1994年分税制改革中央政府财政能力
分税制改革与省内教育公平
林挺进
复旦大学国际关系与公共事务学院, 上海200433
摘 要：经验数据表明分税制改革在整体上显著地提高了省内基础教育的均衡度，有效地促进了教育公平。这说明，在一定的条件下中央政府可以通过改变中央-地方财政关系来缩小地区教育发展不均衡。不过在具体层面上，虽然分税制显著地改变了每个省对中央财政的依赖度，但这种改变并不能直接地促进一个省的教育均衡，在财政依赖度与省内教育均衡度之间存在U型曲线的影响模式。在相对贫困的省份高财政依赖度会负面影响教育均衡，而在富裕省份的情况则正好相反，其主要原因在于2006年前的重点学校制度和教育绩效评估制度。由此，在改革政府间财政关系的同时，改革相关教育制度才是彻底改变教育不均衡的根本出路。
关 键 词：教育公平；分税制；财政依赖度；教育均衡度
尽管学界对于教育的机会公平是否最终促进了社会公平仍存在着一定的争议，但有一事实却是无可辩驳的，即当代各国都将基础教育作为不可或缺的公共产品来供给。1994年分税制改革以来，尽管有大量关于分税制与政府间财政关系的研究文献出版、其中也包括不少分税制影响基础教育投资的个案研究，然而系统性地考察1994年以来分税制对地区教育投资不均衡影响的定量研究还是相当缺乏。因此，通过科学地测量教育均衡程度、运用高级数据分析方法，分析分税制改革是否、如何以及在多大程度上影响了中国基础教育的均衡发展，不仅具有非常重要的理论意义，而且也能为有关政策实践提供重要的参考信息。
一、导论：从分税制说起
中央-地方关系的核心是权力划分，其基本模式有集权和分权两种。不少学者认为财权又是核心中的核心。虽然，不少人认为“中央集权”是我国中央-地方关系的总特色，但是其中某些复杂的变化不容忽视。
改革初期，中央一方面迫切需要实现财政增收，另一方面意识到经济的发展和
政策的落实需要地方政府的积极配合和支持。1980年-1983年中央的“分灶吃饭”的财政分权实践就是在这样的大背景下展开的。在此后的10多年里，财政分权一直是经济改革的重要组成部分。分权使得地方政府、尤其是省级政府，对财政资源享有很大的支配权。这种制度安排虽然为地方政府促进经济改革、发展区域经济提供了重要的财政激励和保障，但同时也在很大程度上削弱了中央政府的税基、进而导致了中央财政收入占全国财政总收入的比重持续下降（见图1）。正是在这种状况下，中央政府开始分税制改革并试图通过改革来扭转这一局面。1994年的税制改革，首先划分了中央和地方政府的事权范围：中央政府主要负责全国的国防、外交、武警、重点建设项目、中央政府的运作经费、中央所借外债的还本付息等，地方则负责地方政府机关的运作费用和本地区经济发展所需支出等。与此同时，根据事权范围将现行税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，即把关系到国家利益、实施中央宏观调控所必须的税种划为中央税、把同经济发展直接相关的税种划为中央地方共享税、把适合地方征管的划为地方税。此外还确定了中央对地方税收返还的数额，并分设国税局和地税局，前者国负责征收中央税和共享税，后者负责征收地方税。中央政府希望通过改革来集中必要的财力，根据分税制国家的通行做法，中央政府一般要占全国财政收入60%以上，中央支出占40%左右，然后通过转移支付的办法把20%左右的收入拨给地方政府，以缩小地区间的贫富。分税制改革的核心或者说“指导思想”是要提高“两个比重”，即提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。与此同时，中央承诺在中央政府的财政比重到达令人满意的程度之后，至少会将其中的三分之一用于帮助贫困省份、缩小地区差距。
资料来源：《中国财政统计年鉴》，1994-2005.
图1 中央财政收支占全国财政收支的比重（1978-2004）
图1显示，分税制对于改善中央财政确实起到了立竿见影的作用，1994年之后中央财政预算收入占全国的比重迅速上升到50%以上，与此同时，中央的预算支出还是保持在80年代中后期以来的近30%的水平。这其中近20个百分点左右的收支差异是通过向地方政府转移支付的方式实现的，而且这份额也接近、甚至超过中央政府所承诺的三分之一。从这个意义上讲，分税制改革是卓有成效的。
但是，占中央财政近三分之一的转移支出是否指向了预期的目标，依然需要大量的经验证据。从逻辑上看，如果这些支出的指向与中央政府在分税制前的承诺一致、即被用于缩小地区差距的话，那么贫困地区将会比富裕地区更有可能从分税制的实施与推进中收益；进而言之，如果中央的转移支付是有效，那么就有充分的理由假设各种形式的地区差异（包括教育投资的不均衡）在1994年之后将会明显缩小或者至少逐步缩小。
虽然客观上说，“两个比重”的提高或者一定数额的转移支付，都可以成为衡量分税制改革成败的标准，但是我们有理由认为中央政府增强自身财力的最终目的是为了公正、有效地供给包括基础教育在内的公共产品。就其本质而言，改革成功与否的最终标准并不在于“两个比重”是否提高，而在于比重提高了之后的中央财政是否有效地促进了社会公正。
二、作为因变量的教育投资省内不均衡
为什么选择教育投资的省内不均衡作为被解释的变量呢？主要基于以下三个方面的考虑：首先，大量现有的研究表明，我国基础教育的省内不均衡的程度远远超过省际不均衡，不少的实证研究认为，前者实际上已经占到了基础教育总体不均衡的70%甚至90%以上（表1）。1换而言之，如果省内教育投资不均衡现象得到有效遏制的话，我国的教育不公平现象可能就不会成为一个重要的政策问题。即使如此，但是将省作为测量教育均衡的基本单位、特别是作为被解释的变量的实证研究并不多见。其次，分税制虽然在总体上提高了中央预算财政收入占全国财政收入的比重（也即地方各省对于中央财政的依赖程度提高），并且在1994年后的相当一段时期内保持了这种趋势，但是这并不意味中央与每一个省的财政关系都有共同的趋势和特点。实际上，在1994年之后，不同省份对于中央财政依赖程度有着明显的差异；即使同一个省，在1994-2001年对于中央财政的依赖度也有显著的变化，而且变化趋势也并不和全国的总体趋势一致（表2）。因此，分省考察分税制对于中央-地方财政关系的变化、进而如何影响省内教育投资的均衡程度，可以加深我们对中央-地方财政关系与教育均衡之关系的理解，也可以促进我们对于分税制改革自身的全面理解。最后，从定量分析技术来看，将教育投资的省内均衡作为被解释的变量，实际上就是将省级行政区作为研究的分析单位，可以成倍地扩大分析的样本量，有利于引入更加有效的高级分析工具，如多元回归分析。
表1 地区教育不均衡
小学初中
18.51% 省际不均衡 29.71%
81.49% 省内不均衡 70.29%
资料来源：潘天寿(2000, p. 41)
以上的讨论可以得到两个基本假设：(1) 随着中央预算财政收入占全国财政收
入比重的不断提高，教育投资的均衡程度整体上也会不断提高；（2）一个省省内的
教育投资均衡的程度与该省财政对于中央的依赖程度呈线性相关，也就是对于中央
转移支付依赖程度越高的省份越有可能会有更加均衡的教育投资。但是，逻辑上看
第二个假设的成立至少还需要一个基本条件：教育均衡要作为中央政府考核地方政
府绩效的一项指标，否则在制度上很难确保地方政府（包括省级政府）有积极性去
缩小教育不均衡。在现实中，虽然可以看到很多的教育指标如入学率、普九率等被
列入政府考核指标，但是教育投资均衡却始终没有作为一项考核指标纳入政府的绩
效评估中去。相反地，从80年代起的重点学校制度（特别是义务教育中的重点学校
制度）却很有效地激励了教育投资的不均衡。虽然在义务教育层次上，重点学校制
度已经被新的义务教育法(2006年)所废止，但是这种制度在地方教育发展中的潜在
作用却依然存在。同时考虑到地方政府官员的实际任期一般不会超过5年，他们有
大的激励会将有限的教育资源集中在若干重点学校中，因为这样很容易达成显而易
见的绩效（比如媒体经常批评的“政绩工程”），更不用说在此过程中还可能附着了
各种各样的个人利益。因此，在取消重点学校制度之前，如果中央用于教育领域的
转移支付需要依据各种可见的绩效（如重点学校建设）来分配的话，那么即使是对
中央财政依赖程度最高的省份也没有足够的激励去缩小其省内教育均衡。相反地，
这些对中央财政依赖程度越高的省份越有可能将有限的资源集中在某些重点学校建
设或者形象工程当中，从而有可能在与其他省份的对比中脱颖而出，进而争取中央
政府更多的转移支付。而对于那些对于中央财政依赖很低的省份而言，将有限的教
育资源集中在重点学校的现象也会存在，但理论却有不同的解释逻辑。对于这些地
区而言，财政依赖度可以从相反的角度将其理解为财政自给度，自给度越高的地区，
其地方政府就越有自由度，越有可能受到重点学校制度、形象政绩的双重激励，尽
