农村医疗保障制度实施情况的调研报告

农村医疗保障制度实施情况的调研报告

农村医疗保障制度实施情况的调研报告

一、我市合作医疗的基本情况

我市的农村合作医疗开始于1958年，农村人民公社化时期称为农民统筹医疗制度。60年代后期改称合作医疗，举办形式有生产大队办、大队与公社联办、公社办三种。到1970年全市（当时辖8个县）已实行合作医疗制度的生产大队占总数的97.4%。农村实行联产承包责任制改革后，由于集体经济一度被削弱，合作医疗制度受到极大冲击，到1985年全市合作医疗覆盖率仅为2.62%，农民的医疗保健问题逐渐显露出来。1995年，铜山县委、政府在茅村等5镇进行“农民合作医疗保险制度”试点，并在全县普遍推行。其优越性归纳为四点：一是群众参保率高，深得群众拥护；二是受益面广，受益程度高，两年受益面高达81.03%，充分体现了取之于民，用之于民的基本精神；三是规范了医疗行为，确保病人利益不受侵害，大大降低了病人不必要的医疗费用支出，平均诊疗费明显下降，保护了参保者的利益;四是进一步密切了党群关系、干群关系，增加了乡村两级组织的凝聚力。1998年后由于受各种因素的影响，致使铜山县的农村合作医疗全面停办。据市卫生行政部门统计，截止到去年年底，我市农村合作医疗覆盖率几乎为零，位居全省落后位置。

根据全国农村卫生服务调查和本次调研，因病致贫和因病返贫是影响农村经济发展和农民健康的重要制约因素。我国农村病人中有33%的人应就诊而未就诊；农村住院病人中有45%的病人疾病未愈即要求出院；农村应就诊未就诊，应住院未住院的居民中分别有72.6%和89.2%的人是因为经济困难；现有农村贫困户中有70%的人是因病致贫，或因病返贫。据新沂市抽样调查：合沟镇现有贫困户921户，其中601户是因病致贫、47户是因病返贫，两项合计占贫困户的71%，农业人口54361人，20XX年仅有39600人次到医院就诊，人均就诊率仅为 1.37次/年，低于全国水平。慢性病患病率15.6‰，其中一半以上因经济困难，而不能按时治疗，以致久拖不愈。当前农民最担心的是医疗问题，最需要的保障项目是医疗保障。新沂市、铜山县民政部门的同志反映，现在农村的贫困户还为数不少，其中大部分都是因为家中出现重病人而造成的经济困难，而作为民政方面的救济政策，对他们所承付的医药费也只能是杯水车薪。镇卫生院、村卫生室的医生们反映，他们经常遇到一些病人不顾病情的需要，只是希望医生按照他家中仅能拿出的几元钱来治病，一些病人住院后病情稍有好转，即中止治疗而要求出院。因此，建立和完善农村医疗制度迫在眉睫，这是解除广大农民群众后顾之忧的重要举措。

二、主要问题和难点

铜山县的农民合作医疗保险曾被省卫生厅作为“铜山模式”在全省推广，可是铜山县自身却没有坚持发展下去。究其原因主要有以下几点：一是少数乡镇领导随意挪用农民合作医疗资金，影响了合作医疗保偿金的兑付，严重地挫伤了农民群众和基层医疗机构的积极性。据铜山县财政部门反映：铜山县三个乡镇在实行合作医疗保险的两年中，挪用合作医疗资金百万元以上。汉王镇政府甚至将合作医疗资金挪用到乡供销社，用于商业流通。致使当地的合作医疗立即停办。铜山县至今尚拖欠许多应该给投保者报销的医疗费和乡村保健医生的劳务报酬；二是部分基层干部不能正确理解减轻农民负担的真正含义，遇到挫折，就缩手无策；三是前几年合作医疗制度本身缺少强有力的法律保障和政策支持，特别是筹集资金的政策依据非常脆弱；四是个别医疗单位自我约束机制不健全，在经费的分摊使用上，不能统筹兼顾乡镇卫生院和村卫生室的利益，至使少数乡村医生产生误解，影响了乡、村两级机构功能的正常发挥。尽管原因是多方面的，但归根到底还是领导重视程度问题。所以，要实行合作医疗保障制度，首先要解决各级领导干部的思想认识问题。

合作医疗是符合我国国情的、切实可行的农村医疗保障制度的主要形式，是我国农村卫生工作成功经验之一，这已被历史的经验所证明。在本次调研中，我们先后在铜山县、新沂市召开各层次的领导、群众代表近百人的座谈会，从县

