流域生态服务市场化补偿管理制度_刘晶

　第２１卷第８期

２０１２年８月

长江流域资源与环境

Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ　ａｎｄ　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ　ｉｎ　ｔｈｅ　Ｙａｎｇｔｚｅ　Ｂａｓｉｎ

Ｖｏｌ．２１Ｎｏ．８

Ａｕｇ．２０１２

　流域生态服务市场化补偿管理制度

刘　晶１，２，葛颜祥２

（１．山东政法学院商学院，山东济南２５００１４；２．山东农业大学经济管理学院，山东泰安２７１０１８）

摘　要：为平衡流域上下游之间经济发展与环境保护利益的矛盾，解决依赖政府支出补偿能力有限的问题，我国许

多地方尝试着在流域生态补偿中引入市场机制，各地涌现出大量的生态服务市场化补偿案例，成为目前中小流域

生态服务补偿的有益探索和重要补充。为保障流域生态服务市场的健康发展和有效运行，对其管理制度的研究显

得尤为重要。鉴于此，在总结国际生态服务市场管理实践和政策经验的基础上，对我国当前流域生态补偿相关的

管理实践、政策和法律制度进行评价，并以此为基础，从管理政策、法律制度和市场机制３个层面，给出我国生态服

务市场管理制度的框架设计。

关键词：生态环境；市场补偿；管理制度；机制

中图分类号：Ｆ０６２．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００４－８２２７（２０１２）０８－１０１８－０７

近年来，随着流域生态环境的恶化，流域上下游区域之间的矛盾日趋明显，中国面临着合理保护和管理好江河流域的巨大挑战，生态补偿成为有效平衡流域上下游之间经济发展与环境保护利益关系的关键所在。世界上很多国家在生态保护和利益补偿方面进行了大量的实践探索，我国生态服务市场补偿实践也在供需的驱动下（或地方政府主导下），先于理论研究在不同层次流域展开，各地涌现出大量的市场化补偿案例，尝试着在生态服务供需双方之间建立直接的联系，这在一定程度上体现了“谁受益，谁补偿”的原则，受到政府及各参与主体的认可，促进了流域上下游之间的协调发展，成为目前我国流域生态补偿的有益探索和重要补充，作为流域综合管理的一种有效手段，推动着流域生态服务市场以各种形式迅速发展。

为适应流域生态服务市场发展的需要，弥补单纯依赖政府支出补偿能力有限的不足，我国应该积极倡导建立和实施生态有偿服务制度，至少在有条件的地区进行试点。因而，有必要对我国现行的流域管理政策进行制度变革，在流域生态补偿过程中引入市场机制，建立下游地区对水源地的生态补偿机制，使水源地保护成为一种强制与自觉相结合的

行为，形成上下游地区优势互补、协调发展的多赢局面［１］。鉴于此，本文在总结国际生态补偿的管理经验的基础上，探讨了引入市场机制情况下，目前我国流域生态补偿的运行方式、操作规程、配套法律、法规以及管理政策方面可能存在的不足及完善目标，以期为流域生态环境管理和保护提供系统、实用的理论指导。

１　国际生态补偿的管理经验及借鉴

１．１　国际生态补偿实践

世界上很多国家在生态保护和利益补偿方面进行了大量的实践探索，积累了丰富的案例和经验。国际环境与发展研究所（ＩＩＥＤ）对全球６５个国家２８７个生态付费①案例进行总结和归类，发现已有的案例涉及政府购买、自组织私人交易、开放的市场贸易和生态标记４种环境交易类型［２］，其中６１例为流域环境保护交易。总结典型案例及其交易特征如表１。

由表１所述可知，在国外生态有偿服务制度发展历程中，出现的易于快速实现的生态有偿服务应用案例，呈现以下特征：（１）生态服务的供给者和受益者之间利益关系明确；（２）产权制度比较完善，资

收稿日期：２０１２－０１－１２；修回日期：２０１２－０３－０１

基金项目：国家自然科学基金项目“引入市场机制对水源地进行生态补偿的理论与管理政策研究”（７０８７３０７７）

作者简介：刘　晶（１９７５～　），女，山东省新泰人，博士，主要研究方向资源与环境经济．Ｅ－ｍａｉｌ：ｄｌｊｊ２００８＠１６３．ｃｏｍ

①与国内的“生态补偿”概念相对应，国际上一般称为环境服务付费（ＰＥＳ，Ｐａｙｍｅｎｔ　ｆｏｒ　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　Ｓｅｒｖｉｃｅｓ），在本文中把“生态补偿”

与“生态服务付费”视作同义语．

表１　以市场为主导的生态补偿案例及特征［３～１１］

Ｔａｂ．１　Ｍａｒｋｅｔ－ｏｒｉｅｎｔｅｄ　Ｅｃｏ－ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ　Ｃａｓｅｓ　ａｎｄ　Ｆｅａｔｕｒｅｓ