管这些地区并不需要因此获得更多的中央转移支付，但是越高的财政自由度促使这
些地区越有可能出现教育不均衡现象。同时，那些财政依赖度处于中间的省份，尽
管主观上也会与上述地区有相同的偏好，但是他们一方面没有充足的自给财政可以
这么做，另一方面也没有像贫困地区那么强的激励去争取中央的转移支付，从而在
客观上往往有较为均衡的教育投资。因此，在教育均衡与地方对中央财政依赖度之
间，很可能存在一种U型的曲线关系，而不是单调线性关系。
三、研究设计
在上述假设中，有两个基本概念需要在操作层面上做出界定，第一个是省内教育投资均衡度，在统计上，均衡度主要是分析数据间的分散程度，反映的是各变量值远离其中心值的程度。在教育科学中，测度数值型数据离散程度的方法主要采用的指标有差异系数、塞尔系数和基尼系数等。2本文主要用差异系数来测量省内各县级行政单位在教育投资上的离散程度，即省内教育均衡度，在数学上它等于省内各县级行政单位在某一个财政年度人均教育经费总支出的差异系数，数值越大表示越不均衡。在“地方负责、分级管理”的教育财政体制中，县级政府的教育经费主要集中在基础教育领域（包括九年制义务教育和各类高级中学），因此该数据不仅反映了县本级财政对于教育投入程度，也反映了包括中央、省在内的县级以上财政对于基础教育的转移支付。所以，在逻辑上，总支出的差异系数已经包含了县以上财政转移对于缩小省内教育不均衡的效果。因此，有必要将省内各县在某一个财政年度中预算内人均教育经费支出的差异系数作为控制变量，以反应在没有县以上转移支付情况下的省内教育均衡度。第二个概念是各省级行政单位对中央财政的依赖度（简称财政依赖度），是指中央财政转移支付在某个省财政支出所占的比重。在数学上，这个数据与财政自给度相对应（财政自给度=1-财政依赖度）且成反比关系。
所以本研究的分析单位是省-财政年度，将一个省在一个财政年度作为一个观测单位。在1994-2001年的研究范围内，每一个省都会有8个观测值。所以理论上，在这个时间围内，我们从全国31省级行政单位活动一个有245个样本量的面板数据（Panel Data，重庆直辖市在1997年成立）。然而，由于部分省市的教育数据存在明显缺失，本研究总的有效观测量为230，这样的观测量在统计上比较适合进行较为复杂的多元回归分析。
确定这样的时间范围主要是基于数据的可利用性的考虑，由于需要用县一级的教育投入数据以计算省内教育均衡度，但是公开出版的《中国教育经费统计年鉴》在1994年之前并没有提供相关数据，在2001年后也因为县级教育数据已经属于国家保密范围而不再提供。财政数据全部来自《中国财政统计年鉴》（1995-2002）。
从表2可以发现，因变量教育总支出的平均均衡度（30.07）要小于预算支出的平均均衡度（31.41），说明包括中央财政在内的县以上行政单位的转移支付在总体上降低了省内教育投资的不均衡程度。但是，这种降低在统计上是否显著还有待通过回归分析加以验证；同时，这种总体上更加均衡的趋势并不等同于每一个省在每一个财政年度都有类似的效应。实际上，教育均衡度最差的出现在总支出的、而不是预算支出的极值中（最大值：66.20>63.05），而教育均衡度最好的观测值出现在预算支出中（最小值：6.59>1.03）。这说明在某些案例当中，转移支付之后的省内教育经费要比转移支付之前的更加不均衡，转移支付实际上起到了消极的作用。这种现象在230个案例中占到43.5%（即100个）。
表2 变量描述
N最小值最大值平均值标准差教育均衡度（总支出）230 6.5966.2030.06889.25606教育均衡度（预算支出）230 1.0363.0531.411510.71009财政依赖度
1994-200124511.1294.1644.095916.41455 19943011.1281.7346.001814.63596
19953015.5593.8443.576515.49728
19963015.8293.3841.182515.65526
19973118.6892.2741.116515.19451
19983118.2591.9741.370115.54215
19993120.6891.4844.284616.13794
20003115.7191.0246.240017.67395
20013112.1794.1648.946120.29057资料来源：《中国教育经费统计年鉴》1995-2002；《中国财政统计年鉴》1995-2002.
在1994-2001年，各省对于中央财政的平均依赖程度约为44%，但是离散程度非常高，最为贫困的省份将近有九成半的财政需要依靠中央（94%），而最富的省份其财政支出只有近11%来自中央政府。因此，诚如前文所述，我们完全有理由对分省份来考察分税制对于中央-地方财政关系的影响，而不是简单地将31个省作为一个整体。
四、实证分析
在统计方法上，本研究采用多元回归方法对于上述假设进行检验。教育经费总支出的均衡度是分析中的因变量，而教育经费预算支出的均衡度则作为控制变量纳入回归模型。财政依赖度则是主要的自变量，为了分别验证财政依赖度与教育均衡之间线性和U型两种可能的影响模式，在模型-1中，财政依赖度直接作为主要自变量纳入模型，而在模型-2中，财政依赖度和财政依赖度的平方同时被作为主要自变量进入回归分析。同时，为了检验分税制在时间序列上是否整体影响了教育均衡，在回归中还引入了1994-2000共七个年份的哑变量（Dummy Variable）以考察每个年份与2001年之间教育均衡是否存在显著差异。如果假设（1）得到验证，这组变量可以反映出分税制在其实施之后的八年中对于省内教育均衡的影响模式。表-3报告了回归分析的结果。
表3 分税制与省内教育均衡的实证模型
模型-1 模型-2
B Std.Error t Sig.B Std.Error t Sig.常数 5.587 1.672 3.341.00113.660 2.430 5.620.000预算支出均衡度.713.03321.335.000.708.03222.067.000财政依赖度.01925.025.780.436-.416.101-4.112.000财政依赖度平方.004818.001 4.425.000 1994 3.604 1.400 2.575.011 4.604 1.363 3.378.001 1995 2.508 1.368 1.834.068 3.591 1.336 2.688.008 1996 1.878 1.375 1.365.174 2.891 1.341 2.157.032 1997 1.005 1.366.736.463 2.035 1.333 1.527.128 1998 .970 1.352.718.474 1.977 1.318 1.500.135 1999 .630 1.341.469.639 1.613 1.307 1.234.219 2000 .090 1.333.067.947.484 1.283.377.706 F 57.789.00058.362.000 R Square .603.727
模型-1和模型-2都显示，总支出均衡度（因变量）与控制变量预算支出均衡度之间呈显著正相关，说明预算支出不均衡是导致总支出不均衡重要因素，因为，如果转移支付明显扭转了预算支出所导致的不均衡现象，那么目前这种相关关系将不会出现。当然，数据也显示两个模型中该变量的系数约为0.71，说明预算支出均衡度一个百分点的增减，会导致总支出均衡度0.71个百分点的增减。这说明上级政府的转移支付是有相当成效的，尽管这不能机械地理解为更多的转移支付就会直接地导致较为均衡的教育。
从模型-1中可以发现，财政依赖度与教育均衡度之间的线性关系不能得到验证（sig.=0.426），也就是说财政依赖度的提高并不能显著的提高或者降低教育均衡度。因此，尽管分税制改革使得中央预算收入在全国总收入的比重不断提高、而且约有近三分之一的中央财政是通过转移支付的方式从地方政府中支出的，但是事实并未非如中央所预期的那样，即贫困地区将会从中直接收益。至少在教育均衡的问题上，中央财力和转移支付的增加，并没有直接导致教育均衡程度的明显提高。
那么，这是不是意味着分税制对教育均衡度没有产生系统性影响呢？不然。模型-2给出了很好的回答。数据显示，当财政依赖度的平方作为自变量进入模型之后，财政依赖度与教育均衡度之间的曲线关系得到了很好的验证。财政依赖度对于因变量的系数为-0.416，而财政依赖度平方的系数为0.00482，而且两者都在p<.001水平上呈统计显著。因此，本研究有99.9%信心认为财政依赖度与教育均衡度之间存在U-型关系。换而言之，并不是分税制没有对教育均衡产生影响，而是其中的影响模式比较特殊，为U-型曲线。当其他变量保持不变（时间固定为2001年，预算均衡
