中国税制论文之令狐文艳创作

我国绿色税收的建立与完善

令狐文艳

摘要:

环境是一种资源。环境问题是一个高度综合、高度复杂的问题，涉及到污染的防治和生态的恢复，并且和人类的生产方式、生活方式、价值观念、管理体制、政策法律息息相关。随着国际贸易自由化和全球化趋势的发展，环境保护问题变得越来越重要。如何使人口—资源—环境—经济协调发展，这个问题从20世纪70年代起逐渐受到各国的普遍关注。进入20世纪90年代后，可持续发展成为世界各国普遍采用的发展模式，绿色税收理论应运而生。在这种背景下，作为宏观经济政策手段之一的税收自然被用到了环境与生态的保护上，成为实现可持续发展的重要政策工具。我国自改革开放以来，在经济迅速发展的同时，也产生了严重的环境污染问题。为了有效地治理和防止我国的环境污染，我们采取了法律、经济、行政等多种手段和措施。税收作为国家实现宏观调控的重要工具，在环保方面也发挥了它应有的作用。但是我国目前还没有形成系统的、行之有效的“绿色税收”调控体系。因此，系统研究绿色税收问题，尽快建立起适合我国实际的绿色税收制度是改善我国目前环境状况，合理利用有限资源的一条重要途径，势在必行。绿色税收是政府保护环境实施可持续发展战略的手段。面对我国目前日趋严峻的环境状况,建立和完善我国税收体系

势在必行。本文就我国已有的环境税收政策进析,并借鉴国外先进经验,探讨如何改革和完善现行环境税关税制,建立适合中国国情的绿色税收体系,进而促进经济的可持续发展。

关键词:绿色税收环境保护税资源税

正文

一、绿色税收概述

绿色税收也称环境税收，是以保护环境、合理开发利用自然资源，推进绿色生产和消费为目的，建立开征以保护环境的生态税收的“绿色”税制，从而保持人类的可持续发展。“绿色税收”一词的广泛使用大约在1988年以后，《国际税收辞汇》第二版中对“绿色税收”是这样定义的：绿色税收又称环境税收，指对投资于防治污染或环境保护的纳税人给予的税收减免，或对污染行业和污染物的使用所征收的税。其中，绿色税收的主要理论依据有：

1.负外部效应理论

工厂的私人生产成本并不包括生产时污染造成的外部成本，私人成本和外部成本之和则构成了社会成本。从社会的角度看，要实现社会净收益最大化，最优产出量必须在私人边际收益等于边际社会成本的点上。而企业为了追求利润最大化，必然会按照边际收益和不包含边际社会成本的边际私人生产成本的交点来决定产量。这样的产量必然大于考虑了社会成本时的产量，这样就导致了社会效率的损失，并产生了环境负外部效应。通过征收环境污染税将他造成的外部性成本加入到生产成

本中去，迫使企业考虑到污染对社会的危害，使社会产出量在边际收益等于边际社会成本的有效产出量上，也使产品的价格等于边际社会成本，达到社会资源的最优配置。

2.可持续性发展理论

从可持续性原则出发，对环境和自然资源的利用必须考虑带给他人的损害成本和给后代带来的机会成本，即考虑代际资源配置和代际公平，并使之得到经济上的补偿。而政府作为当代人和后代人的利益的共同代表行使对环境资源的所有权来对环境和自然资源的利用进行征税，并将环境税收入的一部分作为代际补偿的基金来源。

3.自然资源和环境的公共资本品理论

这种观点把自然资源和环境看作是公共产品，且和其他生产要素一样，它也是一项资本品。其具有的不可分割性导致产权主体难以界定，每个人都可以自由的进入产权并对其进行利用，而追求私利的个人会无节制的争夺利用有限资源，这样必然导致人们滥用资源、环境恶化。而当出现环境污染问题时，又因无产权主体无人承担责任。因此，应该由政府代表社会作为环境和自然生成的资源的产权主体，在向社会提供着它独特的公共环境、资源和服务时，作为一项自然资本以征集环境税的形式得到相应的资本权益，从而从经济利益上建立起保护环境和资源的机制。