交易类型代表案例参与人及生态服务交易特征

自组织的私人交易法国Ｐｅｒｒｉｅｒ矿泉水公司为保护瓶装水水源，公司与同意

将土地转向集约程度较低的乳品业和草场管理技术的农

场签订１８～３０ａ合同，按照３２０美元／（ｈｍ２·ａ）的价格

连续支付７ａ补偿

企业与企业或企业与个人；高价值的生态环

境服务，提供生态环境服务的成本不定；生态

环境服务与私有产品相联系；不同供应者提

供的生态服务可以完全替代

较强的机制安排；很

强的监测和执法机

制；初始产权分配

公共支付美国纽约在Ｃａｔｓｋｉｌｌ流域的生态环境服务付费计划，处

于流域下游的纽约市出资资助上游的农场主进行农产污

染治理，改善流域水质取得成效

政府与企业、政府与政府、政府与其他社会组

织等；具有明显外部性的公共物品；高价值的

生态环境服务；提供生态环境服务的成本高

政府征税或使用费

等；透明的制度体系；

公共参与

开放的市场贸易哥斯达黎加开展的ＣＴＯ交易，从国际市场上为生态环境

保护寻求财力支持．于１９９６年以２００万美元的价格卖给

挪威２０万个ＣＴＯ单位，同年启动“森林环境服务支付

（ＦＥＳＰ）”项目对植树造林支付一定补偿。另有美国的污

染信贷交易；澳大利亚的蒸发蒸腾信贷；欧盟的排放交易

计划

政府与企业；政府与政府；政府与非政府组织

或其他社会组织；生态系统提供的可供交易

的生态服务能够被标准化可计量、可分割的

商品形式

生态服务市场上的买

方和卖方数量比较多

或不确定；完善的国

际标准认证制度．

生态标记１９９２年欧盟出台生态标签体系，产品的设计、生产、销售

到使用符合环保标准将被授予生态标签，其产品价格稍

高于常规产品，消费者在购买该类产品的同时间接购买

了伴随产品生产的生态服务

企业与个人；生态服务与私有产品相联系；提

供的生态服务成本较低

值得信赖的认证体

系；受益者意识到生

态服务的重要性和价

值；积极的参与

源开发的外部成本能够内部化，有利于利用市场机制进行补偿；（３）存在生态有偿服务资金收集和转移（支付）的有效机制（制度和法律）；（４）存在协商机制，能够代表利益相关主体的利益；（５）服务供需双方的数量适中并可以清晰界定；（６）具有建立生态有偿服务制度的公共和私人部门的支持（如政府和个人）；（７）受益者意识到生态服务的重要性和价值。１．２　国际生态补偿的管理政策及借鉴

目前世界各国虽然没有针对生态补偿专项法规立法，但与水资源、流域、农业、林业以及生态环境密切相关的政策法规，都体现了对于生态补偿的政策或法律的规定，将各国与生态补偿法律相关的规定及其特点［１２］总结如表２。

表２　各国生态补偿法律和政策有关规定及其特点

Ｔａｂ．２　Ｌａｗ　ａｎｄ　Ｐｏｌｉｃｉｅｓ　ｏｆ　Ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ　Ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ　ａｎｄ　Ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ　ｏｆ　Ｖａｒｉｏｕｓ　Ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ国别法律相关规定法律特点