度等于其均值31.4115），两者之间关系为如下（图2）：
省内教育均衡度=35.90-.416*财政依赖度+.004818*财政依赖度平方
图2 财政依赖度与省内教育均衡度
模型显示，当一个省的财政依赖度低于43.17%的时候，每降低一个百分点的财政依赖度都会导致更加不均衡的省内教育投资，而且这种作用是呈边际递增趋势的，也就是，财政依赖度从42%降低到41%所导致教育不均衡程度将比其从43%降低到42%所导致的影响更大，尽管两者都导致了教育的更加不均衡。然后，当一个省的财政依赖度高于43.17%的时候，递增影响模式没有变化，但是影响方向却是相反的，即财政依赖度每增加一个百分点都会导致教育的更加不均衡。如果根据这个临界点把省分成两类：贫困省份和富裕省份，那么对于贫困省份而言，财政更多地来自中央或者说更多的获取上级转移支付并不能如中央所预期的那样，这些转移支付将会使其贫困人口收益，至少在教育投资上是这样的（图2右侧）。相反地，重点学校制度、政绩工程等因素会激励产生更加不均衡的省内教育。潜在的逻辑可能是，上级政府未来的转移支出并不是根据教育均衡程度的改善（如难以客观观察并测量的教育均衡度），而是根据某些易观察到或易测量的绩效的取得（如重点学校建设）。然后，同样的解释逻辑并不适用于富裕省份（图2左侧）。对于这些财政自给度很高的省份而言，越多的依赖中央财政将会促使更加均衡的省内教育。这听起来有点自相矛盾，但却符合实证材料的数量关系。财政自给度的概念可以加深我们对此的理解，
也就是说当富裕省份的财政自给度高到足以让地方政府去满足重点学校制度、狭隘政绩观等因素所激励的教育不均衡发展时，来自上级政府的转移支付将越有可能被用到促进教育均衡的事实上去。因而，越多的转移支付在这些省份将会促进教育的均衡发展。
所以，分税制所带来的中央-地方财政关系的变化对于教育均衡实际上是存在着系统性影响的，但是其中的影响模式取决于一个省对于中央财政整体上的依赖程度，或者说一个省的财政自给度。因此本研究拒绝两者之间的线性假设（模型-1），而接受U-型假设。
最后，以2001年作为参照对象的7个年份变量在两个模型中（特别是模型-2）呈现出了稳定的影响趋势。虽然，模型-2的数据表明，在p<.05的显著水平上，1994-1996三年的均衡度与2001年相比有着显著差异（即比2001年更加不均衡），而1997-2000四年的均衡度则与2001年没有显著差异。但是，如果不考量绝对的显著水平，我们发现，在这一组变量的系数从1994-2000呈稳定递减趋势的同时，每个系数的显著水平也有类似的稳定趋势。因此，有充分的证据说明在1994年之后的8年内，省内教育已经变得越来越均衡。虽然缺乏1994年之前的数据作比较以提供更加说服力的佐证，但是模型-2已经为分税制如何影响教育均衡提供了足够充分的证据（虽然不是最为直接证据）。它不仅说明，在分税制改革之后的八年中，省内教育的均衡度在整体上不断的提高；而且也说明，分税制作为一项政策对于教育均衡度的政策效果在时间序列上有稳定影响模式：该政策实施越久，对于促进教育均衡的作用也会越大、越明显。
五、 结论
本研究利用实证的方法，用数量证据回答了1994年分税制改革是否、如何以及在多大程度上影响了教育均衡等系列问题。回归模型显示，分税制在整体上促进了我国省内教育投资的均衡化，也就是说省内教育均衡度在1994年之后逐渐地变得更加均衡。在政策层面上，这说明在一定的条件下中央政府可以通过提高中央财政收入在全国财政收入中比重、增加中央政府向地方政府的转移支付等方式，缩小各种形式的地区发展不均衡（包括教育不均衡）。其次，具体就某一个省而言，上述的影响逻辑不能普遍适用。分税制改革显著地改变了每一个省对于中央财政的依赖程度，但是这种改变并不能直接而显著地促进教育均衡。也就是说，这不像财政学家所推测的那样，财政能力是国家能力的核心度量、地方对于中央的财政依赖度与教育均衡之间存在线性关系。事实上，由分税制所带来的地方对于中央财政依赖度之变化对于教育均衡度的影响方式本质上是受制于地方财政整体水平的。分税制改革对于富裕程度不同的省份的教育均衡度有着完全不同的影响模式，在贫困省份，较高的财政依赖度越有可能导致更加不均衡的教育，而在富裕省份，较高的财政依赖度却很有可能导致教育更加均衡。但是，这种貌似矛盾的逻辑的确符合2006年之前的重点学校制度、教育行政部门现有的绩效评估制度所构建的激励结构。因此，在
现有的教育行政体制下面，单纯的政府间财政关系转变不足以从根本上解决教育失衡问题，虽然分税制改革在一定程度上起到了积极的作用。在改变政府间财政关系的基础上，教育均衡的实现在很大程度上需要依靠合理的绩效考核机制促使地方政府和官员树立科学的发展观和正确的政绩观。
参考文献
1潘天寿. 我国县级义务教投资的地差异及其影响因素分析[J], 教育与经济, 2000,(4), pp. 36-44.
2 Iatarola, Patrice and Leanna Stiefel. Intra-District Equity of Public Education Resources and Performance [J]. Economics of Education Review, 2003, (22), pp. 69-78;Berne, Robert and Leanna Stiefel. The Measurement of Equity in School Finance: Conceptual and Methodological Issues [M]. Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press, 1984; Herbert, Linda Carolyn Busch, and Allan Odden. School Financing Inequities among the States: the Problem from a National Perspective [J]. Journal of Education Finance,1994, (3), pp. 231-255.
The recentralization of the central-provincial fiscal relation and the
implementation of the education equalization in China (1994-2001)
Lin Tingjin
(School of International Relations and Public Affairs, Fudan University,
Shanghai 200433, China)
Abstract: The study is designed to explore the influence of the 1994 tax reform on the intra-provincial inequality of basic education. The empirical analysis finds that the reform decreases the inequality in general, implying the center could attain its policy goal through centralizing its relative fiscal capability and increasing the inter-governmental transfers. The data defy that there is a leaner relationship between the fiscal dependency of province on the center and the educational inequality, even though the reform has changed the fiscal dependency of each province significantly. But the study strongly support there is a U-shape relationship between the fiscal dependency and the inequality. This indicates that when the fiscal dependency increases, the education in a richer province will be more equalized while that in a poorer province will be more
dis-equalized.
