国有资产流失问题的原因及对策

国有资产流失问题的原因及对策

摘要

国有资产是建立社会主义市场经济的物质基础，是国民经济的支柱。国有资产在我国政治、经济和社会生活中占有重要的地位，然而目前我国国有资产流失的现象十分严重，不仅数量巨大,而且影响恶劣。现在如何加强对国有资产的管理和监督，防止国有资产流失的问题,已成为国有企业改革和发展的中心任务。本文从国有资产流失的现状、原因及对策方面进行了探讨，该篇论文出发点既是对国家财产的保护意识，意义在于让大家认识到国有资产的安全有待大家共同去维护，可以维持国家利益。

【关键词】国有资产流失产权交易激励机制

国有资产是国家得以存在,国家机器得以运转的物质基础。尤其是在公有制占主体地位的社会主义中国,国有资产更是在政治、经济和社会生活中占有举足轻重的地位。但是改革开放以来,处于转轨中的中国一直面临着一个严酷和令人困惑的现实就是国有资产的流失。从生活经验和实际案例来看,这种流失是触目惊心的。国有资产的严重流失不仅会使社会安定和经济发展的外部条件受到破坏,而且还会威胁到社会财富的积累进而影响到整个国家的经济安全。因此,国有资产流失现象应当引起国家及社会各界的足够重视并从法律上探讨遏制和解决国有资产流失的对策。

一、我国国有资产流失的概述

（一）国有资产流失的内涵

1．国有资产的定义

国有资产是建立社会主义市场经济的物质基础。国有资产的快速增长,是完善和发展社会主义市场经济的源泉保障。据有关部门统计,目前我国国有资产总额约十多万亿元,每年因种种原因造成的国有资产流失达数百亿元,且呈递增态势,其中大部分是企业国有资产，这已经成为困扰社会主义市场经济改革与发展的一个日益严重的问题。因此,加快国有资产管理体制改革,强化对国有资产的监管,建立约束机制,预防国有资产流失,是经济管理工作的重要任务。

2．国有资产流失的定义

所谓国有资产流失,主要指运用各种手段将国有产权、国有资产权益以及由此而产生出来的国有收益转化成非国有产权、非国有资产权益和非国有收益,或者以国有资产毁损、消失的形式形成流失。改革开放以来，国有资产有了很大的增长,规模在迅速扩大,国有经济在社会主义现代化建设中起着举足轻重的作用。但是，对这样庞大的国有资产,在资产经营、管理和监督中还存在着一些突出的问题。很明显的一点是国有资产流失现象严重。一些国有企业在实行承包、租赁、股份制改造和民营化等的改制过程中,以各种方式低估或低价转让国有资产,在出售国有资产时，不是在市场中公开进行,而是私下交易,有的甚至一卖了之,或把国有资产直接量化到个人。一些国有企业在实行市场经济改革中，由于不善于经营，造成了较大的经济损失和效益流失。（二）国有企业产权制度改革与国有资产流失的关系

党的十五大以后,股份制在国有企业改革中普遍推广。这种新体制的实施,为我国国有企业走出困境、重振雄风、注入活力提供了政治保证。但由于一些企业在操作中的不规范,造成了国有资产大量流失,其现象为:一是将国有资产低估或不进行评估就低价入股。一些股份制企业在组建过程中,对国有资产高值低估。最常见的手法是对其中有形资产部分按原值等价折合入股,如对土地、房产等大宗不动产按原购入价评估,不计其市场升值部分。相当一部分企业甚至把原来国家拨给的土地,不计价折合成国家股份划作自己企业的法

人股,对国有资产中的专利、商标、商誉、品牌等极具价值和增值潜力的无形资产,则不予评估或按极低的价格评估,有意无意吞噬国有资产。二是将公有资产按比例送给个人。一部分人认为:职工是企业的主人,是财富的创造者,在改制中为保护一己私利,将公有财产无偿量化给个人,致使国有资产流失。三是在红利分配时,国家股、集体股、个人股同股不同利。不合理的利益分配造成国有资产流失,据国家体改委与财政部估计,仅2007年国家应得的收益流失约60亿元以上。四是改制企业发生的亏损由改制前单位负担。

二、我国国有资产流失的形式

国有资产流失问题是当前需全社会引起关注，亟待着力解决的社会问题。相关的案例，相关的报道、相关的调查数据表明，当前国有资产流失的种类、方式、形态等呈现出一些新的特征。