美国《联邦水污染控制法》、《水资源发展法》、《流域保护和洪水防治法》１．《联邦水污染控制法》规定联邦水库或其他蓄水池控制径流部分的费用，在明

确受益人的基础上，由受益人承担；２．《水资源发展法》规定非联邦利益集团（水

电厂、市政和工业供水、农业供水和娱乐业）应按照一定比例承担非结构洪水工

程费用和由工程其它目的所产生的费用；３．《流域保护和洪水防护法》规定对土

地局的财政拨款可由内政部部长使用，使用目的是与土地所用人、其他联邦机

构、州及地方政府签署协议，激励其保护流域鱼类及野生动植物

１．法律规定细致、程序性及可操作性

强，对具体项目、责任主体、补偿时间、

比例均作了规定，操作容易；２．在能确

定受益主体的情况下，政府坚持“谁受

益，谁补偿”的原则；３．行政补偿与市

场手段结合；４．私有制使资源产权清

晰，易于在市场中流通

哥斯达黎加《森林法》国家设立国家森林基金负责管理生态补偿制度的实施：１．国家森林基金负责与

生态服务的支付方（电力公司、饮料生产企业等）进行谈判，筹集资金并与之签订

生态补偿合同，且规定由其负责补足支付方的补偿金缺口；２．森林生态服务的提

供方（国私有林的所有者）按照合同约定履行造林、森林保护和管理的义务，并有

权要求国际森林基金按照合同约定履行支付

１．法律基础和执行机构稳固除《森林

法》外，哥斯达黎加还制定了《公共府

服务监管法》、《环境法》、《土地保护

法》、《生物多样性法》等，均对生态补

偿做出相关规定，为《森林法》的实施

奠定了制度基础；２．以市场手段为依

托开发建立环境服务市场；３．公私部

门之间的合作，以及公众对森林生态

价值的认同

欧盟制定农业环境政策１．在欧盟成员国内部以联邦形式、区域分管形式、中央集中管理形式等成立农业

环境政策执行机构对农民进行补偿；２．补偿范围涉及森林、流域、矿产开发和生

物多样性等领域，补偿项目对不同的申请者开放；３．补偿标准一种是按照环境措

施提供的生态服务确定，另一种是以成本为基础，计算各种投入；４．补偿金来源

于欧盟共同农业基金保障部

１．完善有效的组织机构

２．严厉的制裁措施

３．严格的评估和监测制度

德国、捷克关于易北河的生态补偿政策为控制流经捷克和德国的易北河流域水体污染问题１９９０年德国和捷克共同治

理易北河：１．成立双边合作组织；２．制定分步实施目标，合作组织为完成治理工

作制定了短期、中期和长期目标分步实施；３．经费来源于居民、企业的排污费、财

政贷款、下游对上游的经济补偿和研究津贴

１．分工清晰和完善的组织机构，双边

组织下由行动计划组、监测组、研究

组、沿海保护组、灾害组、水文组、公众

组和法律政策组８个专业小组组成；

２．切实可行的组织目标；３．持久稳定

的经费来源．经３０ａ治理易北河水质

得到大大改善

澳大利亚马奎瑞河“灌溉者支付流域上游造林协议”１．马奎瑞河下游６００个农场主组成的食品和纤维协会、新南威尔士州林务局及

马奎瑞河上游的土地所有者共同制定“灌溉者支付流域上游造林协议”；２．由协

会向林务局支付“蒸腾作用服务费”；３．林务局利用经费在上游种植脱盐植物，并

拥有林业产权；４．私有土地者获得相应的年金

１．权属明确，流域生态补偿是建立在

土地所有权、水资源所有权和森林所

有权等环境资源权属清晰的基础上

２．以产权清晰为基础，各利益相关主

体之间相互合作

３．生态保护和建设活动有效运行

９

１

０

１

　第８期 刘　晶，等：流域生态服务市场化补偿管理制度

根据表２所述，

将国外在制定和实施与生态补偿相关法律和政策方面的经验总结如下。

（１

）将利益相关者①概念引入生态补偿管理中，凸显公平，体现了责、权、利相统一的基本原则

生态补偿作为利益的协调机制，在国外生态补偿管理实践中运用了利益相关者分析法，通过确定自然资源管理系统中的主要角色或相关方，并评价他们在该系统中的相应经济利益或兴趣，作为实施环境效益经济补偿政策的依据。如表２中美国《联邦水污染控制法》规定的联邦水库或其他蓄水池控制径流部分的费用，

在明确受益人的基础上，由受益人承担；哥斯达黎加《森林法》就电力企业、饮料公司等利益相关方对森林生态服务的提供方国私有林的造林者补偿的规定等。

将利益相关者引入生态补偿管理的优点：（１）从利益而非权力的角度制定生态补偿的相关法律，体现了公平原则。利益作为比权利更为基础的概念，是构成权利的前提。利益规律是法律规律的基础，法律制度实际上是利益制度。生态补偿所体现的正是对生存利益、发展利益、经济利益以及环境利益的综合协调和治理；（２）将利益相关者概念引入生态补偿，有利于以此为基础建立生态利益相关者识别的法律制度，建立生态服务供求方之间的市场机制和

协调机制［

１３，１４］

。此外，国际现有的与生态补偿相关的法律注重将生态补偿主体、

补偿行为和补偿方式相联系起来，针对不同补偿主体的行为加以详细规定，凸显出不同补偿主体在具体生态补偿制度中的行为规则和责任。这种“补偿主体—行为模式”框架体现了责、权、利相统一的原则。

（２

）生态补偿主体多元化，形成了政府主导和市场机制相结合的利益补偿体系

一方面在制定和实施生态补偿相关政策中遵循“谁受益，谁补偿”的原则，逐步建立了以多元化补偿主体为基础的生态补偿网络，形成了包括政府、企业、个人、环保社团和民间基金会等在内的多元化生

态补偿利益联合体［

１５］

。另一方面国外的生态补偿机制和政策体系，大多采用政府手段和市场手段相结合的方式，在不同的阶段具有不同的分工。相对成熟的补偿机制，促进了利益补偿体系的差异化和

多元化［

１６］

。２　我国流域生态环境市场化补偿的管

理评价

２．１　我国流域生态环境市场化补偿实践评价

我国生态服务市场补偿的实践在需求的驱动下，先于理论研究在不同层次流域展开。自２０世纪９０年代以来，

为了遏制全国范围内流域生态环境在不同尺度上的日益恶化和扩展，中央政府执行了全国性的ＰＥＳ项目对流域生态环境购买和补偿。但由于国家经济补偿能力有限，

市场导向对流域管理和生态服务的维持变得日益重要，在条件成熟的地区出现了多种形式的流域生态服务贸易，如水权交易、

跨区有偿调水、水权证的市场交易等。各地生态补偿案例大量涌现，如北京密云水库的生态服务补偿案例、

金磐扶贫开发区“异地开发”生态补偿案例、东江源区的生态补偿案例等是地方政府为主导的流域上下游间生态服务补偿的典型案例；而金东区源东乡与傅村镇的补偿交易、小寨子河的流域补偿———金鸡村和罗寨村的水购买协议、保山苏帕河流域生态补偿—

——水电公司支付模式属于小流域自发交易的典型案例；黑河流域水权证、宁蒙“投资节水、转换水权”、东阳、义乌水权交易、漳河流域跨省际调水等则是在地方政府参与谈判和协调下，

参考水资源市场价格进行的补偿，可以看作水权交易的典型案例；

耀县水资源费的补偿方式、曲江县自来水公司和水电公司对水源区农户的补偿是根据水资源量的用水费补偿的典型案例。

总结目前我国生态环境市场化补偿案例发现，这些案例均属在需求推动下自发（或地方政府主导下）产生的市场补偿模式，在一定程度上体现“谁受益，

谁补偿”的原则，推动着流域生态服务市场以各种形式迅速发展。但是由于目前我国生态服务供需双方的权责缺乏市场规则和配套制度的支持，致使生态补偿机制难以发挥最大的效率，生态服务市场仍然是初级的、不健全的，具体体现如下。

（１

）水权不清晰，无法实现水资源产权的有效转换，难以通过市场力量实现资源的有效配置和环境的改善；另外水权不清晰导致上下游权利和责任不明确，交易成本过高，使得市场化补偿方式难以推广。例如在位于金华江流域的东阳市与义乌市的水

