4我国金融市场监管的现状及存在的问题

4我国金融市场监管的现状及存在的问题

4.1我国金融监管模式的演化历程

在20世纪80年代中期到90年代初期，中国对金融业的监管统一由中国人民银行负责。但随着金融机构种类的多样化和金融业务品种的快速发展，在分业经营格局基本形成之后，1998年中国对金融监管体制进行了重大改革，将证券机构和保险公司的监管权移交给中国证券监督委员会（简称中国证监会）和中国保险监督委员会(简称中国保监会)，形成了中国人民银行、中国证监会、中国保监会分别对银行业、证券业和保险业进行监管的“多头”监管模式，在这种监管模式下，三家机构在国务院领导下，监管职能分工明确。中国人民银行制定和执行货币政策，并对金融业实施监督管理。中国证监会对全国证券、期货市场实行集中统一监督管理，维护证券市场秩序，保证其合法运行。中国保监会依法统一监管保险市场。

随着改革开放的深入和金融业的快速发展，这种模式很快就不能适应新的发展要求。《中国人民银行法》、《商业银行法》、尤其是《巴塞尔有效银行监管核心原则》的颁布，使中国人民银行风险监管的意识逐渐加强，促使其考虑如何对银行业实施更加有效监管的问题。为此，国务院成立了中国银行业监督管理委员会（简称中国银监会），自2003年4月28日起正式履行职责，统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司以及其他存款类金融机构，维护银行业的合法、稳健运行。由此，我国形成了以“一行三会”为基本格局的金融监管体系。

4.2我国金融市场监管的现状

1．监管内容和范围狭窄，监管目标不够明确

在市场经济发达国家，金融监管目标与中央银行货币政策目标是不同的。货币政策目标是宏观目标，借助货币政策工具调节货币供应量，以保持币值稳定。而金融监管的目标较为具体，突出强调保护存款人利益和维护金融体系的安全与稳定。从《中华人民共和国银行管理暂行条例》（1986）、《金融机构管理规定》（1994）和《商业银行法》（1995）的内容看，我国的金融监管目标具有多重性和综合性。金融监管既要保障国家货币政策和宏观调控措施的有效实施，又要防范和化解金融风险，保护存款人利益，保障平等竞争和金融机构合法权益，维护金融体系的安全。这实际上是将金融监管目标与货币政策目标等同看待，强化了货币政策目标，弱化了金融监管目标，从而制约了金融监管的功效。同时，我国金融监管在风险监管上几乎是空白，对商业银行的监管偏重于合理性监管，忽视

风险性监管，内容过窄，仍只限于存贷款、结算、信用卡等业务，不能涵盖全部的业务，还有许多具体的领域没有涉及，使监管的作用大打折扣；同时还有一些新的业务没有纳入到监管范围，比如彩票市场，社会集资等，以及社会保障体系中的社会养老保险，失业保险等；监管部门监管目标应该是促成建立和维护一个稳定、健全和高效的金融体系，保证金融机构和金融市场健康的发展，从而保护金融活动各方的利益，推动经济和金融发展。然而我国监管部门将主要精力放在机构审批和业务审批上，对金融机构日常营运监管较少，监管范围很狭窄；金融监管和稽核也忙于完成上级任务，作用有限。大大阻碍了金融经济的发展。

2. 监管方式和手段存在缺陷，监管措施不力

从金融监管方式来看，我国的金融监管主要是外部监管的金融监管机制。由于缺乏自我约束机制和自我管理机制不健全，自我监管能力极低，会计师事务所、审计师事务所等社会监督机构对金融机构的监督和检查非常少。从金融监管手段看，我国金融监管实行自上而下的行政管理制度，金融监管以计划、行政命令和适当的经济处罚方式进行，缺少具体的行政法规和规则，监管难以做到有法可依和违法必究，造成在监管过程中市场出现无法可依，执法困难，约束力不强，操作随意性大等现象，使金融监管的有效性大大降低。各个部门的职责缺乏严格的界定，相互间缺乏协调。因而在实际操作中，常常导致监管过程脱节，多头、分散，使监管环节出现诸多漏洞。同时很多监管措施也并没有发挥到其应有的作用，在执行的过程中因缺乏相应的监督机制使其在执行的过程中出现一系列的问题。从金融监管标准来看，对银行等金融机构的检查和评级以及风险管理没有一套统一的具体量化标准，监管行为随意性强。

3．监管尚未形成完整的体系，金融监管独立性不够，监管机构协调性差

巴塞尔委员会《有效银行监管的核心原则》规定：促进有效银行监管，必须具备稳健且可持续的宏观经济政策，完善的公共金融基础设施，有效的市场约束，高效率解决银行问题的程序以及提供适当的系统性保护机制等基本条件。更为重要的是，在一个有效的银行监管体系下，参与银行监管的各个机构要有明确的责任和目标，并应享有操作上的自主权和充分的资源。我国金融和监管尚未形成一套完整的进入和退出体系，并不能起到资源优化配置的，提高金融效率的作用，在我国目前的金融监管中仍只强调防范风险，市场的进入和退出机制并不完善，这就降低了金融监管的作用。我国银监会作为国务院下属机构，在业务操作、制定和执行政策、履行职责时，较多地服从政府甚至财政部的牵制。银监会分支机构在实际监管中受地方政府的制约，地方政府往往对监管机构施加压力，从而弱化了监管作用。同时我国金融监管机构的设置不协调统一，分管不同行业，同时这些部门的职责缺乏严格的界定，相互间缺乏协调，在实际操作中导致监管过程脱节，使监管环节出现许多漏洞。