（一）国有资产流失的渠道

国有资产的流失渠道从从相对单一到多渠道、多方位。具体表现在：巨额国有资产持续不断地流向大大小小“腐败群体”、“自留地”、“小金库”；流向一些企业滥发钱物、滥列成本、克扣利润形成的非制度收入；流向企业经营管理队伍中“蛀虫”、“巨囊”的私囊；流向一些依附在国企肌体上的私营企业中违法经营者的“吸血盆”；流向社会上那些专门靠权力和暴力的不法之徒设下的坑、蒙、拐、骗的“陷井”。

（二）国有资产流失的程度

国有资产从小流量到巨额流失。以钻企业转制、监督管理机制不健全的空子，这些“巨贪”每人从国企侵吞和给国家造成损失的资产少则数拾万元，多则百千万元。国企资产的流失，不再是“跑、冒、滴、漏”，而是可能冲毁国家经济长堤的凶猛逆流；不再是挖几块“墙角砖”，而是可能撼动“国库”基石。

（三）国有资产流失的形态

国有资产流失的形态从对消费资料的占有扩展到对生产资料的占有。现实中，拥有一定特权的领导干部，充分利用职务之便，想方设法为自己谋取

私利。他们有的让具有人身依附关系的亲信执掌企业人、财、物大权；有的为亲属办企业提供便利；有的将自己所能支配的国有资产进行“体外循环”；有的借租赁、承包、项目投标、兼并、破产、拍卖、重组、担保、抵压之名，将国有资产打折、缩机或直接“偷梁换柱”。

（四）国有资产制造流失手段的升级

当前国有资产制造流失者从“单边谋定自动演变为多边合谋联动”。党内与党外、党政与企业、司法部门与中介机构中执掌国有资产所有权、监管权、经营权、审核权的某些“权贵们”相互勾结，疯狂进行“权权交易”，实现权力资源的共享与互占，逐步使国有资产演变为私有财产，使公有制变相成为私有制。

三、我国国有资产流失的原因分析

（一）国有资产管理体制存在的弊端

1．经营管理不善造成企业国有资产流失。

企业经营管理的优劣，直接影响国有资产的运营，一些企业经营管理混乱，没有章法，不按照严格的组织程序办事，对项目的开发不作充分的调查和科学的论证，拍脑袋定盘子，致使决策失误；粗放式的生产技术管理，造成生产技术效率低下，从而导致企业整体效益下降，甚至亏损，造成国有资产流失。此外，财务管理混乱，存在大量的帐外国有资产，也与国有资产流

失有着直接联系。

2.缺乏必要的行政法规及管理办法

国企改制必然导致国有产权的交易，产权交易是实现国企改制的有效途径。但是，由于产权交易方面存在着产权转让主体模糊、产权交易的流程和规范不够完善、产权交易市场化程度不高、缺乏流动性、没有形成全国统一的产权交易市场、产权交易的价格形成没有市场化等一系列问题，从而导致在企业改制过程中，企业的产权交易往往不进行公开招标和拍卖，党委政府和主管部门多是采用行政手段，与意欲从事改制企业的经营者采取协商转让、零转让的方式，实现企业的改制；对于国有资产的出售法律虽有明文规定，

必须经具有审批权的部门审批同意后方能出卖，但现实中有很多改制企业国有资产出售是未经批准擅自出售，这种程序严重违法、暗箱操作的行为，直接造成了国有资产的大量流失，最终极大地损害了国家、集体和广大职工的利益。

（二）国有企业产权交易不规范

1．国有资产产权主体缺位，管理体制滞后。

国有资产流失的根本原因是国有资产产权主体缺位、管理体制不健全，没有建立起对国有资产起约束和监督作用并促使国有资产有效运营的机制。国有资产按行业和行政区划由行政机关管理，国家的所有者职能和社会的经济管理职能也是合一的。按行业和行政区划来确立国有资产经营管理的机构，使得国有资产的国家所有等于实际上的部门和地方所有，出现国有资产在改制等产权变动中严重流失的现象。

2．产权界定不清，产权主体虚置。

企业财务管理混乱，财产帐目不清。有的企业财务制度形同虚设，一些资金和经费掌握在个别领导和经办人手中，特别是私设名目繁多的“小金库”，这些管理上的混乱使犯罪分子有机可乘。还有的企业连对外拥有多少债权都不知道，导致企业对外的债权多年不收，超过诉讼时效而得不到法律保护，千万国有资产流失。

