新公共服务理论及其对我国建设服务型政府的启示_唐晓阳

新公共服务理论及其

对我国建设服务型政府的启示

唐晓阳1王巍2

（1、中共广东省委党校行政学教研部主任、教授；2、中共广东省委党校行政学教研部副教授，博士）

[摘要]新公共服务理论提出的公共管理策略是在批判官僚制行政和新公共管理范式的基础上形成的，这种规范意义的治理模型展现了当今学术界对效率、经济、效益等工具价值之外的社会价值的再次深度思考。最值得称道的是，新公共服务理论将公民置于公共管理活动的核心地位。鉴于此，新公共服务理论应该而且可以为我国服务型政府的建设提供有益的启发。

[关键词]新公共服务理论；发展背景；主要观点；创新；启示

[中图分类号]D630.1[文献标识码]A[文章编号]1003-7462（2009）01-0092-04

建设服务型政府是当前我国深化行政管理体制改革的一项重要任务。而要建设服务型政府，必须要解决如何建设的问题。我们认为，建设服务型政府的路径是多元的，可供借鉴的理论知识也不少。但从公共行政学的理论发展脉络来看，以登哈特夫妇为代表的新公共服务学派的理论成果可以为我国服务型政府的建设提供更多有益的启示。

一、新公共服务理论的发展背景

首先，新公共服务理论是对传统公共行政的超越。如何降低政治决策实现过程中的代理成本，如何更有效地管理公共事务、维护统治秩序，如何通过技术方法的变革实现管理成本的压缩等等一直是行政学不孜不倦思考的核心问题。换言之，效率是公共行政学永恒的一个价值探索主题。与其说，传统公共行政的目标在于最大限度地实现经由环视民主模式和高层政治精英所厘定的体现公共利益的政治决策，还不如认为，它是执政的统治集团为了防止立法波动从而捍卫自己长期利益，稳定集团政策旨意的一套执行制度。而且，官僚制确立了公共行政过程中唯一的权力核心和稳定的行为规则，这从根本上保证了高层决策稳定而且是持续性地贯彻和落实。体现价值中立精神的行政管理制度可以最大限度地保证执政利益集团的长久利益，不至于因为政权的轮换而遭致后续的否决和替换。传统公共行政理论从规则和独立合法权威的角度来看待政府和公共行政过程。所以，威尔逊“把行政过程与大众利益分离开，进而防止公众参与治理。人民不是作为民主过程中的必要组成部分，……他们只不过就是政策目标，是可以通过激励或者惩罚而被操纵着去实现政策目标。”

[1]87科学管理原则实现了对公共行政的控制意义。“开发最可预见、最有规律并且最正确的程序和规则，然后再利用管理方法和控制措施来保证组织内部成员做他们应该做的事情。”[1]107所以说，官僚制理论指导下的传统行政发展很难成为服务型政府建设的基础。建设服务型政府必须实现对传统公共行政的超越，新公共服务理论正是适应这一要求而被提出。

其次，新公共服务理论是对新公共行政的更新。新公共行政和黑堡学派贡献的知识可以间接地折射出传统公共行政理论无法包容的新现象。传统行政学致力于解释和发现，如何才能高效、经济地提供公共服务。新公共行政思潮对传统观点

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的质疑在于：“公共服务是否有利于促进社会公平。”[2]6面对逐渐具有管理人格主体的公共官僚带来的社会管理现象，公共行政学开始思考如何通过伦理精神或者社会价值的植入，降低官僚对于政治家和公民的代理成本，如何促进官僚可以更加负责地为社会提供优质的公共产品等问题。于是，新公共行政在经济、效率作为公共行政不可撼动的基本价值之外，为公共行政的发展和变革砌入了第三块价值基石——