①“

利益相关者”的定义最早是美国经济学家约瑟夫．斯蒂格利茨（１９９９）为代表新经济发展理论从企业管理的角度给出的，是指“哪些能够影响企业目标实现，或者能够被企业实现目标的过程影响的任何人和群体”．该观点成为２０世纪后期关于利益相关者界定的一个标准范式．

０

２０１ 长江流域资源与环境 第２

１卷　

权交易中，磐安县位于金华江的水源地为流域生态保护做出了重要贡献，却被排除于交易之外，未能得到补偿。

（２）实践中缺乏补偿的参考标准、项目监督评估和绩效考核制度，没有建立长效的补偿机制，从而使补偿不具有连续性和有效性，以上不足在北京密云水库补偿案例和千岛湖补偿案例中均有所体现。

（３）生态服务市场尚未形成良好的价格机制，生态服务价值往往被低估。流域上下游生态服务的供需双方之间未建立直接联系，生态服务的需求方对供给方的支付小于其保护流域环境所付出的机会成本，导致补偿对供给者保护环境的激励不足，补偿效果不理想。

（４）流域生态服务市场自身所具有的特殊性，致使市场竞争不充分。一方面从供需双方的市场地位看，流域生态服务是用于下游需求的特殊商品，不是一般性商品，因此在很大程度上买方具有特定性，供需双方市场地位不均衡［１７］。另一方面其特殊性还体现为流域生态服务不能简单分割给众多的买者，而且大多数情况是流域被几个拥有者分别占有，造成个人供给流域生态服务出价困难［１８］。因此，流域生态服务供需双方市场地位非均衡性和流域内需求者的有限性，导致了生态服务市场的不完全竞争性。２．２　我国生态环境市场化补偿相关政策评价基于市场的流域生态补偿政策工具包括生态税费制度、可交易许可证制度、财政补贴制度等，上述制度主要通过调整政府行为来影响利益相关者的经济行为，形成一个激励与约束相结合的实施机制，在调节生态补偿市场主体利益冲突中起到一定的作用，但也存在一定的不足，对于相关政策评介如下。

（１）生态税费制度不完善

生态税费在生态经济学上被看作对生态环境的定价，是通过对生态资源开发利用或破坏行为征收税收或费用的形式将开发资源造成的外部成本内部化。生态税费制度在一定程度上体现了“谁受益，谁补偿”的原则，但在实践中仍存在以下问题：１）目前我国尚无纯粹的生态税，而始于１９８３年的生态费实践，虽然在不同程度上反映出生态补偿的性质，但由于生态补偿收费政策的不规范性，在一定程度上限制了生态补偿市场机制的建立。如《环境法》中对森林资源费、森林生态效益补偿基金、植被恢复费、育林费、水资源费、土地损失补偿费、水土流失防治费等虽然做出了规定，但作为生态环境保护的一种手段，仍存在征收标准低，范围不统一、征收方式不合理等问题。譬如资源性收费仅体现了生态资源的经济价值，而更为有意义的价值即生态价值未得到充分体现。上述缺陷导致生态税费难以起到改变市场信号、鼓励将生态环境保护行为推向公众和市场的作用；２）涉及生态补偿的税种较少，而资源税征税范围狭小，对生态保护的力度不够，不能起到通过征税调节资源供给和需求的作用。现行税种中只有资源税和所得税涉及到环保问题，其他主体税种如增值税对环境友好型生产项目并无优惠政策，消费税的设计中也未规定对造成环境污染的行为征税。因此，资源税对生态服务市场的调节显得尤为重要，但目前资源税的设计较重视调节级差收益的功能，不具有一般性质，未实现对所有的开采单位和个人征收，而且征税范围狭小，没有将水资源、森林资源、草场资源、土地资源、动物资源等纳入征收范围。税收不能充分体现资源的生态价值，没能起到通过征税调节资源供给和需求的作用；３）税收优惠政策存在缺陷。一些税收优惠政策客观上不利于流域环境保护，抵消了其他税收调节生态服务市场的功能。例如，对农膜、农药免征增值税的规定，客观上对土壤和水资源保护产生了不良影响，加剧了生态环境的破坏，有悖于“谁破坏，谁补偿”的原则［１９］。

（２）可交易的用水许可及财政补贴制度尚待完善

用水许可证交易制度不是很成熟，取水许可证转让、出租、入股、抵押、拍卖等制度还不完善，不利于水资源配置效率提高。实施过程中仍面临着产权约束、体制约束、规则约束和技术约束等问题。另外，财政补贴是指对企业增加经济活动的正外部性和减少负外部性的补偿，补贴要与增加的成本相当，合理的补贴有利于激励类似经济活动，同时防止部分产品价格上涨。目前我国实施的相关补贴（包括投资补贴、税收减免和财政贴息等）并未制度化，存在资金来源单一、补偿数额小、信息不充分、决策周期长等问题，甚至存在扭曲资源价格，有损生态环境行为的补贴，影响了生态利益协调的结果，不利于生态服务市场的建立。

２．３　我国流域生态环境市场化补偿相关法律评价目前中国现行的环境与环境保护立法，并没有针对流域生态补偿的法律制度。但在许多法律法规中都涉及到生态补偿的内容，例如《宪法》、《环境保护法》、《森林法》、《水法》、《土地管理法》、《防沙治沙法》、《水土保持法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《退垦还林条例》、《自然保护区条例》、《野生动物保护法》、