3．产权转让价格不合理

在出售企业过程中，不按规定对购买方给予大量优惠，将部分国有资产无偿量化给个人，或设置不合理的优惠股及送股；有的随意减免原企业的债务及担保责任。对企业的产权转让、承包、租赁收入清缴不力，导致国有资产收益不得以实现。部分企业借改制、重组的机会，逃废大量债务，特别是银行债务，使得国家金融债权悬空，造成国家信贷资产流失。

4．产权转让收入不上缴

在企业改制过程中，有些企业聘请的资产评估机构没有资质；或虽有资质但迁就被评估企业，进行高值低估；或只注重对房产、设备等固定资产的

评估，而对企业的商标、专利、商号、名称等无形资产没有进行评估或评估不足。意图从事改制企业经营的人往往从个人私利出发，将企业多年积累的无形资产，试图从企业的资产总额中除去，以达到降低购买股权成本的目的，从而侵占国有资产，将国有资产据为己有。有的从事改制企业经营的人为达到自己的目的，往往投机钻营，虚增债务或虚减资产，并通过拉关系、托人情等方式，尽量降低所评估的资产价值，最终导致国有资产的大量流失。

（三）国有企业经营者激励和约束监督机制不健全

国有企业在我国国民经济中占有举足轻重的地位，而在我国国有企业从计划经济转向市场经济时，一些工厂变成公司，经营方式由单一生产型向多元经贸型转变，使企业对国有资产的管理出现了失控。特别是实行转让股份、兼并、租赁、承包、联营等经营机制后，由于缺乏相应的制度和有效的监督机制，企业对国有资产的监督约束效力大大削弱，再加上监管部门职责不明确，审计监督制度不健全，导致了国有资产流失。同时执法部门对国有资产流失的案件及侵吞国有资产等违法犯罪行为查处不严，惩罚监督不力，管理监督手段软化，不利于保护国有资产权益。

1．国有企业经营者缺乏激励机制

国有企业工作人员在认识上有心理误区，千万国企犯罪增多，从而使国有资产的部分流入到个人腰包，这些误区主要表现在：藐视法制，认为工作辛苦，挣点“油水”属小节无害；贪图享乐；还有部分国企工作人员认为对企业贡献大，而得到的少，心理失衡产生通过将国有资产占为已有，弥补不足等等。

2．国有企业经营者缺乏约束监督机制

企业领导权力过于集中缺乏必要的监督机制。政企分开以后，普遍衽厂长、经理负责制。企业胡了更多的自主经营权，但从违法犯罪案件看往往由于厂长、经理“一支笔”，一个说了算或是厂长、经理身兼数职，上下一条线，缺乏专门的机构进行监督。失去监督的权力必然导致腐败千万千万的损失也难以挽回。

（四）国有企业蒹并或破产

1.乘国有企业转换经营机制，巧立名目，赖账不还。一些单位纷纷进行主权改革，他们抓住这一机遇，变相甩开银行债务，将国有企业分解出若干个股份制企业，将主要设备，资金和技术骨干从原有国有企业中分离出来，并独立核算，自主经营，这样，原有的国有企业就变成了一具名存实亡的一个外壳。原来企业的银行债务被甩掉，全部落在老企业身上。新的股份制企业以新的法人代表身份进行新的经营活动，并另择银行开立账户。使老企业日趋消亡。原有单位已不复存在，使银行贷款收回无望。如我县商贸局百货公司，由于经营不善，企业亏损较大，银行贷款一千多万元不能偿还。为逃避外债，以该公司倒闭为名，临时雇用几个人支应门市，暗地里他们另立了一个西平县商贸有限公司，甩掉原来银行贷款和外欠款，重新组织原来人员，重操旧业，进行营利活动。

2.一些国有企业经营不善，缺乏科学的管理方法，致使企业债合高筑。为了求得生存，便借着企业转换经营机制的机会，挂起了合资的招牌。有的企业竟将银行贷款，做为合资入股的资本，致使银行贷款回收化为泡影。

3.钻空子，私分国有资产。有的企业为了逃避银行债务，当破产的申请报告未经上级有关部门认可后，便分光吃净国有企业资产，天食银行债务，银行贷款无法讨回，吃亏的是国有资产。如县石油公司管理不严，企业濒临倒闭。该单位在申请破产报告未被上级批准后，他们变卖国有资产，以种种原因，把国有资产拉出去顶账。原经理赵某某和副经理陈某某，利用职权，以原来拉业务跑关系请客送礼资金过大没法入账，仅以业务亏损冲账21万余元（二人已追究了刑事责任）。