—社会公平。然而，在当代公共事务的治理实践中，公共官僚凭借成熟的专业知识、丰富的政策信息和稳定的决策执行系统，不断地强化自身作为社会核心治理主体的合法性。从当今世界各国的治理过程来看，官僚不仅赢得了政治场域中的话语权，可以代表、实现自身的特定利益；还为民主政治的发展设置了“专业化”的诠释过程，即高层的政治意愿和基层的公民利益诉求都要预先经历官僚的解读和分析才有资格进入政策议程。因此，虽然此时的公共行政学开始关注社会公共利益和公民需求，但是，我们可以看出，此时的行政发展过程仍然是以政府机构的自身价值建设为目标的。公民的利益诉求和公共利益依然是行政过程的边缘性问题。这一问题的解决正是借助于新公共服务理论对新公共行政的更新。

再次，新公共服务理论是对新公共管理理论的批判。以公共选择理论为知识支撑的新公共管理是借用企业家价值立场和目光看待公共管理活动的。公共行政官员被视为企业家，他们寻找机会来创造私人的合作关系并且为顾客（公民）提供服务，以修复福利国家带来的财政危机、管理危机和信任危机，求得自身存在的合法性。它依靠方法论的个人主义和公共选择的经济人假设来解释管理行为，进而排除了公共伦理、社会责任、公平等对公共管理活动的描述力、解释力和预测力。企业家政府是新公共管理理论的代表性暗喻，企业家的市场契约逻辑是新公共管理理论的思路。一般来说，新公共管理理论主要包括两类契约制度设计：一是交易合同，即签约外包制，把许多公共服务的供给任务交给私人；二是代理合同，即政府与首席执行官以及其他政府雇员的雇佣合同。新公共管理把政府和公共部门看成是一种契约关系，是在契约的参与者共同同意的基础上的一系列具有约束力的互惠承诺，它倡导人们在那些运用于私人部门的制度结构中探索公共管理的新机制，重点就是为公共行政引入契约管理的理念和方法。契约治理解决了传统官僚制理论无法解释的官僚行为动机的难题，它为提高公共部门服务效率提供了理论立足点。

新公共管理理论的杰出贡献还在于突破了传统公共行政研究中政治家、政府本位的狭隘立场，不仅为公共部门注入了企业精神和类似于市场意义的竞争关系，而且还扩展了公共事务治理主体的选择范围。但是，新公共管理理论关注的主要是如何降低政府管理成本，从而解决现代社会政府管理的财政危机。而公共服务市场化、民营化并不是解决政府管理和公共服务所有问题的灵丹妙药，其负面影响是，公民的利益可能在公共服务民营化过程中受损。新公共管理理论最有魅力的口号就是“掌舵而不划桨”。它对传统福利国家的全能政府、大政府管理模式的劣势批判是相当有力的。但是，如果公共服务的航船驶向“私利”的港湾，那无疑也是社会精英最阴险的伎俩。新公共服务理论正是在批判这种伎俩的过程中诞生。

二、新公共服务理论的主要观点及创新之处

从本质来说，新公共服务理论是在现代公共行政研究领域重议公共利益、民主治理、公民参与等传统民主政治规范价值课题的更新尝试。一方面，它对居于主导地位的新公共管理的理论基础、治理方式选择和市场导向价值观提出了犀利的批判，避免了公共管理市场化的极端化发展倾向，为美国乃至西方公共管理的发展铺垫了更具弹性的知识结构。另一方面，新公共服务理论为公共管理研究带来了一种不同于传统行政学研究的新立场。新公共服务强调公民权的重要地位和中心地位，并且把公众视为负责任的公共行政基础。可以说，新公共服务是从公民权立场建构的，以公共利益作为公共行政核心价值的公共管理理论，笔者称其为“公民的公共管理理论”。根据登哈特夫妇的归纳[3]549-559，新公共服务理论的主要观点包括：一是服务，而不是“掌舵”。公共行政人员所承担的越来越重要的职责就是帮助公民表达自身的利益诉求并努力满足公众的公共利益要求。行政人员不应该试图控制继而主导社会的发展方向。二是

