公共管理及其二级学科的分析

公共管理：诸二级学科的分析（2009）

董克用

公共管理一级学科，按1997年学科专业目录，下设行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、社会保障、土地资源管理五个二级学科。近年来，各拥有公共管理一级学科博士学位授予权的学校，根据学科发展和社会需要又陆续自行设立了一些二级学科，其中主要有公共政策、非营利组织、公共财政、公共组织与人力资源等。下面按照各二级学科的顺序分别予以分析。

一、行政管理

中国行政管理学教育始于20世纪30年代。新中国建立后，经1952年高等院校“院系调整”，政治学与行政学学科一起被取消。改革开放以后，政府改革创新步入快行道，促使中国政治学与行政学的学科重建。1983年以前，行政管理学融合在政治学的研究中，1984年，中国行政管理作为相对独立的学科得以重建。

中国人民大学行政管理专业是国内最早的人才培养和研究机构之一。1990年第一批获得行政管理硕士学位授予权，1998年与中山大学、复旦大学一起第一批获得行政管理博士学位授予权。这期间，全国行政管理专业快速发展，逐步完善了本科生、硕士研究生和博士研究生的培养体系。据不完全统计，到目前为止，全国有20所高校获得行政管理博士学位授予权，139所拥有硕士学位授予权，300多所高校培养行政管理本科生。

在中国政府行政管理改革不断深化，寻求独特发展道路的背景下，行政管理学作为回应现实政治与社会问题，谋求社会持续发展的实践性知识体系，正在不断清晰自身的学科地位以及发展前景。

归结起来，行政管理学科发展面对以下三个基本而关键的问题。

1．学科基本理论与应用管理实务。作为培养体系，行政管理代表着人类在选择公共治理手段与途径时的各种智慧、各种理念和各种思维方式，为公职人员确立治理精神与价值观提供广阔的思想空间。故此，以公共治理理念发展为核心的行政管理知识体系奠定了学科的基本立足点。行政管理学、行政哲学以及行政管理学说史均是行政管理学科研究的基础资源。

然而，由于行政管理涉及到政府或者公共组织内外部方方面面的管理事务，因此，行政管理研究的内容涉猎广泛，不仅在范围上包括组织内部的组织、领导、人财物以及程序管理，而且还包含对组织外部各种公共事务的组织与管理，这样，人们多个角度研究公共行政管理各个领域的问题，研究的取向分散而多样，也使得大量的研究具有明显的实务性。

2．普适性知识与本土性知识。行政管理专业所涉及的知识既拥有普适性原则，又因受制于特定国家和地区的历史传统、经济体制、政治体制与社会发展状况等因素的影响，呈现出差异性的行政管理特质。这些差异折射到行政管理学科研究之中带来了管理价值选择间的冲突。

在我国行政管理学科发展的前期，由于学科知识体系尚未建立，学科知识稀缺，而西方世界的现代化历程带来的经济发展、社会丰裕使得人们渴望认识西方政治与管理制度的优势，因此，将西方国家行政管理学说与制度作为普适性的原则引入到国内，经历了吸收、引进、借鉴的阶段。然而，在引进、吸纳的过程中，行政管理体制的异质性开始显现出来。同时，西方世界开始意识到中

国文化及其治理结构中的一些重要而经典的元素，发现东方社会辨证思维的价值并加以学习，这使得重新搜索和建构中国特色，反映中国现实的行政管理话语系统受到人们的重视，建立本土化的行政管理研究体系的呼声日渐高涨。研究者们开始通过调查、咨询项目逐渐介入政府行政管理的实务，获得了积极的成果，但概括、总结中国行政管理体制特征，揭示中国特有公共行政问题以及寻求有效解决答案的深度研究依然缺乏。中国行政管理学科研究需要国际性普适知识与本土化知识的有机平衡与融合，应建立国际化的视野、本土化思考、批判性反思的理念，建构体现中国现实的特色理论。

