管理权的运作模式。

特许经营权授予的模式适用于经营性强、商业开发价值较高、管理较为复杂的大型主题公园。企业一般在城市公园建设阶段就介入公园的规划设计和建设，并取得特许经营管理权。如采用BOT模式、TOT模式以及PPP模式建设的公园，一般采用特许经营权授予的模式进行管理运作。例如成都的国色天香乐园、东湖公园等就是采用特许经营管理模式的成功典范。

（六）现代企业制度模式

现代企业制度模式，就是由城市公园所有者主导、引入其他投资者，建立起由所有者、董事会和高管人员组成经营管理机构的城市公园经营管理公司，通过公司化运作方式，管理城市公园的有形和无形资产，对公园的经营管理策略进行研究部署。

这种模式具有以下优点：一是政府可以通过引入其他投资者，融通社会资金，减轻财政资金压力；二是打破了传统模式的垄断体制，非公有资本的介入将直接提高该类资产运营效率，消除了其他经营模式存在的目标不清、激励不够、效率低下等问题；三是由于政府资金或其他形式的资本注入，组建公园经营管理公司的模式可以提高投资者的信心，减轻投资者融资和还贷压力，降低投资风险；最后，在组建的经营管理公司中，一般情况下保证公有资本处于控股股东的地位，便于政府调控项目产品或服务收费价格等。