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公共利益是终极目标，不是公共管理的副产品。公共行政人员必须努力形成之于公共利益的共享概念。三是战略视野，民主执行。通过共同的努力和协商式的管理过程，体现公共需求的政策和管理项目可以被高效地执行。四是服务公民，而不是服务“顾客”。行政人员所要做的不仅仅是回应“顾客”的需求，他们的职责体现于在公民之间以及自身和公民之间建立合作和信任关系。五是责任本身很复杂。行政人员的关怀精神应当超越市场空间，在立法活动、政治规范、社区价值建设活动和公民利益发展活动当中，同样应该有他们的身影。六是重视人的价值，而不是仅关注生产率。对公共组织而言，如果他们基于对人民的尊重，采用协商的治理过程，那么，成功管理的概率将会更高。七是对公民权利和公共服务的重视多过企业家精神。公共利益最好由公共行政人员连同志愿为社会作出贡献的公民共同加以实现。自以为公共预算是个人财产的企业家好像不适合为公民捍卫公共利益。总之，新公共服务理论是在批判传统理论（特别是新公共管理）不符合时代发展趋势和公共利益精神上的基础上来寻找自己的理论根基，公民权理论、社区主义、组织人本主义、新公共行政理论以及后现代主义理论为新公共服务理论提供了丰富的知识营养。

与传统公共行政、新公共管理相比，新公共服务理论在许多方面都有自己的新的理论主张，其创新之处主要有如下几个方面：

在理论基础方面，传统公共行政以政治学理论、传统社会科学提供的政治和社会意义的辩词为基础；新公共管理以经济学理论、基于实证社会科学产生的更为成熟的理论对话成果为基础；新公共服务理论则以民主理论，以实证、阐释、批判和后现代研究视野下的知识成果为基础。

在理性形态和行为模型方面，传统公共行政以周全意义的理性为居主导地位的理性形态，构建行政人员的行为模型；新公共管理以技术和经济理性为理性形态，构建“经济人”或者说利己主义的决策者的行为模型；新公共服务则以战略理性为理性形态，构建对理性的多元检测（政治、经济和组织层面）的行为模型。

对公共利益的概念，传统公共行政在政治层面加以定义并在法律层面上加以解释；新公共管理将其解释为个人利益的集合；新公共服务则将其解释为围绕共享价值开展对话的协商结果。

对公共服务人员的责任强调方面，传统公共行政强调对“顾客”和委托人负责；新公共管理强调对“顾客”负责；新公共服务则强调对公民负责。

在政府角色定位方面，传统公共行政将政府定位于“划桨”，设计并执行体现政治家意志的单一目标；新公共管理将政府定位于“掌舵”，激发市场力量的释放；新公共服务则将政府定位于服务，在公民和社会团体之中进行协调，平衡各方利益,创造共享价值。

在实现政策目标的机制方面，传统公共行政注重行政过程；新公共管理主张建构激励机制，通过私人和非赢利组织的力量实现政策目标；新公共服务则主张构建公共组织、非赢利组织和私人部门的联盟，以此来满足社会各方的共同需要。

在责任的实现途径方面，传统公共行政强调科层系统中的行政人员对民选官员负责；新公共管理强调建立市场驱动的责任机制——

—个人利益的积累将产生大多数公民(或消费者)想要的结果；新公共服务则强调选择综合路径——

—公共服务人员必须关注法律、社区价值、政治规范、职业规范和公民利益。

在行政自主性方面，传统公共行政主张行政人员拥有有限的自由裁量权；新公共管理主张行政人员拥有广泛的自主权以满足企业家的经营需要；新公共服务则主张行政人员拥有自主决策权，但权力会受到多重约束并有被问责的可能性。

在组织框架的设定方面，传统公共行政主张强化官僚组织,自上而下的权威层次系统，委托人行使控制权；新公共管理主张公共组织经过分权后，仅保留主要的控制权力；新公共服务则主张建立公共领导的合作组织框架。

在公务员和管理者的行为动机方面，传统公共行政强调支出和收益、社会保障；新公共管理强调企业家精神、精简政府机构的理念；新公共服务则强调公共服务、奉献社会的意愿。

三、新公共服务理论对我国建设服务型政府的启示

新公共服务理论在延续西方民主治理传统的基础上，提出了自己的公共治理规范模型。其中，

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有不少内容值得我国建设服务型政府时借鉴。

（一）公民本位的核心治理价值。新公共服务理论范式的核心观点是：公民不仅是国家的主人也应是公共管理行为主体。公民权在公共行政过程中占据着核心地位。公民应该从以往管理客体或者顾客的被动角色中摆脱出来，成为公共治理过程的积极参与者。在登哈特等学者看来，公共利益不应再被看作是虚无飘渺的形而上的哲学命题，它被理解为一个以成熟社区环境为背景的公民与官僚积极互动、对话和参与的公共管理过程。这个过程既可以使人们了解政策制定的情况，也可以培育公民意识。