（市）、乡镇政府的领导到普通农民，都认为：合作医疗的确是一件深受广大农民欢迎的好事，应该再办起来。实行合作医疗的重要工作是资金的筹集和管理，这既是政策上的一个难点也是具体工作上的难点。座谈会上，两县（市）农办的同志明确表示：只要是农民自愿交纳，而且这些费用又完全使用到农民身上，不应列为农民的不合理负担，不属于国务院规定减负的范围。财政部门的同志也认为，农民群众自己筹集资金，利用互助互济的方式解决医疗保健问题，是减轻政府压力，政府应该给予支持，财政只要有能力，就应该给予扶持。尽管目前县乡财政比较困难，但只要政府下决心，真正列入预算，按省财政厅、卫生厅联合通知的要求，每人补贴5角至1元钱不是没有可能的。对于资金管理问题，不论是各级卫生行政主管部门、医疗卫生机构，还是农民群众对此表示极大的关注。都认为：要制定出一套切实可行的管理措施，用好、管好这项经费，保证病人看病后能及时兑付，坚决禁止资金被挪用、侵占等现象，解除群众后顾之忧。

三、江阴市、奉贤区的做法和经验非常值得我们借鉴

江阴市自“文革”以来，各乡镇一直在举办合作医疗，参加合作医疗的农民每人每年缴纳的资金也是由最初的2元钱到90年代的几十元，到1995年市委市政府根据当时的经济发展水平和广大农民群众对医疗保健的需求出台了《江阴市推行农村住院医疗保险制度的实施意见》，当年全市投保

率和资金到位率均达到94%。20XX年起，江阴市实际参保人数已达80万人。扩大了投保范围，举凡学生、乡镇企业从业人员、个体户等都参加了投保，现在江阴农民和城市人口中没有纳入城镇职工医疗保险的人，绝大多数都得到医疗保障，参保率为87%。为适应市场经济的发展，江阴市从20XX 年起，改变住院医疗保险的举办形式，提高筹资额度，实行“政府主管、卫生行政部门监督、太平洋保险公司基金运作的方式。充分发挥教委、地税、工商等相关部门职能，实行专业化征缴管理”。市财政对参保人员每人每年补助2元，乡镇财政每人每年补助3元。筹集投保金2100万元，其中市财政补助500万元。他们将传统合作医疗纳入到现代社会保险体系的做法，引起国家有关部门的关注，众多媒体纷纷报道。江阴市委书记王伟成同志说：我们每年拿出1000万元用于城镇职工医疗保险，剩下100多万的农民，我们才拿出500万就能基本解决他们的医疗保险问题，太应该了。他说：“推行农村住院医疗保险制度，看似小题目，实是大、难，没人写过的，是一项深得民心，雪中送炭的‘富民工程’。要站在贯彻江总书记‘三个代表’的政治高度，把群众‘看病难’问题彻底解决好。为官一任，就要造福一方，致富一方，安定一方，文明一方”。中国太平洋保险公司最近又在江阴市召开现场会，向全国各分公司推行江阴市太保公司的做法。江阴市的做法给参加调研的政协委员极为深刻的印

象，就是领导重视：江阴市委、市政府将推行住院医疗保险作为政府行为，政府亲自组织实施、作为“一把手”工程来抓，市政府与教委、税务局、镇政府签订责任状，限期限量征缴保险金，解决了举办合作医疗的第一个难题。

上海市奉贤区1996年以前实行“镇办镇管、农医统筹”的合作医疗方式，农民个人出资20—30元/年，集体出资每人每年60—100元。以后随着市场经济的逐渐成熟，乡、村企业转制，经费的筹集也出现困难，到1999年政府正式行文，对凡是有工资收入的农民的医疗保险金委托地税部门代征，区财政每人每年补助3元，市财政每人每年补助1元，镇财政每人每年补助3元。各乡镇根据经济情况不同，农民个人出资60—100元，务工农民出资120—240元。1999年实行新的合作医疗制度时，个别乡镇也出现历年形成的资金缺口，不能及时兑现合作医疗报销款，影响了工作的进一步开展。区政府明确要求乡镇政府必须先还清历史旧帐，恢复政府的形象。其中一个乡政府由于一时拿不出钱来，只好变卖了几台小汽车。这充分表明了奉贤区政府办好合作医疗的决心，参加调研的政协委员感叹地说：这和我们铜山县一些乡镇的做法是多么鲜明的对照。