Key words: education equity；tax-share reform；fiscal dependency；education inequality
分税制改革背景
一、中国税收制度历史： 解放初期：中央对地方高度集权的“统收统支” 80s中期至90S中期的：财政包干制度 1994年至今：分税制 二：财政包干制度：划分税种，核定收支，分级包干 划分收支和税种： 它按照企业和事业的隶属关系，把中央和地方的财政收入、支出彻底分开，明确各自的收支范围，并在划定的收支范围内。按照企业的隶属关系划分企业所得税,按照属地征收的原则划分流转税 收入： 地方：地方所辖企业收入、盐税、农牧业税、工商所得税、地方税收入归地方，工商税则作为中央和地方的调剂收入。 中央：中央所属企业的收入、关税收入归中央 支出： 财政 制度 东部和中西部的 关系 中央和地方的关 系 政府和企业的关 系
中央：中央的基本建设投资，中央企业的流动资金、挖潜改造资金和新产品试制费，地质勘探费，国防战备费，对外援助资金，国家物资储备支出，以及中央级农、林、水利，气象、工业、交通、商业、文教、卫生、体育、科研等事业费，均属中央财政支出地方： 分级包干： 由于各省情况差别很大,中央政府对全国37个下辖财政单位(包括各省、直辖市、自治区和一些计划单列市)实行六类不同的包干办： “收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上缴额递增包干”、“定额上缴”和“定额补助” 收入递增包干：以1987年决算收入和地方应得的支出财力为基础，参照各地近几年的收入增长情况，确定地方收入递增率和留成、上缴比例。在递增率以内的收入，按确定的留成、上缴比例，实行中央与地方分成：超过递增率的收入，全部留给地方；收入达不到递增率，影响上缴中央的部分，由地方用自有财力补足。 三、影响： （一）刺激了地方政府发展地方企业尤其是乡镇企业的积极性，同时由于乡镇企业隶属于地方政府管辖,所以乡镇企业的税收不但几乎全部落入地方政府之手。 （二）中央财政增长缓慢，“两个比重”不增反降，影响经济发展。 “两个比重”：财政收入在国内生产总值中的比重 中央财政收入在财政总收入中的比重 1979年第一个比重为28. 4%,到1993年已经下降为12. 6%;第二个比重也由1979年的46. 8%下降为1993年的31. 6%,中央财政不但要靠地方财政的收入上解才能维持平衡。（三）地方财政实力大于中央财政实力，所谓的“国家”能力受到影响。
中国财政体制改革
根据中国市场经济发展进程和公共财政建设的基本要求，针对中国现行财政体制存在的问题及其运行中遇到的外部障碍，借鉴国际经验，在“十五”期间乃至2010年较长的一段时期内，进一步深化和完善以分税制为核心的财政体制的基本思路和对策措施，主要有以下几个方面：（一）按照社会主义市场经济体制的客观要求和公共财政原理，明确界定政府的事权范围，为建立科学、规范、稳定的分税制财政体制提供基础性条件 1.按效率原则理顺政府与市场之间的职责关系。 在市场经济中，政府应该干什么、能干好什么以及如何干？由私人机构来执行政府的一些任务，能否做得更好？这一直是世界各地的选民和决策者不断思考、探索实践的重要问题。中国的经济社会正处于转型期，重新界定政府的职责尤为紧迫和重要。根据世界银行对转轨国家经验教训的研究结论（世界银行：《从计划到市场：1996年世界发展报告》，中国财政经济出版社，第117页），首先政府在生产和产品分配及服务方面的作用应大幅度地削减。由公共部门提供产品和服务这一做法必须是一种例外，而非惯例。只有在市场失败的方面，如国防、初等教育、农村道路和一些社会保障项目等，而且在政府干预能够改善市场的情况下，政府干预才被视为合情合理。其次，政府必须停止对微观经济活动的限制和直接控制，政府应致力于促进宏观经济稳定，为私营部门的发展和竞争提供一种法律上的保证。最后，提供社会保障是所有国家政府的主要功能，但在市场经济中，社会保障应该主要针对最需要保护的那些脆弱的群体，政府不应为了使所有的人获得足够的生活标准而提供慷慨的保障，而是有必要强化个人在收入和福利方面的更大的责任心。 2.按分职治事、受益范围和法制原则依法明确界定中央政府与地方政府的事权范围。 分职治事是指在政府事务与民间事务按效率原则合理分工的基础上，对政府有充足理由承担的事务，在政府内部按照凡是低一级政府能够有效处理的事务一般就不上交上一级政府、凡是地方政府能够有效处理的事务一般就不上交中央政府的原则进行合理划分。受益范围原则是指政府行使政治经济职能和提供公共产品与劳务时，若受益范围遍及全国各地则应划为中央政府事权，若受益范围仅限于特定区域的居民和企业则应划归某一级地方政府。法制原则是指各级政府事权的确认、划分、行使及调整等应具有相应的法律保障，做到法制化、规范化并保持相对稳定性。根据上述原则和中国国情，中央政府的事权范围及主导作用应主要包括：（1）制定并组织实施国民经济和社会发展的长期战略，对经济发展的速度、方向、结构、生产力布局、GDP分配等重大问题进行决策，并通过各种手段组织实施；（2）调节经济总量关系，协调宏观经济结构偏差，促进并保持总供求和部门结构的大体均衡，促进宏观经济持续、稳定、协调地运行；（3）在市场失效的领域，有效承担起跨省际重大基础设施和基础产业项目的投资建设、提供全国性公共产品等；（4）调节GDP分配结构和组织社会保障，从全国着眼把收入差距控制在有利于经济发展和社会稳定范围内，协调好公平与效率的关系；（5）调控各地区之间的财政经济发展差距，促进地区间经济社会协调发展；（6）维护正常的社会秩序和法律秩序；（7）自觉组织和推动市场化进程，培育和完善市场体系；（8）维护国有财产的所有者权益，防止国有资产流失；（9）维护全国的生态平衡，搞好环境保护和人口控制等。 地方政府的事权范围应主要包括：（1）制定本地区经济社会发展战略，对本地区经济发展速度、方向、结构、生产力布局、收入分配关系等具有区域全局性的重大问题进行决策，通过各种手段组织实施；（2）根据本地区居民（包括居民企业）对公共产品的需求数量和质
1994年中国实行分税制改革
1994年中国实行分税制改革,重整税收结构后,增值税和营业税并重成为流转税的两大重要税种,且这个时间段实行的是生产型增值税。2004年7月1日期,消费型增值税在东北三省的石油化工业、装备制造业等八大行业试点征收;2007年7月1日,中部六省26个老工业基地的采掘业、电力业等八大行业也被纳入试点范围;2008年7月1日,试点范围进一步扩大至内蒙古自治区东部五个盟市以及泣川地震中受灾严重的地区;2009年1月1日,消费型增值税在全国范围内推行,全面取代生产型增值税。生产型增值税不断向消费型增值税转型,消费型增值税在经济活动中的益处不断展现,反观营业税变动不大,越来越不适应当今经济的发展。 转型后的增值税能够有效消除重复征税、优化资源配置、促进产业分工,而这正是目前交通运输业在发展中所欠缺的。并且交通运输业本身又是国民经济的基础产业,是制造业之后另一重要环节,涉及到经济运行过程中的各个环节,与人们的生产、生活都息息相关。众多企业与交通运输业企业建立了紧密的合作关系,原材料、产成品的运输均靠交通运输,各企业外购交通运输服务的规模不断壮大。可以认为,国民经济中的各部分都离不开交通运输业,包括经济资源要素的开发、运输以及配置等,因此交通运输业与国民经济关联度极高。现在随着经济的不断发展,必然也对与之配套的交通运输业提出越来越高的要求,促使交通运输业的不断发展。因此,交通运输业的大发展必然是未来的趋势。首先应在税制上,对交通运输进行改革,使其缴纳更符合实际需求的增值税,并且结构性减税,可以进一步推动交通运输业的发展。 2012年1月1日,交通运输业改征增值税先在上海试点。根据《交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点实施办法》,交通运输业的增值税税率11%,对交通运输辅助业(包括仓储、港口、机场等)以6%征收增值税。目前试点范围已经逐渐至北京、天津、浙江、安徽、福建、湖北、广东8省市,并且有望在两年内推广至全国。可以说上海的试点走出了交通运输业改征增值税的第一步,后来的试点正是根据上海试点情况不断修订政策。因此,此次针对上海交通运输业试点方案的解析是非常必要的。 1.1.2研究意义
营改增的原因及背景分析