3．政治主义取向与管理主义取向。从价值层面上看，行政管理学科研究途径是多角度和多元的，有政治主义、法律主义的研究途径，也有管理主义与经济主义的研究途径，每一种研究途径都有特别突出的研究视角与关注的问题，也分别代表着不同的价值观。政治主义强调行政活动以及权威资源分配的利益代表性，关注政策的利益归属以及政策的民众回应，重视政治身份与意识形态；法律主义强调权利与社会公正的内涵，关注对公共权力行使的限定和约束；管理主义强调以成本-效益为导向，以能力发展为基础的管理法则，关注理性、规范的管理制度，反对身份本位而主张以贡献与成就为本位；经济主义则强调在效用最大化的前提下资源有效配置的制度安排，倡导运用市场机制的重要性。这些价值取向包含着彼此的冲突，呈现了行政管理学研究中的多样化模式。

我国20多年行政管理学发展的历程中，在看到了传统管理模式中的泛政治化和高度人格化带来的弊端之后，行政管理学努力选择更加理性和科学的工具来改造传统方式的弊端；又因中国改革开放适逢西方政府改革理论与实践倡导“新管理主义”、“新公共管理运动”、“政府再造”等潮流的影响，因此，经济主义和管理主义的价值在行政管理研究中发挥了较强的作用。然而，低估政治主义和法律主义的价值，忽略对利益平衡和政策代表性的关注，也导致了人们对行政管理学科研究终极关怀的质疑。随着中国社会日益强调人本、民生与和谐的价值观，行政管理学发展需要更多地关注政治与法律意涵之下的行政管理途径，在政治主义与管理主义之间谋求平衡。

二、社会医学与卫生事业管理

（一）学科内容和特点

社会医学与卫生事业管理在国内是一个新兴的专业，也是一门交叉学科。在1990年学科专业目录中，社会医学与卫生事业管理学作为二级学科列于医学学科门类下的一级学科公共卫生与预防医学中。在1997年修订的学科专业目录中，对社会医学与卫生事业管理专业进行了较大调整，专业被划分为管理学门类下的一级学科公共管理中，可同时授予管理学、医学学位。

社会医学是从预防医学中发展起来的，是研究社会因素与健康和疾病之间相互作用及其规律的一门科学。它主要基于医学知识，发现影响人群健康的社会因素，综合了生物医学和社会科学的研究方法与成果，产生了具有自然科学与社会科学双重性质的交叉学科。社会医学的研究内容主要有：1.社会卫生状况，主要是人群健康状况，寻找主要的社会卫生问题，发现健康弱势人群及重点防治对象，找出危害人群健康的主要危险因素以及应对策略。2.研究影响人群健康的因素，特别是社会因素，如社会制度，经济状况，文化因素，人口发展，生活劳动条件，行为生活方式以及卫生服务等。3.研究社会卫生策略与措施。

卫生事业管理学是研究卫生事业发展规律的学科，它的任务是运用管理学的理论和方法，研究

卫生政策以及落实政策相适应的组织管理和工作方法，研究各国卫生事业管理的经验。它涉及的内容非常广泛，包括卫生管理与区域卫生规划、卫生项目管理、医疗机构的管理、医疗保险学、卫生政策与管理的经济评价、医疗技术的经济评价等。

由上可见，社会医学属于医学分支，而卫生事业管理属于管理学分支，这两者之间虽然有很多关联，但学科理论基础不同，研究重点不同，研究方法也不同。在国外已经分立为两个相对独立的学科，在国内也呈现出分立的发展趋势。

（二）学科发展现状

根据2009年全国硕士研究生招生专业目录统计，共有59家国内高校及研究机构招收社会医学与卫生事业管理专业的硕士研究生，其中医学院29所，占49%；综合院校30所，占51%。在30所综合院校中，大部分都拥有医学院，其中有16所将本专业设于医学院或公共卫生学院，还有11所设于非医学院系，如公共管理学院、管理学院等，剩余3所分别在医学院和管理学院都开设了本专业。

通过对比各个高校该专业的培养方案以及课程设置，发现社会医学和卫生事业管理两个方向有着很大的差异并有逐渐分开的趋势，前者融合了多种学科并以医学为基础，而后者更多偏向于公共政策、公共管理方向。北京大学在公共卫生学院下将社会医学与卫生事业管理分设为两个独立专业，其中卫生政策与管理学系侧重于卫生管理和卫生政策，而社会医学与健康教育系则更倾向于医学研究；华中科技大学和山东大学均有两个院系设置了该专业，虽然在具体方向上略有区别，但也都是侧重于卫生事业管理与卫生政策。中国人民大学公共管理学院利用公共管理的学科优势，侧重于卫生事业管理方向，着重运用公共政策来研究解决卫生问题。这种趋势不但在高校的学科发展上体现出来，在其他相关领域也出现了分立的趋势，在我国中华预防医学会中，分别设立了社会医学和卫生管理学两个学会，说明在卫生系统也对两者不同的内容和性质有了共识。

