第二章 公共组织管理

第二章公共组织管理

一、公共组织概述

1、组织：是指在一定的社会环境中，具有一致性目标的人们，通过相互交往形成的共同心理意识，依照一定的原则和一定的方式所构建起来的、相互协作并具有一定边界的社会群体。

2、公共组织：以管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，维护和实现社会公共利益为目的，拥有法定的或授予的公共权力的所有组织实体。

3、公共组织的特征

（1）公共组织以管理社会公共事务，维护和实现公共利益为基本职责。（2）公共组织不以营利为目的。（3）公共组织通过行使公共权力来管理公共事务。（4）公共组织的活动必须依法进行并受到监督。（5）公共组织的政治性倾向以及行为的强制性和权威性（6）公共组织的目标不易计量及责任的多元化。

4、公共组织的构成要素

（1）组织目标（2）组织人员（3）物质因素（4）职能范围（5）机构设置

（6）职位设置（7）权责体系（8）规章制度（9）技术和信息

二、公共组织结构与设计

1、公共组织结构：是指公共组织内部各要素的排列组合方式以及各要素之间相互关系的模式。

2、公共组织结构的特点

（1）结构的复杂性。是指公共组织内部横向各部门之间的沟通与协调关系以及纵向各层级之间的协调、沟通和控制。横向的复杂性表现在两个方面：一是组织内成员之间受教育和培训的程度、专业方向和技能、工作性质和任务等方面的差异化程度。二是由此产生的组织内部部门与部门之间的差异程度。纵向的复杂性主要表现在公共组织结构中纵向各层级之间的沟通和协调的复杂程度。

（2）结构的规范性。是指公共组织中的各项工作的标准化程度。

（3）公共组织结构的开放性。以实现的公共组织系统的新陈代谢。

（4）公共组织的稳定性。结构的稳定性是公共权力发挥作用的基础。

（5）集权与分权。是指权力或决策集中在公共组织中哪一层级上的差异。集权与分权主要看两个因素：一是强调权力在公共组织内部层级的配置。二是对活动的评估，评估过程包括确定工作做得是否恰当、良好或及时评价。如果评估是由组织的高层人员进行的就是集权，反之，就是分权。

（6）职权与权力。职权时管理职务所赋予可以发号施令且可预算命令会被遵守的权力。它与组织中的职位有关，而与管理者的个人特质无关。

3、公共组织结构的功能（特征）通常表现在整合、沟通、激励和效率上。

4、公共组织结构类型

（1）直线式组织结构。优点：结构简单，领导隶属关系明确，每个层级的上下级之间的关系都是垂直的并直接连续，传递途径单一，传递速度快。缺点：基层的自主性小，各职位的工作程序固定，容易导致僵化。适用于规模不大，组织内部关系简单的公共组织。

（2）职能式组织结构。是相关部门在水平方向上依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。优点：分工明确，专业化分工。缺点：多头领导，容易出现政出多门的情况，并且领导部门之间沟通不畅，造成协调缺乏、执行混乱。

（3）直线—职能式组织结构。一般有两套系统：一套是按照命令统一原则组织的指挥系统。二套是按照专业化原则组织的管理职能系统。实行领导首长统一领导与专业化管理相结合的结构组织形式。优点：综合了另种结构形式的优点，既具有直线式组织结构统一指挥、职责清晰、秩序井然、效率较高、组织稳定的优点，又具有职能式组织结构专业化分工、适应性强的优点。缺点：各职能部门之间的横向联系较差，容易产生沟通上的障碍，甚至发生冲突，使管理工作陷入混乱。

（4）矩阵式组织结构。加强了各个有关部门的联系和配合，克服了直线职能式结构各个部门相互脱节的缺陷，灵活性强。有利于发挥专业人员的潜能和人才的培养。

5、公共组织设计（公共组织内部设计）：就是对组织的构成要素进行合理的排列组合，各要素之间清晰有序，使组织运转更有效率。其着眼点和基本问题是机构的设置和人员的合理配置。

6、公共组织设计的基本内容

（1）公共组织的职能设计。就是根据公共组织的目标，对公共组织的管理活动进行总体设计，确定各项管理职能并层层分解。职能设计的内容主要包括基本职能的设计、关键职能设计、职能的分解三个方面的内容。