营改增的背景： （一）在我国的现行税制体系中，并行着两个一般流转税税种即增值税和营业税。前者主要适用于制造业，后者主要适用于服务业，两税种在税收收入中占有很大的比重。尽管可以在税制设计上按照彼此照应、相互协调的原则来确定税负水平，但在实际运行中，两个税种一直难免税负失衡。前者不存在重复征税现象，因而税负相对较轻。后者则有重复征税现象，因而税负相对较重，由此而造成的制造业与服务业之间的税负水平差异，以及在整个流转环节中的重复征营业税和增值税分立并行日渐显现出内在不合理和缺陷。 （二）原有税制重复征税现象严重，造成增值税链条中断。营业税是对营业额全额征税，且无法抵扣，不可避免地会对原营业税单位导致重复征税。而对现行增值税单位，由于在购进服务环节不能取得增值税专用发票，无进项可抵扣，最终导致对未增值部分也要缴纳增值税，这与增值税自身定义相违背。 （三）原有税制在一定程度上制约了服务业发展。从产业发展和经济结构调整的角度来看，将我国大部分第三产业排除在增值税的征税范围之外，对服务业的发展造成了不利影响。 （四）营业税改征增值税无疑是政府探索改革的积极信号的变化，增值税和营业税并立打破了商品和劳务流转课税方式的统一性，进而形成了不公平课税格局。其表现有两点：一是抵扣链条中断，人为加重部分行业税负。二是人为造成进项税额抵扣不完整。从本质上来说，增值税扩围改革主要目的是避免重复征税，理顺经济关系。现行营业税的弊端很明显，即重复征税 自2012年1月1日上海启动营业税改征增值税（简称“营改增”）试点以来，“营改增”已经在全国12个省市快速推进。伴随着“营改增”范围的不断扩大，营业税将逐步退出历史舞台。
分税制改革(2)
分税制改革 分税制财政管理体制，简称分税制，是指将国家的全部税种在中央和 地方政府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政的收入范围的 一种财政管理体制。它是市场经济国家普遍推行的一种财政管理体制 模式。我国推行分税制财政体制已近10年，其改革成效是显而易见的，主要表现在两个方面：一是按照市场经济下的分权原则，划分各级政 府的职责，初步规范了中央与地方的财政分配关系；二是较大幅度提 高了中央财政占全部财政收入的比重，增加了全国性基础设施和公共 工程投入，加大了对西部地区和部分贫困地区的财政转移支付力度。 但是，分税制体制运行中存在的问题却也不容忽视，亟待解决。 一、税权划分不明确、不合理 多年来，政府与市场的职能一直没有界定清楚，政府包揽太多的状况 始终没有改变，中央与地方的事权也划分不清。分税制改革的重点是 划分收入，但中央与地方事权划分不清的问题并没有得到解决。1994 年的分税制改革是在政府职能尚未完全转变，中央与地方的事权尚不 明确的条件下实施的，因而税权划分不明确、不合理。主要表现在： 过分强调中央财政的宏观调控能力，而没有兼顾地方政府的利益，造 成税权过于统一；地方几乎没有任何立法权，税收的灵活性受到抑制，致使地方“费挤税”现象严重，分配秩序十分混乱。随着社会主义市 场经济的发展，现行的税权划分体系在运行中所暴露的缺陷不断增多，与国民经济发展的矛盾日益突出。 二、基层政府财政陷入困境 分税制使基层政府财源缩减，只能把筹资目光集中于农业。分税制改 革中一项重要的制度变革，就是把一些原来由地方财政支配的收入划 归中央政府所有，从而改变了地方财政收入的来源结构。在这一制度 安排下，基层政府为了自身收入的稳定，就把筹集收入的关注点由 1994年以前的偏向工业，部分地转向了农业。但是，规范的农业税数 量是有限的，难以提供基层政府正常运转所需要的资金。处于财政级
1994年分税制改革的意义
1994年分税制改革的意义，无论是相对于构建与市场经济相适应的现代财政管理体制，还是在更为科学地划分中央与地方财权关系基础，提高财政收入占GDP、中央财政收入占全国财政收入两个比重而言，都是值得称道的。十余年来的平稳运行和从容调控也证实了这一点。但作为当时条件下的一种渐进改革方案，随着实践的进展和矛盾的累积，体制不完善之处也不容忽视。 支出调控能力仍有较大差距 1994年的财税体制改革虽然实现了财政收入的快速增长和“两个比重”的迅速提高，彻底扭转了财政尤其是中央财政长期被动的局面，但财权的调整并不意味着事权关系也同时得到理顺，通过支出体现的调控能力仍然存在较大的差距。 这一问题可从三个方面来比较：一是财政总支出占GDP的比例偏低。 发达国家财政支出的规模平均达到了GDP的40%左右，中东欧等转轨国家2000年分别平均达到了42%和33%。我国财政总支出的规模在改革开放后一直呈下滑趋势，分税制改革后这一趋势得到扭转，但直到现在这一比例也只有20%多一点。二是中央财政支出占总支出的比重偏低。发达国家中央财政支出占总支出的比重平均达到了60%以上，一些转轨国家中央财政支出占总支出的比重平均也达到了60%。我国中央政府占总支出的比重却呈现出逐年下降的态势。如果持续保持这种低水平的国家总财力和中央政府相对财力，就会在国家财政能力和实际需求之间出现比较大的缺口。三是预算外资金大量存在。不少地方为平衡财政收支，促进地方经济建设，把某些财政职能转移到其他政府部门，力求避免财政体制对地方财力的制约。这些被外移的财政职能和政府部门的行政权威相结合，缺乏必要的财政监督，导致地方预算外资金规模急剧膨胀。 省以下财政体制有两大矛盾 1994年的分税制改革主要着眼于规范中央与省级财政之间的收入与支出关系，对省级以下财政体制的改革并未作明确规定。由此产生两个矛盾：一是财政收支矛盾随体制运行而越来越集中于基层县和乡，一些正常性支出无法得到保证。财力集中缺乏划分税种的规范性，财权上收缺乏事权调整相配套，使县、乡两级支出基数和支出刚性增大，从而产生了省以下体制的矛盾和省以下各级政府的财权、事权关系不对称问题。二是基层财政矛盾已呈现向中央财政集中的趋势，逐渐形成支出的倒逼机制。在省以下体制无力自行调控的情况下，中央财政不得不在工资性支出、农村税费改革等方面实施专项转移支付，加剧了中央财政收入与实际可用财力之间的矛盾。在转移支付能力不足的情况下，各地由于经济发展基础和潜力的巨大不平衡，分税制后省际间财力调剂和省内县际间财力调剂的压力很大。 值得注意的是，与1995年转移支付制度刚实施时相比，中央对地方的转移支付结构中，各种应急性的专项转移支付所占的比重，已取代税收返还等存量部分居第一位。在这些专项转移支付在财权、事权关系不规范的情况下，它的迅速增加可能使财力增量部分的支出安排脱离分税原则和财权、事权的匹配关系，重新陷入界定不清的状态。 政府行政级次需要调整
国务院关于实行分税制财政管理体制的决定
国务院关于实行分税制财政管理体制的决定 【法规类别】财政综合规定 【发文字号】国发[1993]85号 【发布部门】国务院 【发布日期】1993.12.15 【实施日期】1994.01.01 【时效性】现行有效 【效力级别】国务院规范性文件 国务院关于实行分税制财政管理体制的决定 （1993年12月15日发布国发[1993]85号） 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 根据党的十四届三中全会的决定，为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康的发展，国务院决定，从一九九四年一月一日起改革现行地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。 一、分税制改革是发展社会主义市场经济的客观要求 改革财政管理体制是经济体制改革的重要内容。现行财政包干体制，在过去的经济发展
中起过积极的作用，但随着市场在资源配置中的作用不断扩大，其弊端日益明显，主要表现在：税收调节功能弱化，影响统一市场的形成和产业结构优化；国家财力偏于分散，制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力；财政分配体制类型过多，不够规范。从总体上看，现行财政体制已经不适应社会主义市场经济发展的要求，必须尽快改革。 根据建立社会主义市场经济体制的基本要求，并借鉴国外的成功做法，要理顺中央与地方的分配关系，必须进行分税制改革。分税制改革的原则和主要内容是：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。 二、分税制财政体制改革的指导思想 （一）正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积级性，促进国家财政收入合理增长。既要考虑地方利益，调动地方发展经济、增收节支的积极性，又要逐步提高中央财政收入的比重，适当增加中央财力，增强中央政府的宏观调控能力。为此，中央要从今后财政收入的增量中适当多得一些，以保证中央财政收入的稳定增长。 （二）合理调节地区之间财力分配。既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付，扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造。同时，促使地方加强对财政支出的约束。 （三）坚持统一政策与分级管理相结合的原则。划分税种不仅要考虑中央与地方的收入分配，还必须考虑税收对经济发展和社会分配的调节作用。中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。
分税制下财政转移支付问题及改革思考