我们要建设服务型政府，很重要的一点就是要坚持以人为本的原则，真正做到执政为民。服务型政府不能只定位在公共财政的支出上，也不能只讲服务意识、责任，还要强调提供更好更多的公共产品和服务。服务型政府的本质就是要维护公共利益，尊重公民权利。也就是说，服务型政府是建立在公共利益至上的、为人民服务的政府。

（二）公共官僚的职责转型。在新公共服务理论看来，官僚不应该、也不再是具有私利的管理者。他们是被公民雇用、代表公民行使管理权的业务专家。作为公民代表，他们绝不能放弃为实现群众整体福利的身份和责任，依靠自身的专业、信息和技术优势。他们的应然作为包括：积极倡导公民参与政策过程；为公民提供管理知识教育服务；倾听公民建议，作出及时的服务回应；扩散政策信息，克服公民与政府之间政务信息不对称状况。

我们要建设的服务型政府，应当是一个民主政府、责任政府、法治政府和效能政府，广大公务人员特别是领导干部必须明确自己的职责，不仅要为公众提供优质高效的公共服务，而且要善于倾听公众的意见和建议，并及时作出积极的回应，尤其是要积极倡导公民参与政策过程，建立健全惠及全民、公平公正、水平适度的公共服务体系，实现基本公共服务均等化。

（三）协商式的治理机制。新公共服务理论主张，政府和公民社会之间共同拥有公共事务的治理权威，共同追求作为善治目标的公共利益的发展。这种公民实质参与式的公共治理，本质上是公共管理权力之于社会的回归。可以说，新公共服务的治理过程就是政府对公民理性意志和利益诉求的回应过程，而这个服务前提是政府依靠自身信息、技术和资源优势，通过与公民开展善意对话、交流积极开发出来的体现公共利益价值的成果。这种互动的协商治理过程体现了公共治理的终极机制：首先，政府在与公民积极善意的对话中，确立和承接了来源于公民群体利益升华而成的真实的公共利益，避免了回应的非理性短期效应。其次，公民作为公共服务拥有者，使公共官僚的责任实现过程摆脱了之于政治家的间接性和市场利润的片面性，对公民直接负责，增强了公共管理的真实感和绩效。可以说，新公共服务理论实现了对于公共行政公共性的皈依。

虽然我国还处于社会主义的初级发展阶段，效率和经济价值还居于主导地位，但是，不能因此而忘记公共行政的价值目标。当前，我国行政改革的首要职责就是迅速发展政府的公共服务能力，具体是指，政府通过提供公共产品和公共服务，来满足社会和公众的需要，提高为市场经济发展创造良好外部环境的能力。建立服务型政府，要求政府要更加注重履行好公共服务的职能，要把更多的力量放在发展社会事业和解决人们生活问题上，要为公众、企业及其他各种市场主体提供优质的公共服务。但是，这绝不意味着可以忽视政府的管理职能。概而言之，管理与服务都是政府的重要职能，政府管理与服务两者并不是对立的，而是相辅相成、密不可分的。没有一流的管理，就没有一流的服务。管理到位，服务才能到位；一流的管理，只要以人民群众的根本利益为指导，就能转化为一流的服务。但是，我们必须明白，有关的管理方式是多种多样的，我们应当借鉴新公共服务理论的研究成果，建立一种协商式的治理机制。●参考文献：

[1][美]罗伯特·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].中国人民大学出版社，2002.

[2]H.George Frederickson,New Public Administration. University of Alabama Press,1980.

[3]Robert B.Denhardt;Janet Vinzant Denhardt,The New Public Service:Serving Rather Than Steering,Public Administration Review,Vol.60,No.6.(Nov.-Dec.,2000).

（责任编辑：黄启乐）

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