１

２

０

１

　第８期 刘　晶，等：流域生态服务市场化补偿管理制度

《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见（国发［２００２］１９）》等，此外，福建、浙江、江苏等地也出台了地方性法规对省内的部分小流域实施生态补偿。可见，我国与流域环境保护相关法律已初步形成既包括国家立法，又包括地方自发探索性立法的层次丰富、内容较为完整的法律体系，在实践中对生态补偿的实施起到了一定的规范作用，但其自身还存在着较多的缺陷，与建立中国的生态服务市场的制度需求相比，仍存在较大距离，对其总结如下。

（１）水资源权属不明晰，不利于构建流域生态补偿的市场机制

我国特有的社会结构使得水资源的所有权和经营权分离、中央与地方的所有权范围界限模糊。目前与水权相关的法律，

如《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《黄河水量调度条例》、《水量分配暂行办法》

、《水利部关于水权转让的若干意见》、《水利部关于印发水权制度建设框架的通知》、《黄河水权转换管理实施办法》等，均未明确“水权”的法律地位，概念界定模糊。例如《水法》第３条指出“水资源属于国家所有”，明确了水资源的所有权，但未界定“

水权”的概念，而仅能通过“水权流转”的概念推出“水权”指的是水资源的使用权。

流域生态补偿市场机制，是通过交易实现不同利益相关者之间利益的转移和再分配，

即交易要在明确的权利主体之间进行。权属不清晰，生态服务交易的权利和义务主体，

难以将超越权属边界行为的成本通过市场手段内部化。此外，水权的期限、内容不稳定。中国现行法律制度，水行政主管部门核定取水权期限大多为５ａ，其年度取水额要根据水权总额度和年度预测来水确定。这样取水权落实在流域各主体上会有很大的不确定性，不利于水权转让

市场的构建［

２０］

。（２

）政府部门的资源管理权和经营权没有分离，流域管理体制不能适应生态补偿市场机制的构建

地方行政区域水资源管理集经营权和管理权于一身，流域管理上具有浓厚的地方保护主义色彩，流域管理体制实质上是“

流域管理、部门管理和行政区域管理三结合”的管理体制，流域流经辖区政府、水利、环境保护、农业、林业、城建和交通等部门拥有相关的部门管理权，在管理活动上出现相互争权、相互

扯皮、

相互推诿和各自为政的现象，而真正意义上的流域管理机构的管理权被架空，难以行使流域综合管理的职能，例如长江水利委员会有９项职能，但真正行使的职能只有抗旱防洪、

水土保持和水利建设管理３项。由于法律没有详细规定流域管理机构的权利、地位、作用、权限等，致使流域管理机构无权过问流域流经行政辖区的水资源经营、开发与环境保护问题，没有统一的资源配置监督管理部门，造成部门分割。流域管理制度设计上的缺陷，不利于形成统一、完备的生态服务市场。

以上法律制度缺陷不仅在宏观上制约着我国流域生态服务市场的建立，而且在实践中不利于生态补偿的规范化操作，所以完善我国现行环境法律制度，

是目前生态服务市场建立的关键环节之一。３　我国流域生态环境市场化补偿管理

制度的基本框架设计

流域生态服务市场管理制度基本框架设计，

必需在完善流域生态补偿的相关法律制度基础上，清晰界定中央、

流域辖区地方政府、流域内各类市场主体、流域管理机构的权利和责任，并由国家有权机构完善生态税费制度，从而为生态服务市场的完善和运行提供制度支持。３．１　法律制度层面

尽快出台流域生态补偿相关法律制度，并重点完善流域生态产权制度①。产权界定是实施生态交易，实现区域生态合作的制度保障。建立产权制度，明确可交易权利的边界、类型和归属，改变目前水权制度弱化、

产权不明晰的状况，有利于明确中央政府、地方政府、以及流域内各利益相关主体的权利和责任，

对于顺利实施生态服务市场补偿至关重要。水资源的产权制度体系包括水资源所有权制度、水资源使用权制度、水权流转制度３部分内容。我国水权制度建设的关键环节在于明确水资源国家所有的基础上，明晰水利部下属的流域管理部门和

地方政府的职责和权利［

２１］

。因此，应在明确水资源单一国家所有制的基础上，贯彻水资源所有权与使用权分离的原则。首先，在国家对水资源宏观管理的基础上，明确初始水权的分配与交接断面污染配

①产权制度是以产权为核心，

是用来界定、约束、鼓励、规范、保护和调剂人们产权行为的系列制度和规则，强调所有权、激励与经济行为的内在联系，探讨不同的产权结构中收益———报酬制度对在原配置的效率影响、资源稀缺对人的利益影响和由此带来的人与人之间的利益冲突（李雪松，２００６）．

２

２０１ 长江流域资源与环境 第２

１卷　

额，规范流域省际之间的水量分配和污染配额制度。由于水权具有严格的排他性和竞争性，并受到法律的保护，流域内任何区域不得随意占用其他区域的水资源；各地方政府对本区域节余的水资源具有处置权和收益权。在此基础上，水源地可以参考相关的机构的评估标准，将剩余水资源按照一定价格向中下游流域出售，通过水资源使用权的二级市场转让，得到生态补偿。