分税制下财政转移支付问题及改革思考 一、研究背景 1994年的分税制改革，被财政部财政科学研究所副所长刘尚希称为“中国改革历程中的经典之作”，它结束了之前财政体制摇摆不定的局面，其框架和规则延续至今。但二十年后，随着中国政治经济的现实变化，这一制度的弊端日益显现，比如中央与地方财权与事权的不匹配。而新一届政府正在力推的“营改增”改革，被普遍认为将倒逼分税制改革。 二、我国中央对地方转移支付的现状 (一)中央对地方转移支付的规模 数据显示，2013年中央对地方税收返还和转移支付为48019.92亿元，地方财政支出119272亿元，税收返还和转移支付占比为40.26%。即地方每支出1元，有4毛来自中央拨款。2014年中央对地方税收返还和转移支付预算为51874亿元，占中央财政总支出预算的69.3%。 (二)中央对地方转移支付的结构 目前，我国中央对地方转移支付的方式主要有一般性转移支付与专项转移支付两种类型。一般性转移支付其主要功能在于缩小地区间财力差距，实现基本公共服务均等化;专项转移支付可以体现中央政策导向，主要为教育、医疗卫生、社会保障、“三农”等公共服务领域。2013年一般性转移支付预算为24538.35亿元，占转移支付总额的56%，其绝对额及所占比例均呈上升趋势。 三、我国财政转移支付制度存在问题
目前，转移支付的问题主要有： 第一，事权划分不够明确，财政支出范围界限尚不够清晰。划分“财权”最先要做的工作就是划分“事权”，而我国1994年分税制财政体制改革恰恰是在对政府“事权”及支出范围没有进行明确界定的情况下进行的。各级政府事权和支出范围存在重叠、模糊和缺漏之处。 第二，财政转移支付种类过多，转移支付结构不尽合理。我国出台新的重大政策时，特别是需要地方政府提供配套资金时，往往会对财力相对困难的省市相应的转移支付补助，造成转移支付种类众多。此现象造成年终中央与地方结算时，手续繁杂，制度不规范。 第三，财政转移支付监督机制不够健全，转移支付资金的使用缺乏有效制约。当补助资金到达地方后，地方政府支配资金随意性较大，往往不能充分贯彻中央政府通过转移支付所表达的政策意图，特别是当支出偏好不一致时，挪用资金的情况便时有发生。 第四，转移支付制度性的改革缺乏法律的支撑和约束。政府间事权划分不清晰、转移支付资金特别是专项转移支付资金分配随意、分配过程不透明、资金规模不确定等等，皆由此造成。 第五，省以下财政转移支付制度有待完善。许多地方省以下财政管理体制没按分税制改革要求去规范，地方各级财政尚未建立起事权和支出责任明确、本级收入和上级财政补助稳定可靠、自求平衡的分级财政管理体制，各省辖区内的地区间财力差异依然较大。 四、改革和完善我国财政转移支付的思考
分税制起源及改革措施
北方民族大学 公共经济学结课作业浅论分税制的起源及改革措施 学院：管理学院 姓名：大伟哥 班级：公共管理X班 学号：20099999 2011年11月11日
浅论分税制的起源及改革措施 一、分税制的历史起源 1980年代，中国实行经济体制的改革开放，沿海省份由点到线开始全面发展经济，地方和中央采用包税制。包税制的实质是“包盈不包亏”，地方财政每年仅向中央交纳定额的财政税收，部分地方采用减免企业税收的方式，截留经济发展成果，藏富于企，加上市场经济发展过程中必然产生的通货膨胀，造成了80年代末至90年代初期，中央财政陷入严重危机的现象。期间共发生过两次中央财政向地方财政“借钱”的事，每次都大约是二三十亿元人民币。财政收入占国民生产总值的比重，和中央财政占整体财政收入的比重，双双迅速下降，形成建国以来未曾出现过的“弱中央”状态。中央财力不够，国防建设、国家的基础性投入均面临严重的经费匮乏状态。分税制改革自然而然地被提上议事日程。 中国1994年税制改革，又称为“分税制”改革。以朱镕基副总理为主导，刘仲藜以财政部部长、党组书记、国家税务总局局长、财税改革领导小组组长身份，正式开始了分税制改革。这是中华人民共和国政府对中央和各省、自治区、直辖市之间的税收分配制度及税收结构进行的一次较大规模的改革，这是新中国成立以来涉及范围最大、调整力度最强、影响最为深远的一次财税改革。 二、主要内容 概括来说，其主要内容为： 1、重整税收结构，取消一些不合理的税种（如产品税），代之以较符合市场化改革的税种，例如征收增值税和规范消费税。 2、重新划分中央税，地方税，中央地方共享税。使中央取得更大的财源。 3、为了保护个省市（特别是富有的省市）的既得利益，中央设计了一套税收返还制度。 分税制是市场经济国家普遍实行的财税制度。是处理中央政府与地方政府间分配关系的规范方法。大致作法是：按税种划分收入；中央集中必要的财力实施宏观调控；中央和地方分设税务机构，分别征税；有一套科学、完整的中央对地方收入转移支付制度。从我国目前的国情来看，在短期内建立分税制财政体制的理想模式还缺乏必要条件。只能循序渐近，逐步到位。分税制改革的基本原则是，在划分事权的基础上，按税种划分中央和地方财政
对中国当前分税制财政体制改革的十大成效分析
关键词：分税制财政体制体制改革十大成效 （一）初步确立了符合中国国情的分税制财政体制的基本框架 改革开放以来，中国经济平均每年以两位数的速度增长，财政经济实力迅 速增强，但经济增长的质量和效益不高，加之税收结构变化滞后于经济结构的 变化，全国人均GDP和人均财政收支水平均较低，“两个比重”逐年下降。随着由计划经济向市场经济的过渡，公共品供求缺口不断拉大、且显性化，财政 收入相对量的下降与政府职能转变滞后及其相应的财政支出责任范围过宽的矛盾，使得各级财政尤其是中央财政和县级财政一直处于“紧运行”状态。改革 开放以来地区间财政经济发展差距呈不断拉大的趋势，连续实行了十几年的财 政包干制，又形成了较为明确具体、稳定的地方既得利益，加之中央财力拮据，中央政府均衡地区财政经济发展差距的能力较弱、阻力较大。由于长期计划体 制下形成的各利益主体之间的不合理、不规范、不稳定的责权关系一时难以划 分清楚，也制约了财政体制改革的进程和力度。中国的市场经济体系和法制建 设尚处于起步阶段，与之相适应，中国各级政府的公共财政职能、作用范围及 作用方式、收支规模与结构等也需要随着市场经济发展的实践来重新定位，作 为中国政府间公共财政关系制度化表现形式的财政体制改革也应从这一实际出发，循序渐进。在上述条件下进行分税制改革，不可能一步到位，一劳永逸， 只能采取渐进式策略，先构造起分税制的基本框架，然后在运行中再根据制约 财政体制的各种因素的变化逐步完善，以降低或“分期摊销”改革成本，减轻 改革对经济社会发展带来的震荡。1994年推出并已运行了4年的分税制改革方案，以划分支出、划分收入、分设税务机构，实行税收返还和转移支付制度为主要内容，初步确立了符合中国国情的分税制体制的基本框架，在很大程度上 改革了包干体制下多种体制形式并存的不规范、不统一、不协调的状况，为理 顺政府间责权关系迈出了关键一步。 （二）增强了政府财政筹资功能，明显遏制了财政收入占GDP比重下滑的趋势 分税制主要按税种明确划分了中央与地方之间的税源，并分设国税局和地 税局两套税收征管机构，分征分管，硬化了政府间资金上解、下拨的预算约束 关系，在划定的支出责任、税源、税权范围内，各级政府当家理财、自收自支、自求平衡的压力和动力明显增强，提高了地方政府开辟财源及征税的努力程度，减少了税源流失，增强了财政的筹资功能，使财政收入占GDP的比例大幅下滑 的势头得到了遏制，扭转了财政收入长期低于GDP增长甚至负增长的被动局面。 （三）调动了地方政府培养和开辟财源、增加收入的积极性，增强了地方财政 经济的自我组织、自我发展能力 分税制改革是按照“存量不动，增量调节”的渐进式原则推行的，原属地 方支柱财源的“两税”划作中央收入或共享收入后，采取了税收返还的形式， 确保地方既得利益不受影响。具体操作办法是，以1993年为基数，按实施分税制后地方净上划中央的数额，确定中央对地方的税收返还基数。因此，1993年 地方财政收入出现了超常增长。当年财政收入增长率大都在30％以上，超过
1994年的税制改革
1994年的税制改革是一次全方位、根本性的改革，在时间上也体现了一揽子推出的特点。其改革力度之大、利益调整之深、影响范围之广，在新中国历史上从未有过，从世界上看也是十分罕见的。相对而言，当前启动的新的税制改革，十六届三中全会《决定》明确提出了“分步实施”的改革策略，其原因主要有： 第一，分步实施税收制度改革是由当前的经济体制环境决定的。1994年税制改革方案设计之时，我国建立社会主义市场经济体制的目标刚刚确立，税制改革面临着由计划经济向市场经济全面转型的宏观经济环境。在这种背景下，经济体制的全面转型必然要求有一套全新的税收制度来与之相适应，必然要求税收制度摒弃计划经济的色彩，体现市场经济的本质要求。这就决定了当时的税制改革必须是全方位的革故鼎新，必须采取一揽子推出的方式，而不能在原有基础上修修补补。经过十年的发展，我国社会主义市场经济体制的基本框架已初步建立，当前正处于一个逐渐完善的阶段，与此相适应，符合社会主义市场经济体制要求的税收制度在我国也已初步建立，但同样还需要逐渐完善。因此，当前实施税制改革的重心应该是适应社会主义市场经济体制逐步完善的要求，对现行税制进行结构性、渐进式的调整，而不是对其进行根本性、突进式的变革。 第二，分步实施税收制度改革是由当前的宏观经济形势决定的。1994年的税制改革除了需要建立一个适应社会主义市场经济体制要求的税制框架外，还面临着一个治理通货膨胀，促使宏观经济尽快“软着陆”的迫切任务，这必然要求加大对税收政策的调整力度，以适应当