江阴市、奉贤区的合作医疗有许多成功的经验。其中最重要的就是领导重视程度高，政府行政干预力度大，社会共济程度高，抗风险能力明显增强，为市场经济条件下建立和

完善农民医疗保障体系闯出了新路。

四、建议

1、各级政府要进一步提高认识加强领导

要贯彻江泽民总书记“三个代表”重要思想，从农业、农村发展和稳定的大局出发，把农民医疗保障工作摆上议事日程。中共中央、国务院《关于卫生改革与发展的决定》中指出：“农村卫生关系到保护农民健康和振兴农村经济的大局，各级党委和政府要高度重视，采取有力措施，切实予以加强”，同时指出：“合作医疗对于保证农民基本医疗服务、落实预防保健任务、防止因病致贫具有重要作用。”我市近800万人口生活在农村，农民的生老病死和健康问题与农民的生产、生活息息相关，同农村的经济发展和社会稳定紧密相连，始终是农民群众最关心的切身利益。如果不重视解决这个问题，那么实践“三个代表”和落实卫生工作“两为”方针就是一句空话。《江苏省农村初级卫生保健条例》中提出：“地方各级人民政府应当逐步建立和完善农村医疗保障制度，提高农村居民健康保障水平”。建立农村医疗保障制度，是一项社会系统工程，必须由政府统一组织实施，各级政府要加强组织引导，尽快制定合作医疗实施办法，并组织实施。要将建立农村医疗保障制度工作纳入各级政府为民办实事内容，实行目标责任制管理。各级财政均应按照要求提供配套资金的扶持，并纳入财政预算，保证此项工作的顺利

实施。

2、加大宣传力度，营造良好的社会氛围

目前，少数政府和基层有关部门的领导还存在对建立农村医疗保障制度重要性认识不足，存在畏难情绪和“多一事不如少一事好”的思想，认为开展此项工作，既要出钱，又要出力，不开展也没人追究责任，工作不积极、不主动，甚至个别同志仍然认为是增加农民不合理负担。部分卫生部门的领导和医务人员认为建立农村医疗保障制度，是政府的事，应该由政府组织实施，思想上存在消极等待和畏难情绪，特别是铜山县1996-1997年合作医疗资金被挪用，遗留问题却由乡镇卫生院承担，一些医务人员对资金管理仍存有疑虑。广大农民对合作医疗齐声称好，但担心资金被挪用、交钱不受益。因此，各级政府和有关部门要加大对建立农村医疗保障制度的宣传教育工作，着力解决认识问题，要利用多种形式对建立农村医疗保障制度的内容、形式、好处、目的、意义及有关知识进行广泛深入的宣传。提高广大干部职工对建立农村医疗保障制度、保障农民健康重要性的认识，支持建立农村医疗保障制度。教育、引导农民发扬互济互助的精神，增加对健康的投资，积极参加合作医疗，为农村医疗保障制度的建立营造良好的社会氛围。

3、选择适合我市的合作医疗模式

现行合作医疗分为福利型（筹资额度小，对投保者适当

减收医疗劳务费）、风险型（筹资额度更小，仅对重大疾病造成较高费用负担者才给予救急性补偿）、福利风险型（筹资额度在人均收入2%以内，筹资总额的70—80%用于投保者的门诊、住院经济补偿；20—30%用于对重大疾病的经济补偿）等模式。根据我市农村经济水平及农民的负担能力，并参照全国合作医疗筹资水平，建议在我市推广福利风险型合作医疗，人均筹集资金15—20元。分别为：市、县（市）财政各补助每人每年1元，镇财政补助每人每年3元，农民个人出资10--15元，合作医疗经费以农民交纳为主，地方各级人民政府给予补助。

4、要加强对合作医疗资金的管理和监督，确保取之于民、用之于民、取信于民

《江苏省农村初级卫生保健条例》明确提出：“农村居民交纳的合作医疗资金，属于农村居民的消费性支出。合作医疗经费应独立建帐，专户储存，专款专用，严禁侵占、挪用。”推进农村医疗保障制度的开展，资金管理十分重要，关系到制度推进的成败。建议政府对将要实行合作医疗的地方，要事先制定好严格的经费管理措施，确保经费专项使用，使用标准报销手续，维护农民的切身利益，真正把好事办好。同时，要加强资金使用监督力度，要责成各级审计、财政、监察部门发挥对这部分经费的监督职能，对已经挪用此项经费的要限期追回，并追究有关决策者的责任，以取信于民。

我们坚信有各级党委政府的重视，有“三个代表”重要思想的指导，我市的农民医疗保障制度将会很快建立起来，并健康地发展下去。

徐州市政协文卫体委员会