（三）学科发展趋势及相关建议

健康是人全面发展的基础，也是社会获得进步的基石。世界卫生组织将“社会经济发展推动了卫生事业，卫生也推动着社会和经济的发展”看作在实践中获得的真理。卫生事业的发展对于人民群众安居乐业，经济持续发展，社会和谐发展具有举足轻重的作用。

卫生和医疗服务是专业技术问题，而卫生和医疗制度安排则是一个公共政策问题。面对巨大的社会需求和良好的发展机会，社会医学与卫生事业管理专业应紧跟时代的步伐，不断调整自身的学科结构和研究内容。现在的“社会医学与卫生事业管理专业”学科范畴界定模糊、内容庞杂，而重点不清晰，可以考虑分为社会医学，卫生事业管理两个专业。两专业应根据不同性质、不同培养目标，设置不同的课程。应鼓励医学院校与综合院校分工，医学院校侧重于社会医学的研究，综合院校侧重于卫生政策的研究。同时，卫生事业管理这一称谓带有计划经济色彩，不适应多元化卫生服务主体以及“大卫生”体系构建的发展现状，与国际上一般称谓和理解均不相同，甚至难以翻译成相应的外文文字，建议更改为“公共卫生政策和管理专业”,内容也应该相应扩充，特别是公共管理、公共经济学、公共政策等相关知识应该作为本学科的理论基础，建立更加合理、更加完善的学科体系，使本学科的培养目标和研究内容更加符合时代发展的需求。

三、教育经济与管理

（一）教育经济与管理学科的设立

二十世纪七十年代末以来，在党的十一届三中全会确定的正确路线指引下，伴随着我国改革开放以及经济社会和教育发展，我国的教育学科的教学与研究，迎来了灿烂之春，取得了丰硕成果。

1997年之前，教育经济学、教育管理学是教育学学科门类下两个独立的二级学科。在1997年的学科专业目录中，首次设立了“管理学”门类和“公共管理”一级学科，原目录中设在教育学门类下的教育经济学和教育管理学合并成为新目录中的“教育经济与管理”，成为公共管理一级学科下的五个二级学科之一，可授予管理学或者教育学学位。从此，便有了“教育经济与管理”这个学科专业。教育管理学、教育经济学、教育社会学、教育法学、教育政策学等则作为教育经济与管理的研究方向进行研究生培养。

进入新世纪以后，随着公共管理学院的建设和发展，“教育经济与管理”学科点迅速增加，而且相当一部分设在综合性大学的公共管理学院。一些师范类院校也以教育经济与管理专业为依托，发展公共管理学科，组建公共管理学院。在公共管理学一级学科下的各个二级学科中，教育经济与管理二级学科的教学科研人员最多，发表的论文最多。

围绕着教育经济与管理学科的设立，有两个一直在争论的问题：

其一，教育经济学与教育管理学合并为教育经济与管理学科是否妥当？

从1997年正式设立教育经济与管理二级学科开始，就有很多学者对此提出了反对意见，后来不断有人提出异议。到现在为止，该学科已经设立十余年，但是，仍然有很多人不接受这样一个学科称谓。很多人对设立教育经济与管理这样一个学科感到难以理解，认为教育经济学与教育管理学是两个学科，研究方法和理论基础相去甚远，甚至认为，把这样两个学科生硬地合并在一起，是行政干预的结果，行政权力扮演了重要角色，是学术受制于行政权力的结果，从学理上看是不可取的。这些意见不无道理。

也有人认为，从理论背景来看，经济学与管理学逐步融合，管理学在大量的吸收和运用经济学的理论和方法。在这种背景下，教育经济学和教育管理学融合在一起是必然的。教育经济学、教育管理学、教育社会学、教育法学、教育政策分析作用互补，教育管理学更注重经验总结和感性认识，而教育经济学则注重解释各种教育现象，尤其是教育管理现象背后的逻辑、寻找内在规律。