4.从中牟利，获取好处。一些申请破产企业的领导，在整顿期限，流于形式，走过场，或明或暗地侵吞、私分和隐匿财产，从中渔利，非正常压价出售财产，从中收取回扣；对原来没有财产担保的债务提供财产担保，以求利益均沾；在某些债务人利益诱惑下，对未到期的债务提前清偿，以获取好处，他们的行为被发现时，损失已无法挽回。

(五)利用手中权力，索赔受贿，致使国有资产受到损失

在国有企业中，掌握原材料采购供应的，利用采购签订合同之机收受回扣；在批准原材料入库时收受贿赂；贷款时索要行贿；在延期交货的物资办理接收手续时索取贿赂；以产品质量不合格为由索取贿赂等等。这引起名目繁多的行贿受贿，每一分钱都是国有资产，他们都面不改色的装入自己的腰包。如95年我院办理的原县化肥厂厂长郑某某受贿案，郑某某利用厂长职务之便，合伙与采购人员串通，以采购煤炭为由，从中吃回扣80多万元，此款私分装入自己的腰包。

一些企业法人代表认为企业的一切应以自己为中心，自己说了算，片面追究自主经营，以企业发展经营中的一些重大问题，不作周密细致的调查研究，而凭个人权力，盲目决策。如我县化肥厂和水泥厂为抓盈利，想方设法扩大生产，扩大规模，扩大建筑工程，购进设备不作考察，随意拍板，致使上百万元的机器设备，原材料成为一堆废铁，对一些技改项目，不经过论证就上马，导致上成后又下马，千万元的资金白白扔掉。

四、我国国有资产流失的综合治理及预防对策

大量事实表明，制造国有资产流失的祸首来自于国有资产所有权、支配权、经营管理权、监管权的人群。近年来，造成国有资产流失的案件呈上升趋势，其数额之大，令人触目惊心。防范国有资产流失，就要针对企业国有资产流失的新特点、新情况、新问题，增强预见性、创新性和有效性，加大对国企改制的法律监督，为企业发展制造良好的法制环境。

（一）认真搞好清产核资工作

高度警惕在“光环”下制造国有资产流失的勾当。要严防利用民主决策制度上的薄弱环节，以集体决策、组织决议的名义搞“集团腐败”、“法人违法”；要严防以种种理由做幌子，通过所谓“民心工程”、“政绩工程”、“形象工程”私分、转移、挪用国有资产；要严防打着处理不良资产的旗号，隐瞒、截流国有资产，中饱私囊，把“脱水”偷换为“流失”

的行为。要高度警惕在“合法外衣”下制造国企资产流失的勾当。从会计报表、审计报告、资产评估报告中反映的种种虚假信息、失真数据，我们可以看到一些改制企业是如何与财务、资产、土地、审计等"中介机构"中的败类堂而皇之地改变国有资产性质。制造国有资产流失的不法之徒正是利用法规制度的“真空带”、“边缘处”频频得手，合理合法地将国有资产据为己有。

（二）建立健全国有资产管理新体制

1．建立科学、合理的国有资产经营责任制。经营责任制必须具备较强可操作性和激励性。首先要建立科学、可量度的国有资产经营责任制指标体系。这个体系的建立要体现企业的效益、发展与个性，除了通常的利润总额、净利润、国有资本保值增值率、净资产收益率、总资产报酬率、不良资产率等指标外，更要结合企业的发展来确定一些量化或非量化指标。

2．建立完善的人才管理机制。对企业领导人的任免是国有企业出资者实施对国有资产管理的重要方式，选拔优秀的企业领导人，组建好的企业领导班子，往往是企业生存与发展的关键。按照党管干部与《公司法》要求相结合的原则，以能力和业绩为导向，拓宽渠道，广纳贤才，废除领导行政级别制度，建立能者上、拙者下的灵活用人机制。

3．改革国有企业分配制度。有关部门要进行制度创新，探索实现国家、企业、员工多赢局面的国有企业经营者和员工的分配制度，用机制约束人力成本，激励人力资源，确保经营者及员工的行为不偏离出资者利益。