二、我国现行绿色税收的现状及存在问题

1.我国现行绿色税收的现状

经过20多年的发展完善,我国环境税收体系在调控自然资源的合理利用,减少环境污染方面取得了很大的进展,仅环境排污收费一项,国家就规定了污水、废气、废渣、噪声四大类100多项排污收费标准。1994年税制改革后,23个税种里消费税、资源税、车船使用税、城市建设维护税等税种都与生态环境有关,现行的税制中采取了保护环境多种措施,主要包括:(1)增值税对专门从事废旧物资经营的增值税一般纳税人收购废旧物资,且不能取得增值税专用发票的,根据主管税务机关批准使用的收购凭证上注明的收购金额,依10%的扣除率计算进项税额,准予抵扣销项税额。(2)消费税将污染环境的烟、鞭炮焰火、不可再生的成品油类和高能耗的摩托车、小汽车列入征收范围,并根据污染的轻重设计了不同的税率。(3)企业所得税纳税人向中国绿化基金会的捐赠,可按税收法规规定的比例在所得税税前扣除。企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的,可在5年内减征或免征所得税。(4)资源税将原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿列入了征税范围。

2.我国现行绿色税收的现状存在的问题

(1)缺少环境保护的独立税种。与国外相对完善的环境税收制度相比,我国缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征

的专门税种。现行税制中虽然有些税种涉及到环境保护方面,但其调控的力度往往不够,难以达到保护环境的最佳要求。

(2)排污费的征收存在不足。我国现行的排污费征收标准偏低,收费标准低于污染防治费用,使得环境污染单位宁愿缴纳排污费也不愿花钱防治污染。相对于税收制度,排污费制度的立法层次较低,致使其征收方式不规范,征收范围比较狭窄,强制力较弱,征收乏力,拖欠现象严重。而且收缴上来的排污费,缺乏预算约束,监督考评制度也没有到位,致使该部分资金的使用效果也不太理想。挪用、挤占、拖欠、积压排污费资金的现象普遍存在,严重影响到污染治理资金的使用效益。另外,我国的排污收费归地方政府所有,中央财政不参与分配,费用征收和使用地方差异较大。在经济发展的中心目标指导下,地方政府也往往利用此项收费作为吸引企业入驻的一项优惠政策而使得这一收费制度形同虚设。

(3)我国的资源税的征税范围过窄。长期以来,我国的资源税只是针对开采的煤、石油、天然气、矿产品等自然资源所获得的收益征收,一直都被作为一种调节级差收入的手段,没有考虑对于水、土地、森林、海洋等目前污染严重或稀缺的资源要素进行征税。在政策制定执行过程中,其环境保护功能往往被忽略,过低的资源价格驱使着企业不重视资源开采使用的效率,过度开发、资源浪费现象受到利益驱逐的地方政府的默许,反而加剧了生态环境的恶化。征收的范围过于狭窄,资源税率很

低,只能补偿资源占用的级差收入,与节约资源的宗旨相去甚远。

(4)环保税收优惠政策形式单一。现行税制中为贯彻环境保护政策而采取的税收优惠措施的形式比较单一,主要限于减税和免税。而且多从国家的产业结构和消费结构进行考虑,勉强和环保结合,受益面比较窄,缺乏针对性和灵活性,对于不同企业采取“一刀切”的办法,根本不能有效的鼓励人们增加使用低污染的产品,也不能激励企业最大程度的减少污染。