第二个有争论的问题是，教育经济与管理是否应该作为公共管理学的二级学科？

这个答案应该是肯定的。从研究对象来看，教育经济与管理把教育作为研究对象，而提供教育服务、制定教育法律和政策、管理教育本身就是现代政府的重要公共职能，把教育经济与管理作为公共管理学科的一个二级学科是理所当然的事情。从所依据的理论和方法来看，由于教育经济与管理是从教育管理学、教育经济学、教育法学、教育社会学、教育政策学等多学科的视角研究教育问题和教育现象，很难把教育经济与管理归入其它一级学科。

一些从事教育经济学研究的学者认为，教育经济与管理的核心理论是以公共经济学（公共财政学）的主要原理为基础的。无论是教育政策与法律分析，还是教育管理学，都大量借鉴和吸收了公共经济学的分析方法，这与卫生事业管理、社会保障等学科一样，具有共同的理论基础，这也是公共管理学的理论核心。所以，把教育经济与管理作为公共管理学的二级学科是合理的。

（二）教育经济与管理研究取得的成就和研究现状

1、教育经济与管理研究针对中国教育改革和发展的现实问题，理论创新牢牢地立足于中国教育改革和发展实践，在一系列重大理论问题上取得了重要成果。例如，政府和市场在教育中的作用、学校的法律地位、如何确立政府机构之间以及政府、市场与学校之间的关系、如何确立学校内部管理体制和学校治理结构、教育与经济发展的关系、教育与收入分配的关系、教育的收益率、民办学校的营利与非营利性、教育的产业化问题、高等教育体制改革方向、非义务教育阶段教育的学费和教育成本分担理论、区域之间教育公平、义务教育转移支付制度理论等问题的研究中，都取得了重要成果和巨大进展。

2、教育经济与管理的研究成果为我国教育改革和发展提供了理论支持。教育法律与政策、教育管理学、教育经济学、教育社会学等领域的研究成果，为我国教育法律和许多重大教育政策的制定、重大改革措施的出台和实施提供了理论支持，做出了重要贡献。例如，我国义务教育法、教育法、高等教育法、教师法、民办教育促进法等教育法律的制定与实施，我国义务教育制度的确立、高等教育体制改革、财政性教育经费占GDP比例要达到4%目标的提出，教育经费两个增长目标的提出、义务教育财政转移支付制度的建立、非义务教育学费制度的建立等诸多方面改革措施和相关教育政策的制定都起了积极作用。

教育经济与管理的理论研究明确了“教育不能产业化”，并努力在教育改革实践中坚持教育不能产业化的原则，这对于确立政府在我国教育发展中的作用，对于正确把握我国教育改革的方向起到了积极作用。

3、我国已经形成了规模宏大的教育经济与管理的专业研究队伍。我国的大学中，大致有三个群体从事教育经济与管理问题的研究，一个群体是在经济院系、法学院系和管理院系；另一个群体则是在教育学院和公共政策研究机构，这些研究者往往以教育学家的身份出现在各种活动中。还有一个重要的研究群体，就是处在教育管理岗位上的教育管理工作者和其它学科的教师。这三个研究群体的学术活动相对独立，也相互补充。

4、教育经济与管理相关学科的研究方法日益规范化，逐步与国际学术规范接轨，更加重视实证研究。

5、研究领域进一步拓展，研究的问题不断深化。经过多年的发展，教育经济与管理学科已经发展演变成从多种社会科学（管理学、经济学、法学、社会学、政策分析等）的视角，来研究教育现象以及政府、组织和个人教育行为的一个综合性学科。教育制度和教育组织的经济分析与教育管理学、教育法学进一步融合，形成了教育经济与管理的一个重要学术分支。

（三）、教育经济与管理研究中存在的问题与未来发展方向

尽管教育经济与管理的相关研究取得了重大成绩，但问题依然很多。

其一、追赶国际学术研究的前沿。与国际研究成果相比较，教育的研究还存在很大差距，尤其是在理论研究方面，原创性的突破性成果不多。低水平上的重复“研究”太多。追赶国际学术研究的前沿，认真吸收国际研究的理论成果和先进的研究方法，仍然是我国教育经济与管理这一学科发展的当务之急。

其二、进一步加强实证研究。我国学术界对于实证研究的重视程度仍然不够，虽然有一批学者在使用计量分析方法进行实证研究，但是，研究的领域非常有限，而且所使用的方法有待完善与提高。工欲善，必先利其器。当务之急，应该加强基本理论和研究方法的训练。