（三）对国有资产进行合理的结构性调整

1．完善法律法规体系。隐性国有资产流失现象的发生，很大程度上与我们现行的法律法规体系不够完善有关。少了法律的支撑，没有强有力的约束力，种种隐性国有资产流失现象如何界定性质都是一个问题。如果我们的法律法规体系能够进一步的完善，将对杜绝此类国有资产流失现象起

到重要作用。

2．严格执行“主辅分离、辅业改制”政策。中央七部委联合印发《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》的通知，一方面是要辅业改制分流安置富余人员，另一方面也是为了防范主业的效益和利润通过辅业流失。

3．加强对企业无形资产的监管。企业应从内部加强对无形资产的管理，特别是现在企业对外资产重组的转让、租赁、兼并收购、资产置换等经济活动，无形资产的运作和交易显得格外活跃，通过对无形资产的内部核算管理，可以减少交易过程中的损失。做好无形资产保护和保密工作，以防止泄密而导致的无形资产流失。

（四）建立和健全对国有企业经营者的激励和约束机制

健全约束机制，加强监督权力。大量事实说明，过度集中的权力一旦失去制约，必然要导致腐败。相反，要遏制以权谋私，有效防止党员领导干部滥用职权，必须坚持办事公开的原则，增强工作透明度，这些是防止国有资产流失的基础性工作。消除“权力寻租”的条件，形成防范和约束“公权滥用”和职务侵占的权力制衡制度。从企业外部环境看，要加快政治体制改革步伐，从根本上解决权力过度集中而有缺乏制衡监督的状况，通过对权力的分解，淡化“权力含金量”，极大限度地消除太多、太大、太滥的“行政管制”的弊端。国企自身要加快改制和建立现代企业制度步伐，建立协调运转的法人治理结构，真正建立产权明析、出资人到位、以资产为纽带的关系。要在发生企业不良资产的源头深化改革，建立健全防范措施。

加强制度建设，将国有资产的处置过程置于阳光之下，杜绝暗箱操作。国企改革要实行市场化，企业在资产清理、评估，改革方案的每一道程序都要向企业职工公开，并制定相应有效的监督制约机制，并接受职工和有关部门的监督，国有产权变卖要以竟价的方式进行交易，减少国有资产低于正常价格的现象，保证交易的公平、公开和透明。

建立国有企业内部产权制度，明确产权关系。对国有资产进行认真登记、记录、实行国有资产增加、减少的报批制度，认真审查国有资产的保值增值情况。做到国有资产完好，物有所值，真实存在。

（五）推进各项配套改革

要看准选好国企掌权人。废除各种可以用于“权钱交易”、“以权致富”的特权。在制度建设中，解决好权力制衡和对领导干部监督的问题。必须从整体上推进干部人事制度改革，坚决刹住用人上的不正之风，从根本上治理“吏治”腐败的问题。要把人看准选好，尤其是对国企具有“绝对权威”的党政“一把手”，对那些管人、管物、管钱、管指标、管批文的“实权人物”，务必要按《中国共产党党内监督条例》的规定，权力行使到哪里，监督就行使到哪里，真正形成一种使“掌权人”难以越权办事、擅权专断、以权谋私、弄权枉法，而只能在明确的职权范围内，按其职责行使权力的机制。同时，监管部门要对企业管理人员进行法律培训，建立法人咨询服务体系，为预防国有资产流失发挥重要作用。

要加强对管理人员和财会人员的培训工作，提高他们看家理财的本领。这些工作人员在平时的业务中对国有资产负有重要责任，加强对他们的培训工作，使他们熟练掌握与本职工作相关的政策、法律，不断更新知识，从而提高他们的看家理财的本领以及对国有资产管理的认识。只有这样，才能保证国有资产安全完整而不受侵害。

总之，国有资产是建立社会主义市场经济的物质基础。国有资产的快速递增，是完善和发展社会主义市场经济的源泉保障。但进入90年代以来，国有资产流失也呈快速递增态势，据有关部门统计，每年至少流失800 —1000亿元。国有资产以如此惊人的速度流失，已经成了困扰改革与发展的一个日益严重的问题。因此，在社会主义市场经济条件下，在建立现代企业制度过程中，转型过程的体制性缺陷使资本运营领域中的资产流失和腐败现象势必成为多发、高发之势。检察机关应以此为重点，及时发现企业转制过程中国有资产流失的新情况、新问题，迅速有效地堵漏截流，加大案

件查处力度，为企业的健康发展保驾护航。