时宏观经济调控的需要。而在当前，我国经济正处于经济周期的上升阶段，宏观调控的重心应该是保持宏观经济政策的连续性和稳定性，以保护好当前良好的经济增长势头，在此基础上，对经济结构中不合理的地方加以必要地调节，以促使经济更加持续快速协调健康地发展，并不断提高我国经济的综合竞争能力。适应这一要求，税收政策也应该在不影响宏观经济政策连续性和稳定性的前提下，进行适度的调整，而不宜有过于剧烈的波动。 第三，分步实施税收制度改革是由当前的国家财政状况决定的。1994年税制改革之前，财政的“两个比重”（全国财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重）严重偏低，国家财力十分单薄，严重制约了政府尤其是中央政府对经济的宏观调控能力，不进行整体性的税制改革不足以改变这种被动的局面；而当前，财政“两个比重”已经有了明显提高，国家财力明显增强，建立公共财政是我国财政体制改革的基本方向，进一步实施税制改革的目标已不仅仅是保持财政收入总量的稳定增长，而应更注重优化财政收入结构，规范中央和地方的财政分配，公平各类经济主体的税收负担，以更好地平衡各方面的利益关系，按照“五个统筹”的要求，实现全面、协调、可持续的发展。这就决定了税收制度的改革必须与财政资源的统筹配置、与其他各方面的改革发展结合起来，在渐进中开展，在协调中推进，而不宜采取一步到位的改革方式。
分税制改革背景下的土地财政与房价关系研究
分税制改革背景下的土地财政与房价关系研究 分税制改革背景下的土地财政与房价关系研究 1998年住房制度改革以来，中国房地产业进入快速发展的阶段，由于房地产行业上、下游产业多，产业涉及面广，已经成为促进国民经济快速、稳定增长的重要产业。同时，伴随着房地产投资、消费的过快增长，房价日渐攀升，飞涨的房价已成为整个社会关注的焦点，并可能成为社会和谐进步、经济持续健康发展的隐患。本文着重从分税制这一制度层面，进一步分析房价增长背后的制度问题。 分税制改革背景下的土地财政与房价关系研究，许多学者提出了丰富的观点大致可以分为两个层面： 一是分税制改革和土地财政的形成。华伟、艾华（2007），孔善广（2007）和周飞舟（2006）认为我国实行财政分税制，在中央财政收入迅速增长的同时，中央政府承担的相对义务大幅减少，地方政府则承担了过重的财政支出责任，地方政府必然会扩大财源，追求GDP 的增长增加财政收入，在土地和城市建设中获取“土地财政”。 二是土地财政与房价的关系。宫汝凯（2012），张涛（2009）和何苗（2015）认为较高的房价水平总是与较高的财政分权度联系在一起的，而较高的财政分权度又与1994年的分税制改革密切相关。回归分析显示分税制的改革激励了地方政府土地财政规模的扩大；现有财税体制下，土地财政规模的扩大对住宅价格有正向影响。 由此可见，大部分的学者基本上形成了两个结论：分税制改革是
引发土地财政的形成的重要的制度性因素；分税制背景下的土地财政是推动房价持续快速上涨的不可忽略的因素。但已有研究近年来，国家对房地产行业的调控力度逐年增大，房价逐渐趋于平稳，进一步研究分税制改革背景下的土地财政与房价关系研究依然具有重要的意义。 1分税制改革的背景分析 分税制是按税种划分中央和地方收入来源的一种财政管理体制。实行分税制，要求按照税种实现“三分”：即分权、分税、分管。所以，分税制实质上就是为了有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税（有时还有共享税）两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。分税制主要有四个特点：分税、分权、分机构和转移支付。分税制改革的直接目标是提高“两个比重”（即财政收入占GDP 的比重和中央财政收入占全国财政总收入的比重），并进一步规范政府间财政关系。1994年的分税制改革实质是财政集权的过程，它改变了中央和地方政府的财政收入（财权）分配格局，由此产生了一系列的变化。 11中央和地方财政收支的巨大变化 查阅1978—2014年中央和地方财政收支的数据，进行分析并判断分税制改革对中央和地方财政收支的变化可知：地方财政收入占全国财政收入比重从1978年的85%，逐步回落到近几年的50%附近，地方财政支出占全国财政支出的比重从1978年的53%，上升
1994年分税制改革中央政府财政能力
分税制改革与省内教育公平 林挺进 复旦大学国际关系与公共事务学院, 上海200433 摘 要：经验数据表明分税制改革在整体上显著地提高了省内基础教育的均衡度，有效地促进了教育公平。这说明，在一定的条件下中央政府可以通过改变中央-地方财政关系来缩小地区教育发展不均衡。不过在具体层面上，虽然分税制显著地改变了每个省对中央财政的依赖度，但这种改变并不能直接地促进一个省的教育均衡，在财政依赖度与省内教育均衡度之间存在U型曲线的影响模式。在相对贫困的省份高财政依赖度会负面影响教育均衡，而在富裕省份的情况则正好相反，其主要原因在于2006年前的重点学校制度和教育绩效评估制度。由此，在改革政府间财政关系的同时，改革相关教育制度才是彻底改变教育不均衡的根本出路。 关 键 词：教育公平；分税制；财政依赖度；教育均衡度 尽管学界对于教育的机会公平是否最终促进了社会公平仍存在着一定的争议，但有一事实却是无可辩驳的，即当代各国都将基础教育作为不可或缺的公共产品来供给。1994年分税制改革以来，尽管有大量关于分税制与政府间财政关系的研究文献出版、其中也包括不少分税制影响基础教育投资的个案研究，然而系统性地考察1994年以来分税制对地区教育投资不均衡影响的定量研究还是相当缺乏。因此，通过科学地测量教育均衡程度、运用高级数据分析方法，分析分税制改革是否、如何以及在多大程度上影响了中国基础教育的均衡发展，不仅具有非常重要的理论意义，而且也能为有关政策实践提供重要的参考信息。 一、导论：从分税制说起 中央-地方关系的核心是权力划分，其基本模式有集权和分权两种。不少学者认为财权又是核心中的核心。虽然，不少人认为“中央集权”是我国中央-地方关系的总特色，但是其中某些复杂的变化不容忽视。 改革初期，中央一方面迫切需要实现财政增收，另一方面意识到经济的发展和
浅谈中国税制改革
浅谈中国税制改革 姓名：任远班级：经济1221 专业：经济学学号：120112006 摘要：税制改革是通过税制设计和税制结构的边际改变来增进社会福利的过程。税制改革可能有很多形式，既有税率、纳税档次、起征点或免征额的升降和税基的变化，又有新税种的出台和旧税种的废弃，还有税种搭配组合的变化。本文将就新中国成立以来历年来的税制改革进行分析，以解析出中国税制改革的方向。 引言：“税收取之于民，用之于民”。纳税是每个公民应尽的义务。税收无处不在，通俗说，就是当一个人还在妈妈肚子里一直到入土为安的那一刻，税收始终与之相伴一生。稅收制度自最早的西周“市场税收”源起，经过2000多年的不断演变发展，依然延续至今成为国家财政收入的一项重要措施，对国家社会发展和人员的进步发挥着巨大的作用。从优化资源配置的角度来看，税收对经济的促进作用是显而易见的。不论税收制度的改革与否其最终的用途都是一个重头戏，国家如何运用税收收上来的钱才是民众所看重的。所以如何让税收为社会经济的可持续的和谐的发展提供一个环境，如何让税收为经济主体的公平有序竞争提供一个稳定的氛围，如何促进社会的公平以及促进社会经济层面的优化与改革是我国税收制度改革发展的方向和目标。 正文： 1.新中国税收制度的建立 1949年建国初期，我国各地税收制度很不统一。在一些老解放区，仍沿用革命根据地时期各自制定的征税制度。在新解放区，为了及时开展城市税收工作，按照“暂时沿用旧税法，部分废除，在征收中逐步整理”的原则，除了将旧政权不合理的苛捐杂税以及为帝国主义和官僚资本主义服务的征税规定加以废除外，一般暂时沿用旧税法。因此，当时全国各地实行的税种不统一，同一税种的税率差别也非常大。如面粉税，东北为8%，华东为25%；卷烟税，华东为40%，华北为10%，东北为60%；烟叶在华北不征税，而华东、中南都要征税。至于各地区的完税凭证和管理方法更是五花八门，很不一致。这种情况与全国统一的新形势很不适应。 1949年11月，中央人民政府召开了首届全国税务会议，讨论研究统一全国税政，建立新税制和加强税务工作。会议根据全国政治协商会议通过的共同纲领中有关财政税收的规定精神，制定了《全国税政实施要则》，于1950年1月由政务院发布施行。《全国税政实施要则》明确了统一全国税收的要求，规定了全国统一的税收体系和税收立法权限，提出了加强税收工作的制度措施。与此同时，政务院还公布了货物税、工商业税等主要税种的暂行条例和《全国各级税务机关暂行组织规程》。这标志着我国新的社会主义税收制度迅速建立起来。 随着新的税收制度的建立和贯彻执行，城市工商税收收入也开始迅速增长。1950年上半年就达到了与公粮收入相等的地步，完全改变了以往国家财政收入主要依靠农村公粮收入的局面。1950年6月，针对执行中存在的问题，进一步调整了工商税收，简化合并了一部分税种、税目，调整了部分税率，改进了征收方法，并在调整的基础上修正了货物税、工商业税等主要税种的暂行条例，同时由财政部公布了这些暂行条例的施行细则，从而使我国新的工商税收制度逐步趋于完备。