此外流域管理与区域管理应有机结合是国内外水资源管理实践的成功经验。我国可以考虑运用法律制度，界定流域管理机构的权利和责任，保障流域管理机构发挥其对流域生态补偿的监测、监管、协商平台和信息共享平台的作用。对于地方政府而言，应在明确流域各辖区政府之间、政府和用水户之间及用水户之间的权、费、利关系的基础上，致力于完善水资源交易制度、培育生态服务市场、制定地方生态补偿管理条例、执行中央政府制定的生态税费政策等。另外，法律是处理生态补偿事件的基本依据，国家应尽快出台《流域生态补偿法》，依据法律明确各利益相关者的权利、责任、义务关系，为利用经济手段开展流域生态补偿，促进流域生态环境保护提供必要的法律支持。

３．２　政策层面

完善生态补偿机制相关的生态税费政策。调整完善现行税制中涉及生态补偿的相关税种。适度改变目前的税收结构，开征生态税，强化生态税对水资源配置和流域利益相关主体行为激励的基本功能，将生态环境的外部成本内部化，使微观经济主体在进行经济决策时考虑到流域生态环境因素。在开征生态税的同时，减少某些税种或调整相应税率，消除部门交叉，重叠征收的现象［１９］。

完善税收优惠政策。主要包括３方面：一是完善企业所得税优惠措施，对流域内采用生态环境友好型的生产、研发或消费模式的经济行为给予税收优惠；二是对于流域内单位或个人提供生产节能减排产品服务所取得的技术性服务收入给予一定的所得税优惠；三是完善增值税税收优惠政策。对企业为采用环保生产购置的固定资产支出采取消费型增值税，降低企业经营成本。完善增值税抵扣链条，对采用二次资源、再生资源生产的企业根据资源购入支出，纳入增值税抵扣链条准予抵扣。此外，取消对农膜、剧毒农药免征增值税的规定。通过完善生态税费政策，充分发挥税收调节生态服务市场的功能，有利于流域生态环境的保护。

此外，依据国家相关法律，完善用水许可证交易制度，逐步建立和规范取水许可证转让、出租、入股、抵押、拍卖等相关制度，解除水资源通过市场配置过程中面临的产权、体制、规则和技术等瓶颈。另外，应尽快将财政补贴行为制度化，并鼓励市场化资本进入生态补偿领域，充分利用流域管理机构提供的信息平台，提高政府机构的决策效率，解决补贴过程中面临的信息不完备，决策周期长等问题，确定适宜的补贴额度，减少对扭曲资源价格和有损生态环境行为的补贴，增加对从事流域生态环境建设的企业、个人的补贴。用水许可证交易制度和财政补贴制度的完善，将有利于生态利益的协调，有助于流域生态服务市场的建立。

３．３　市场机制层面

流域作为典型的公共池塘资源，对流域生态补偿市场制度的设计应体现市场竞争、经营权和使用权私有化的结合。由于以法律制度的方式在流域辖区政府间或微观主体间做出水资源产权结构安排，水资源产权得以清晰；地方政府为多元化市场主体形成提供制度支持；流域管理机构建设的信息平台为市场主体提供流域水资源供求信息、水质和水量信息；在法律框架下公平、公开、公正的生态利益共享及相关责任分担机制得以逐步建立和完善。在此基础上流域内多元化的市场主体展开竞争性的水权交易，在竞争机制和较为完备的市场信息下，水资源的价格充分体现水资源的使用价值和生态价值，并随着供求、水质和水量的变化波动，水资源成为能够带来利润的商品，促使市场主体基于竞争策略节约和保护水资源。在水权清晰的基础上，买卖双方自主进行市场交易，在水权流转和余额调剂中，微观主体之间取得直接联系，市场交易制度充分发挥作为市场竞争机制“显示仪”的价格机制的作用，解决了过去生态服务的供给与支付之间不匹配，补偿对生态服务供给者激励不足的缺陷。而流域水资源稀缺性的局面及水资源供求信息较为充分的情况，也在一定程度上改变了过去流域生态服务市场作为买方市场，供需双方市场地位不对等的局面，有利于流域生态服务市场的完善和资源资本化、生态资本化的实现。

参考文献：

［１］　刘　晶，葛颜祥．我国水源地生态补偿模式的实践与市场机制的构建及政策建议［Ｊ］．农业现代化研究，２０１１（５）：５９６～６００．

３

２

０

１

　第８期 刘　晶，等：流域生态服务市场化补偿管理制度

［２］　郑海霞，

张陆彪．中国流域生态服务补偿支付案例进展与政策建议［Ｒ］．世界银行政策分析和建设项目—中国：解决水资源短缺———从研究到行动，２００６．

［３］　中国环境与发展国际合作委员会生态补偿机制与政策研究课

题组．中国生态补偿机制与政策研究总报告［Ｒ］．北京：中国环境与发展国际合作委员会，２００６．

［４］　郑海霞．

中国流域生态服务补偿机制与政策研究［Ｄ］．北京：中国农业科学院博士后研究报告，２００６．

［５］　尤艳馨．

构建我国生态补偿机制的国际经验借鉴［Ｊ］．地方财政研究，２００７（４）：６２～６５．

［６］　ＷＩＬＨＩＴＥ　Ｄ　Ａ，ＧＬＡＮＴＺ　Ｍ　Ｈ．Ｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇ　

ｔｈｅ　ｄｒｏｕｇｈｔｐ

ｈｅｎｏｍｅｎｏｎ：Ｔｈｅ　ｒｏｌｅ　ｏｆ　ｄｅｆｉｎｉｔｉｏｎｓ［Ｊ］．Ｗａｔｅｒ　Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎ－ａｌ，１９８５（３）：１１１～１２０．