(5)与环保相关的税种环保力度不够。虽然从2006年4月1日起,我国对从1994年开始实行的消费税的税目、税率及相关政策进行了调整,但是消费税的环保作用并不明显。对电池、口香胶、一次性塑料袋、食品包装用具、化肥等这些容易给环境带来污染的消费品没有列入征税范围,征税范围仍然太窄;汽油、柴油、鞭炮、焰火、一次性木制卫生筷、实木地板等一部分应税消费品适用的税率偏低,没有发挥消费税的环保功能。另外,现行车船使用税制度对车辆分类按辆或按净吨位定额征收,税制的设计基本上没有考虑环保因素。由于同一类型机动车的性能、油耗、尾气排放量不同,对环境的损害程度也不同,所以对该类型的机动车采用相同税率、按辆或按净吨位征收的方法显然有失公平,更不利于污染的防治。此外,由于车船使用税征收额度较轻,实际操作中很难起到缓解交通拥挤和减轻大气污染的作用。

二、国外绿色税收制度经验借鉴

目前世界上绿色税收制度的建立处于前列的主要国家有美国、荷兰和瑞典。美国的“绿色税收”制度包括对产生臭氧的化学品征收的消费税、对汽油的征税，对与汽车相关的其它征税、开采税、对固体废物处理的征税等。荷兰特别为环境保护目的而设计的税收主要包括燃料税、噪音税、垃圾税、水污染税、土壤保护税、超额粪便税、汽车特别税、石油产品的消费税等。瑞典的“绿色税收”包括对燃料征收的一般能源税；对能源征收的增值税、二氧化碳税、二氧化硫税、电力税；以及对化肥、电池等的征税等，已经占到税收体系的重要部分。其环境税的核心是对能源的征税，而对能源的征税是从多方面来进行的，目的主要在于通过征税使能源的消费水平下降，并促进技术革新。

三、构建中国特色的绿色税收体系的建议

国外绿色税收研究和实践表明,环境税不仅可以改变污染者的行为,而且其税收收入还可以用来保护环境和改善税收结构,实现环境、经济和社会“三赢”。我国是一个人均资源相对贫乏的国家,同时又是资源消耗大国、环境污染大国,生态问题一直十分严峻。未来的几十年里,我们对自然资源的需求将越来越大,资源消耗过程中的环境污染问题摆在眼前迫切需要解决,建立并完善绿色税收体系已成为我国进一步实施可持续发展战略的重要内容之一。

1.改革排污收费制,开征专门的环保税种

我国的绿色税收具体应包括以下几个税种:能源污染税、水污染税、固体废物税、大气污染税、噪音污染税等。另外,中央财政和地方政府应合理分配所征收的环保税收。建议环保税划作中央与地方共享税,由地方政府征收,环保税款要建立环保专项基金,严格实行专款专用制度。环保专项基金一是用于污染源的治理,由政府建设环保设施或以有偿的方式提供给企业实施清洁生产的费用;二是为环保科研部门提供科研经费研发有利于节约资源和降低污染的新技术、新工艺,实现生产的低成本、高效率。

2.完善现行资源税制度

资源税的开征不仅是取得财政收入的一种形式,也能起到全面保护资源、提高资源利用效率的税收作用,故应对现行的资源税进行完善,主要办法有:(1)扩大资源税的征收范围。将征税对象扩大到矿产、水、森林、草场、土地等矿藏资源和非矿藏资源。可增加水资源税,开征森林资源税和草场资源税,待条件成熟后,再对其他资源课征资源税,并逐步提高税率。(2)完善计税方法。将现行资源税的计税依据由按应税资源产品的销售数量或自用数量计征改为按生产数量计征,对资源税的征收应采用累进制的方式,将资源的使用量划分档次,拉大税档之间差距,税率逐级跳跃式增加。(3)将有关土地课征的税种并入

资源税。可考虑将土地使用税、耕地占用税、土地增值税并入资源税中,同时扩大对土地征税的范围,适当提高税率,严格减免措施,统一内外税制,加强土地资源合理开发利用和保护耕地意识,共同调控土地资源的合理开发和利用。(4)制定税收优惠政策鼓励资源的回收利用和开发利用替代资源。