（2）公共组织的管理幅度和管理层次的设计。管理幅度是指在公共组织中，一个领导者直接管理的下级人员的数目。在进行公共组织管理幅度的设计时需要考虑的四方面因素：管理工作的性质；组织的领导者及组织成员的素质状况；计划与控制的明确性与难易程度；上下级之间的职权。管理层次是指公共组织在纵向结构上所划分的管理层级的数目。在公共组织设计中要注意管理幅度与管理层次的关系。（3）公共组织的部门设计。就是根据公共组织的任务职能和职能的关系，从横向的角度把公共组织的具体任务和职责配置给特定的组织单位，使组织职能落实到具体的单位之中。

（4）公共组织的职权设计。设计的关键是集权与分权的问题。

（5）公共组织的职位设计。组织的职位体现为岗位的工作任务和责任，组织职位及其相互关系的设置。组织的职位设计要考虑到组织职位的复杂性，（要使组织职位有明确的任务和职责，有合理的广度和深度，）有特定的规范。

（6）公共组织的管理规范设计。即组织的规章制度的设计，包括各种管理条例、章程、制度、标准、办法、守则等各项制度。

7、影响公共组织结构设计的因素：

（1）环境因素（动荡而简单、动荡而复杂、平稳而简单、平稳而复杂）（2）组织战略（3）组织规模8、公共组织设计的原则：（1）公益目标原则（2）法制原则（3）效率原则（4）以人为本原则

（5）适应环境原则（6）科学决策原则

三、公共组织的运行管理

1、公共组织纵向的权力来源：（1）公共组织高层管理者的权力来源：正式的职位；控制大量资源；掌握更多的信息；处于组织的中心位置。（2）中层管理者的权力来源：取决于组织设计时相对应的岗位所确定的职权，也与组织当前所关注的领域有关。（3）低层员工的权力来源：一是本身具有的专业技术以及换人的程度；二是在工作中表现的努力程度及兴趣的大小。授权：有助于提高组织效能，增强下属工作积极性。

2、影响公共组织沟通的因素：（1）个人因素（2）组织因素（3）语言因素（4）信息流量因素

3、公共组织的协调管理：是指公共组织为了实现组织的目标，对公共组织各个管理部门之间、管理人员之间及各项管理工作之间进行连续性规范与调节的过程。

4、公共组织协调管理的原则：（1）整体性原则（2）逐级有序原则（3）动态性原则（4）互相尊重原则（5）互赢原则（6）灵活变通原则

5、公共组织协调管理的作用：

（1）公共组织的协调管理有利于提高公共组织的整体效能。

（2）公共组织的有效协调，将有利于增强公共组织的协作力和整合力。

（3）公共组织的有效协调，可以增强公共组织成员之间的团结合作。

（4）协调是管理者正确履行职能，行使管理权力的重要保证。

6、公共组织协调的方式：会议式、命令式、合作式、折中式、克制式、冷处理式

四、公共组织的变革与发展

1、公共组织的变革：是指公共组织为了适应内外环境的变化，及时地调整组织战略、组织结构、管理方式、组织文化等，以便能够在环境中更好的生存，取得更好的组织绩效的过程。

2、组织的生命周期：进取阶段、集体阶段、正式化阶段、结构复杂和调整阶段。

3、公共组织变革的方式：渐进式变革、突变式变革、计划式变革。

4、公共组织变革的内容：

（1）公共组织体制变革：一是公共组织职能重心的变革；二是公共组织职能方式的变革；三是公共组织职能关系的变革。（2）公共组织结构的变革。一是合理调整控制幅度；二是合理调整组织结构形式；三是合理调整权力结构。（3）公共组织管理方式和管理技术的变革。网络结束的高速发展，现代化的管理技术和工具，简化了办事程序和效率，使传统的公共管理走向开放、互动、协商式管理。

5、公共组织发展：是指公共组织人员在对未来社会发展趋势进行科学预测的基础上，全面应用管理科学的知识与技术，有计划地变革与发展公共组织的战略、结构、技术、人员和文化等，以提高公共组织效能的过程。

6、公共组织发展复杂性的表现

（1）各种行为者都有途径获得各种权威，式的组织发展工作面临一个相当复杂的由潜在支持者和反对者所构成的集合。（2）不同利益和回报结构也使得问题复杂化。

（3）由于相互竞争的同盟关系存在，使行政管理的上下级关系遭到削弱，从而使长期坚持组织发展工

作的实施更为困难。（4）公务员和受政治使命的管理人员之间的薄弱关系也会产生类似的权威扩散问题。（5）政治系统所强调的问题一直在行政机构的几个目标之间来回变动。

7、影响组织发展变化的因素：（1）经济因素（2）劳动力因素（3）技术因素（4）组织因素