4．监管人员素质有待进一步提高

我国优秀的金融监管人员严重稀缺，金融监管能力偏低，监管人员的素质不全面，高素质人才缺乏，基层的金融监管人员的素质、能力等要求在很大程度上取决于领导的评价和能力，监管人员的选配缺少一系列的考核机制，也主要取决于领导的意见，行政化管理严重，具有一定的局限性，难以全面的考察。不能选拔出优秀的监管人员。同时对监管人员的培训也没有形成一定的体系，使其不能进一步提高自身的能力。

5．金融监管制度不利于创新

金融监管僵硬化的模式，政府对金融市场的过度干预，把金融市场管的过宽过死，使我国的监管体系缺乏活力，不能适应不断发展的市场经济的需要。金融监管的理念有一定的缺失，监管目标理念单一，不利于监管人员提出创造性的意见和建议，使金融监督日趋完善，在不断适应市场经济发展的过程中，实现监管制度的创新。在分业监管制度下，银行参与证券业务被限制，一些具有转移风险及套期保值功能的金融产品和金融工具无法在市场发展，影响到证券机构的运作，使证券市场表现出极大的短期投机性和不稳定性。

6. 监管制度不利于金融业规模化

现行分业监管制度，不利于银行业向“全能银行”发展，影响其国际竞争力的提高；对于证券、保险的严格限制、融资及投资渠道的缺乏、传统单调的业务品种，加剧了同业之间的恶性竞争，使证券、保险行业竞争力下降。

4.3我国金融市场监管的存在问题

改革开放以来，我国经济迅猛发展，取得了举世瞩目的成绩，经济的市场化更是为发展注入了一针强心剂。在金融体系结构和运行方面，我国选择了银行主导型，这为我国经济高速增长做出了巨大的贡献。但是也导致了多年全局性的资源浪费和系统性金融风险的积聚。银行大量不良贷款的积累就是金融风险的集中体现，金融监管的必要性越来越强。理论上讲，金融监管的必要性主要可以从以下几个方面来分析，包括银行危机的外部性理论，法律的不完全性，金融约束理论，金融崩溃理论，等等。但笔者认为其问题最主要体现在我国金融机构的脆弱性。金融脆弱性产生的原因主要来自于金融自由化和金融创新在我国的发展以及我国金融制度改革。我国金融体系问题主要体现在以下几个方面:

1.商业银行巨额不良资产是我国金融脆弱性的主要表现

银行体系大量存在的不良资产不仅威胁着金融体系的安全，而且还将危及实体经济的健康发展。大量的不良贷款意味着存款的损失和银行流动性的降低，这会大大危及存款者的信心，一旦发生挤兑，后果将不堪设想。虽然近几年，由于

政府的干预及银行的努力，四大国有银行的不良贷款每年降低2-3个百分点，不良贷款率神奇地从2000年的34%下降到2005年的8.6%。然而，不良资产仍然有反弹的趋势。

2.银行金融机构超范围违规、违法经营，内部管理混乱，累积了大量坏账

在1992-1994年的经济膨胀时期，城市信用社、信托投资公司、财务公司、租赁公司以及各类农村基金会等非银行金融机构都进行了大量的违规违法经营，内部管理混乱，累积了大量的坏账。在19%年经济实现“软着陆’夕之后，金融风险已经成为现实，一些金融机构相继出现了支付危机。1996年以来全国发生多起信用社被挤兑甚至倒闭的事件。受其牵连，个别由信用社合并而成的城市商业银行也出现程度不同的支付困难和挤兑存款。1998年被关闭的海南发展银行就是例证。

3.在证券市场上，上市公司普遍业绩不良，资木市场的繁荣缺乏实体经济的支持基础

我国证券市场上的上市公司绝大多数是由国有企业改制而来，国有企业内在的缺陷转移给上市公司。上市公司虽经改制，但其内在的积习尚未根除，政府的隐性担保和企业的软预算约束仍然存在，这就使作为证券市场运行重要基石的上市公司先天不足，弱化了证券市场的资源配置功能。主要表现是:上市公司经营业绩差，信息披露不完善，存在一些违规经营现象，等等。更有甚者，少数上市公司通过操纵信息，在市场上“翻手为云，覆手为雨”，已经到了极其猖狐的地步。正是由于我国金融机构存在严重的金融脆弱性，金融监管的模式要强化对金融脆弱性的解决能力。特别是在金融自由化前提卜实行审慎金融监管，在侧重子系统内容的同时，更注重监管系统问的协调，并且要注重金融创新。金融监管在我国具有必然性。统建设;积极引进外部资信评级，建立借款企业资信评级信息披露共享机制，金融机构要与资信评级高的企业签订金融承诺服务协议，尽快形成“守信受益、失信受惩”的良好局面。