3.开征燃油税

在我国,燃油税的实施方案早就被政府列入规划,但由于种种原因到目前为止没能实行。从生态环境保护的角度看,开征燃油税,是解决我国资源短缺和环境恶化的一项有力措施。一方面可以从经济利益上制约对石油资源的消耗,另一方面又可以鼓励人们使用环保交通工具,或使用洁净的替代能源,从而减少燃油对大气的污染。目前国际油价不断攀升,而人们对于燃油的消费则缺乏理性。在国际油价持续走高的环境下,及时推出燃油税是提高民众节约能源意识的一种重要手段,同时也有利于汽车行业的产品结构调整,促进节能型及能源替代型车辆的生产,降低汽车行业的能源消耗水平。

4.完善税收优惠政策

为了支持企业和单位治理污染,在税收政策上要给予倾斜。除了以“三废”为原料生产的产品可以享受免税之外,对利用“三废”生产产品的销售收入,不仅免征环境保护税,还应在一定时期内减免营业税和所得税;进口国内不能生产的治理

污染设备、环境检测和研究仪器,应免征或减征进口关税;对投资于环境治理与保护项目的企业实行投资抵免和再投资退税政策进行鼓励;鼓励企业购置治理污染的设备,购置款可以按一定比例在税前抵扣,企业环保性固定资产允许加速折旧;对环保产业实行税收优惠政策,给予环保产品生产企业以适当的税收减

免补偿;鼓励科研单位和企业研制防止污染的技术和设备,对开发的新技术转让收入,在一定时期给予减免营业税和所得税照顾。

5.调整完善其他相关税种

对污染环境的消费品,可通过征收消费税,提高其生产成本,通过价格信号限制破坏生态环境的消费,鼓励健康性的消费和

保护资源环境的绿色消费。将那些用难以降解和无法再回收利用的材料制造的、在使用中预期会对环境造成严重污染而又有相关的“绿色产品”可以替代的各类包装物、一次性使用的电池、塑料袋、餐饮用品以及氟利昂等产品列入征税范围,可增

设煤炭消费税税目,加大消费税的环境保护功能;对于资源消耗量大、环境污染严重的产品,应征收较高的消费税,鼓励广大消费者进行绿色消费、清洁消费。对不同排气量的小汽车继续采用差别税率的基础上,应对排气量相同的小汽车视其是否安装

尾气净化装置而实行区别对待,并应明确规定对使用“绿色”

燃料的小汽车免税,以促使消费者和制造商作出有利于降低污

染的选择。另外,考虑到燃油税的调节作用,在改革车船使用税时,应与燃油税相互配套,以更好地发挥其环保功能。

除了以上几项主要建议之外,还要注意以下几个方面:第一,通过广泛的宣传教育,提高公民的环保意识,减轻绿色税收纳税人的排斥情绪。公民自觉的环保纳税意识是绿色税收政策顺利有效实施的基础,政府应通过印发宣传材料、举办宣传活动、

利用新闻媒体等方式,加强对环境保护观念的宣传,增强公民的环保和纳税意识,以保障绿色税收政策的实施。

第二,绿色税收必须坚持税收中性原则,不能加重公民及企业的纳税负担,不能对社会经济生活造成负面影响。在开征环保税

种的同时,可利用所得税进行改革的契机,降低相关税率,解决

企业和居民的税收负担问题,使其承担的总税负基本保持不

变。

第三,绿色税收对于产业可能产生负面影响,比如能源产业可能因为大量使用资源而过多地承担资源税收;或者污染密集

型产业必须支付大量的污染税,从而使得这些产业在国际上没

有竞争力,甚至严重影响国家的产业结构。在引入环境税的初期,可以给某些产业部门一定份额的免征额,然后逐年减少免征比例,最终过渡到全部征收。这种方式可使企业安全地度过调

整期。

四、结语

综上所述,为了保护自然资源,合理利用资源,有效防治污染,保护环境,实现我国可持续发展战略目标,应该将环境保护、可持续发展的理念融入到新的税收制度中,利用新一轮税收制度改革的有利时机,借鉴发达国家的经验,根据中国国情、当前最主要的环境问题以及可持续发展战略的要求,开征独立的环境税,改革完善与环境相关的原有税收政策,构建与中国经济、社会制度相协调的具有中国特色的绿色税收体系。

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