［７］　ＩＧＬＥＳＩＡＳ　Ｅ．Ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｄｒｏｕｇｈｔ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｉｎ　ｉｒｒｉｇ

ａｔｅｄａｒｅａｓ［Ｊ］．Ａｇ

ｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ　Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ，２００３，２９：２１１～２２９．［８］　ＡＤＡＭＳＯＮ　Ｄ．Ｄｅｃｌｉｎｉｎｇ　

ｉｎｆｌｏｗｓ　ａｎｄ　ｍｏｒｅ　ｆｒｅｑｕｅｎｔ　ｄｒｏｕｇｈｔｓｉｎ　ｔｈｅ　ｍｕｒｒａｙ－ｄａｒｌｉｎｇ　ｂａｓｉｎ：Ｃｌｉｍａｔｅ　ｃｈａｎｇｅ，ｉｍｐａｃｔ　ｓａｎｄ　ａｄ－ａｐｔａｔｉｏｎ［Ｊ］．ｔｈｅ　Ａｕｓｔｒａｌｉａｎ　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ　ａｎｄ　Ｒｅ－ｓｏｕｒｃｅ　

Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ，２００９，５３：３４５～３６６．［９］　ＪＥＮＫＩＮＳ　Ｍ，ＳＣＨＥＲＲ　Ｓ，ＩＮＢＡＲ　Ｍ．Ｍａｒｋｅｔｓ　ｆｏｒ　ｂｉｏｄｉｖｅｒｓｉ－

ｔｙ　

ｓｅｒｖｉｃｅｓ：Ｐｏｔｅｎｔｉａｌ　ｒｏｌｅｓ　ａｎｄ　ｃｈａｌｌｅｎｇｅｓ［Ｊ］．Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ，２００４，４６（６）：３２～４２．

［１０］　ＣＯＳＴＡＮＺＡ　Ｒ，Ｄ’ＡＲＧＥ　Ｒ，ＲＵＤＯＬＦ　Ｇ，ｅｔ　ａｌ．Ｔｈｅ　ｖａｌｕｅ　

ｏｆｔｈｅ　ｗｏｒｌｄ’ｓ　Ｅｃｏｓｙｓｔｅｍ　ｓｅｒｖｉｃｅｓ　ａｎｄ　ｎａｔｕｒａｌ　ｃａｐｉｔａｌ［Ｊ］．Ｎａ－ｔｕｒｅ，１９９７，３８７：２５３～２６０．

［１１］　ＣＡＳＴＲＯ　Ｅ，ＲＩＣＡＮ　Ｃ．Ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｃｈａｎｇｅ　ｆｏｒ　ｈｙ

ｄｒｏｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ｓｅｒｖｉｃｅｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｂｉｏｄｉｖｅｒｓｉｔｙ　ｔｏ　ｆｉｎａｎｃｅ　ｃｏｎｓｅｒｖａ－ｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｒｅｃｕｐｅｒａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｈｉｌｌｓｉｄｅ　ｅｃｏｓｙｓｔｅｍｓ［Ｒ］．Ｔｈｅ　Ｉｎｔｅｒｎａ－ｔｉｏｎａｌ　Ｗｏｒｋｓｈｏｐ　ｏｎ　Ｍａｒｋｅｔ　Ｃｒｅａｔｉｏｎ　ｆｏｒ　Ｂｉｏｄｉｖｅｒｓｉｔｙ　Ｐｒｏｄｕｃｔｓａｎｄ　

Ｓｅｒｖｉｃｅｓ．ＯＥＣＤ，Ｐａｒｉｓ，２００１．［１２］　靳乐山，

甄鸣涛．流域生态补偿的国际比较［Ｊ］．农业现代化研究，２００８（３）：１８５～１８．

［１３］　王清军．

生态补偿主体的法律建构［Ｊ］．中国人口·资源与环境，２００９（１）：１３９～１４５．

［１４］　俞　海，

任　勇．中国生态补偿：概念、问题类型与政策路径选择［Ｊ］．中国软科学，２００８，（６）：７～１５．

［１５］　蔡邦成，

庄亚芳．生态补偿的管理与调控模式研究［Ｊ］．环境科学与技术，２００９（５）：１６５～１６７．

［１６］　王权典．

基于主体功能区划自然保护区生态补偿机制之构建与完善［Ｊ］．华南农业大学学报（社会科学版），２０１０（１）：１２２～１３０．

［１７］　王　勇．

流域水环境保护的市场型协调机制策略及评价［Ｊ］．社会科学，２０１０（４）：３３～４１．

［１８］　游　彬．

我国流域生态服务付费市场机制研究［Ｄ］．北京林业大学，２００８：４５．

［１９］　罗志红，

朱　青．完善我国生态补偿机制的财税政策研究［Ｊ］．税务与经济，２００９（６）：９６～１００．

［２０］　刘　丽．

我国国家生态补偿机制研究［Ｄ］．青岛：青岛大学博士论文，２０１０：４９．

［２１］　葛颜祥，

梁丽娟，接玉梅．水源地生态补偿机制的构建与运作研究［Ｊ］．农业经济问题，２００６（９）：２２～２７．

ＭＡＮＡＧＥＭＥＮＴ　ＳＹＳＴＥＭ　ＯＦ　

ＥＣＯＬＯＧＩＣＡＬＣＯＭＰＥＮＳＡＴＩＯＮ　ＢＹ　ＭＡＲＫＥＴ　ＩＮ　ＲＩＶＥＲ　

ＢＡＳＩＮＬＩＵ　Ｊｉｎｇ１，２，ＧＥ　Ｙａｎ－ｘｉａｎｇ

２

（１．Ｃｏｍｍｅｒｃｉａｌ　Ｃｏｌｌｅｇｅ，Ｓｈａｎｄｏｎｇ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ｏｆ　Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　ａｎｄ　Ｌａｗ，Ｊｉｎａｎ　２５００１４，Ｃｈｉｎａ；２．Ｅｃｏｎｏｍｙ　ａｎｄ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　Ｃｏｌｌｅｇｅ，Ｓｈａｎｄｏｎｇ　

Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｔａｉａｎ　２７１０１８，Ｃｈｉｎａ）Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎ　ｏｒｄｅｒ　ｔｏ　ｂａｌａｎｃｅ　ｔｈｅ　ｃｏｎｆｌｉｃｔ　ｂｅｔｗｅｅｎ　ｔｈｅ　ｅｃｏｎｏｍｉｃ　ｄｅｖｅｌｏｐ

ｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ｐｒｏｔｅｃ－ｔｉｏｎ　ｉｎ　ｒｉｖｅｒ　ｂａｓｉｎ　ａｎｄ　ｄｏｗｎｓｔｒｅａｍ，ｔｏ　ｓｏｌｖｅ　ｔｈｅ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｏｆ　ｌｉｍｉｔｅｄ　ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｒｅｌｉａｎｃｅ　ｏｎ　ｇｏｖｅｒｎ－ｍｅｎｔ　ｓｐｅｎｄｉｎｇ，ｍａｒｋｅｔ　ｍｅｃｈａｎｉｓｍｓ　ａｒｅ　ａｔｔｅｍｐｔｅｄ　ｔｏ　ｉｎｔｒｏｄｕｃｅ　ｉｎｔｏ　ｅｃｏ－ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ　ｉｎ　ｌｏｃａｌ　ｗａｔｅｒｓｈｅｄ　ｉｎｍａｎｙ　ｐａｒｔｓ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ．Ａ　ｌａｒｇｅ　ｎｕｍｂｅｒ　ｏｆ　ｍａｒｋｅｔ－ｂａｓｅｄ　ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ　ｃａｓｅｓ　ａｒｅ　ａｐｐｅａｒｉｎｇ　ｉｎ　ａｒｏｕｎｄ．Ｔｈｅｙｂｅｃｏｍｅ　ａ　ｕｓｅｆｕｌ　ｅｘｐｌｏｒａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ａｎ　ｉｍｐｏｒｔａｎｔ　ｓｕｐｐｌｅｍｅｎｔ　ｏｆ　ｅｃｏ－ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ　ｉｎ　ｓｍａｌｌ　ｗａｔｅｒｓｈｅｄ．Ｔｏ　ｐ

ｒｏ－ｔｅｃｔ　ｔｈｅ　ｈｅａｌｔｈ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｅｆｆｉｃｉｅｎｔ　ｏｐｅｒａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｅｃｏｓｙｓｔｅｍ　ｓｅｒｖｉｃｅ　ｍａｒｋｅｔ，ｓｔｕｄｙｉｎｇ　ｏｆ　ｉｔｓ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔｓｙｓｔｅｍ　ｉｓ　ｐａｒｔｉｃｕｌａｒｌｙ　

ｉｍｐｏｒｔａｎｔ．Ｉｎ　ｖｉｅｗ　ｏｆ　ｔｈｉｓ，ｔｈｅ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｐｒａｃｔｉｃｅｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ　ｍａｒｋｅｔｓ　ｆｏｒｅｃｏｓｙｓｔｅｍ　ｓｅｒｖｉｃｅｓ　ａｒｅ　ｓｕｍｍａｒｉｚｅｄ　ｉｎ　ｔｈｅ　ａｒｔｉｃｌｅ．Ｔｈｅｎ，ｔｈｅ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｐｒａｃｔｉｃｅｓ，ｐｏｌｉｃｉｅｓ　ａｎｄ　ｌｅｇａｌ　ｓｙｓ－ｔｅｍｓ　ａｓｓｏｃｉａｔｅｄ　ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ　ｃｏｍｐ

ｅｎｓａｔｉｏｎ　ａｒｅ　ｒｅｖｉｅｗｅｄ，ｉｎ　Ｃｈｉｎｅｓｅ　ｃｕｒｒｅｎｔ　ｗａｔｅｒｓｈｅｄ．Ｆｒｏｍ　ｔｈｅ　ｔｈｒｅｅ　ｌｅｖｅｌｓｏｆ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｐｏｌｉｃｉｅｓ，ｔｈｅ　ｌｅｇａｌ　ｓｙｓｔｅｍ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｔｈｒｅｅ　ｌｅｖｅｌｓ　ｏｆ　ｍａｒｋｅｔ　ｍｅｃｈａｎｉｓｍｓ，ｔｈｅ　ｆｒａｍｅｗｏｒｋ　ｏｆｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｓｙｓｔｅｍ　ｆｏｒ　ｅｃｏｓｙｓｔｅｍ　ｓｅｒｖｉｃｅｓ　ｍａｒｋｅｔ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ　ｉｓ　ｄｅｓｉｇ

ｎｅｄ．Ｋｅｙ　

ｗｏｒｄｓ：ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ；ｍａｒｋｅｔ　ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ；ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｓｙｓｔｅｍ；ｍｅｃｈａｎｉｓｍ４

２０１ 长江流域资源与环境 第２

１卷