国务院关于实行分税制财政管理体制的决定
国务院关于实行分税制财政管理体制的决定 国发[1993]第85号 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 根据党的十四届三中全会的决定，为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康的发展，国务院决定，从一九九四年一月一日起改革现行的地方财政包干体制，对各省、自治区，直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。 （一）分税制改革是发展社会主义市场经济的客观要求 改革财政管理体制是经济体制改革的重要内容。现行财政包干体制，在过去的经济发展中起过积极的作用，但随着市场在资源配置中的作用不断扩大，其弊端日益明显，主要表现在：税收调节功能弱化，影响统一市场的形成和产业结构优化；国家财力偏于分散，制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力；财政分配体制类型过多，不够规范。从总体上看，现行财政体制已经不适应社会主义市场经济发展的要求，必须尽快改革。 根据建立社会主义市场经济体制的基本要求，并借鉴国外扔成功做法，要理顺中央与地方的分配关系，必须进行分税制改革。分税制改革的原则和主要内容是：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将各种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。 （二）分税制财政体制改革的指导思想 1、正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长。既要考虑地方利益，调动地方发展经济，增收节支的的积极性，又要逐步提高中央财政收入的比重，适当增加中央财力，增强中央政府的宏观调控能力。为此，中央要从今后财政收入的增量中适当多得一些，以保证中央财政收入的稳定增长。 2、合理调节地区之间财力分配。既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付，扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造。同时，促使地方加强对财政支出的约束。 3、坚持统一政策与分级管理相结合的原则。划分税种不仅要考虑中央与地方的收入分配，还必须考虑税收对经济发展和社会分配的调节作用。中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。税收实行分
自上世纪90年代分税制改革后
自上世纪90年代分税制改革后，土地出让收入基本划归地方政府，实践过程中逐渐演变成地方的第二财政。土地收入在地方政府财政中占了较大比例，一些城市甚至会超过50%，如果加上其他相关收入，这个比例可能会更高。 国土资源部2010年2月曾公开发布的数据显示，1999年~2008年十年间，全国土地出让收入累计5.3万亿元。其中多数为2004年土地出让实行“招拍挂”以来所获得。 2008的楼市调控直接冲击了土地市场，当年全国土地出让收入约9600亿元，同比下降了20%。但2009年楼市突然转向，土地市场上“地王”接连出现，当年全国土地收入增加至约1.59万亿元。而到了2010年，这一数据又随着楼市的火爆猛增至2.71万亿元，规模之大令人咋舌。 国土部部长徐绍史透露，2011年土地出让合同价款虽然有所增长，但增幅有较大幅度下降。不过，他并未像往年那样公布具体数据。 近日，国务院发展研究中心副主任韩俊在《农民日报》上撰文称，2011年我国土地出让金的收入已经超过3.15万亿元。这是官方人士首次披露这一数据。 为何土地市场没有像2008年那样随楼市下跌，一位权威人士曾对《第一财经日报》表示，之所以2011年全国土地出让金依旧略有增长，与区域性差别和结构性差别有关。所谓区域性差别，即一些重点城市受楼市调控冲击较大，但更多的二三线城市还是有所增长。所谓结构性差别，则是指商品房用地出让收入略有下降，但工业用地成交增幅很大，在一定程度上对冲了前者。 财政部的“2011年公共财政收支情况”显示，2011年，全国财政收入103740亿元，比上年增加20639亿元，其中，地方本级收入52434亿元。 这显示，2011年地方土地出让收入占当年地方财政收入的60%。 纯收益约过半 当然，上述收入并非完全是地方政府的纯收益。地方政府的收益还要剔除包括征地过程中对失地农民的补偿等各种成本。不过，业内专家曾测算，除去征地、拆迁、补偿、税费等成本，土地出让的净收益一般在40%以上。只是，这一数据尚未得到官方认可。 财政部《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》显示，2010年国有土地使用权出让收入29109.94亿元(此处土地出让收入为财政部口径，与国土部统计数据略有差别)，当年安排支出为26975.79亿元，这包括征地补偿拆迁补偿等成本性支出13395.6亿元、廉租住房保障支出463.62亿元、用于城市建设的支出7531.67亿元等。 这显示，2010年地方政府的成本性支出大约是当年土地出让收入的46%，略高于业界的预测。 但简单计算可以得出，当年地方政府的纯收益依然在1.5万亿元左右。 本报记者获得一份重点城市的官方土地出让情况报告显示，2011年该地土地出让累计上缴财政专户1079亿元，扣除土地储备等成本后净收益621亿元。这意味着，该地的土地出让净收益在60%以上。
我国现行的分税制
我国现行的分税制 我国分税制概况 1994年，我国经济体制改革在中央的“全面推进、重点突破”的战略部署指导下进入新阶段，财税体制改革充当改革的先锋，根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制度，并分设中央与地方两套税收机构分别征管；在核定地方收支数额的基础上，实行了中央财政对地方财政的税收返还和转转移支付制度等。成功地实现了在中央政府与地方政府之间税种、税权、税管的划分，实行了财政“分灶吃饭”。 (一)我国分税制的内容 我国分税制按照征收管理权和税款支配权标准划分，凡征收管理权、税款所有权划归中央财政的税种，属于中央税；凡征收管理权、税款所有权划归地方财政固定收入的税种，属于地方税；凡征收管理权、税款所有权由中央和地方按一定方式分享的税种，属于共享税。 (二)我国分税制的特点 我国目前的分税制具有以下三个主要特点： 第一，按照税源大小划分税权，税源分散、收入零星、涉及面广的税种一般划归地方税，税源大而集中的税种一般划为中央税。 一般来说，不可能把大税种划为地方税。但由于地方税不仅对法人(公司、企业)征收，而且更多的是对个人征收，所以，税源分散在千千万万个纳税人手中；又由于地方税征收范围面小，税源不厚，所以收入零星；由于地方税税种小而多，所以涉及面广，几乎涉及到所有单位和个人。 第二，部分税种的征收管理权归地方。地方政府对地方税可以因地制宜、因时制宜地决定开征、停征、减征税、免税，确定税率和征收范围，这是地方税的主要特点。由于赋予地方以较大的机动权限，从而既能合理照顾地方利益，调动地方的积极性，同时，不致于影响全国性的商品流通和市场物价。因为地方税一般均属于对财产(不动产)、对行为和部分所得以及不涉及全面性商品流通的经济交易课征，所以，即使各地执行不一致，也不影响全局。 第三，税款收入归地方。在我国当前的社会主义市场经济条件下，财力完全集中于中央或过多地分散于地方，都不能适应经济发展的需要。实践证明，在保证中央财政需要的同时，给地方一定规模的财力及适当的支配权，方能调动地方政府发展经济的积极性和主动性。因此，实行分税制，建立中央与地方相对独立的分级财政，给地方政府发展地方经济、加强文化建设提供资金保证，就成为我国预算管理体制改革的必然方向。 需要说明的是，我国目前实行的分税制，目前的分税制还有许多不如人意之处，需要继续深化改革。因为，我国社会主义市场经济发展相当迅速，地区差距很大；社