农村公共物品供给

作者简介：王晓、詹硕，武汉大学经济与管理学院。

摘要：农业是我国的基础产业，是我国经济发展的重要内容。目前，我国现行农村公共产品的供给主体却存在着严重失衡的问题，从根本上制约着农民、农业和农村的发展。本文通过对农村公共产品供给现状、产生原因及解决措施的分析和阐述，深入透视了农村公共产品供给的问题，为解决该问题提供了一些理论支撑。

关键字：农村公共物品；供给；失衡

当前，解决“三农”问题、统筹城乡发展，以及建设社会主义新农村、构建

社会主义和谐社会都有赖于农村公共物品有效供给的实现。农村公共物品供给的匮乏不仅是农民收入增长的重大障碍，而且也是农村居民消费水平提高的制约因素，并进而影响到我国城乡经济的协调发展。当前，对这一问题的研究主要从三个方面展开：一是基于20 世纪90 年代以来农民负担过重的事实，认为在缺乏监督的现行农村公共物品供给体制下，各种集资、摊派会逐渐增加以及自上而下的供给决策机制等因素是造成农民负担加重和农村公共物品供给不合理的重要

原因；二是从分税制尤其是税费改革后，乡镇基层政府的财权与事权不相称的角度，认为基层政府承担了与其财力极不相称的事权责任，基层政府没有能力提供农村所需要的公共物品是农村公共物品供给匮乏的根本原因；三是从公共物品和公共服务供给的城乡差异出发，认为传统计划经济形成的城乡“二元”的公共物品供给体制是造成农村公共物品供给短缺的重要因素。本文主要通过第三个方面进行对农村公共产品供给的理论分析。

1农村公共物品的界定

公共物品相对于私人产品而言，主要满足社会公共需要，同时具有非竞争

性和非排他性的特点，不能完全由市场调节，无法由私人提供。农村公共物品是指在农村地域范围内，用于满足农村公共需要，私人不愿意提供的、具有非竞争性、非排他性的社会物品。农村公共物品按其“公共程度”可以划分为纯公共产品、非纯公共产品和非纯私人产品。农村公共物品中的纯公共物品是指在过程中具有充分的非竞争性、非排他性的物品，主要包括：农村基层政府、村组织行政服务，农村公共基础设施、农业科技进步、农村抗灾救灾，农村公共卫生防疫、农村扶贫开发等。非纯公共物品是指具有效益上的外溢性和消费过程中一定程度的排他性的竞争性公共物品，主要包括既有社会受益又有个人受益特点的农村医疗救助、农村社会保障、农业科技信息服务等。非纯私人产品是指在对集团、组织范围或成员合理界定后，对外具有消费的竞争性和排他性的公共产品。主要包括小范围的农业综合开发、农业职业教育以及俱乐部形式的活动场所，如电影院、娱乐中心等。

通常，纯公共物品的供给应由公共财政开支，准公共产品的供给可以由政府、社区和受益者共同承担。从理论上讲，主要依靠政府力量供给的农村公共产品有：①政府管理。农村也需要政府管理来保障社会正常秩序。②公共工程。大中型农业基本建设投资项目，即如河流整治、饮水、灌溉等大型水利工程、大中型水利枢纽工程、大规模植树造林、农业生产和农产品流通的重点基础设施及商品量基地建设等项目、以及农村环境保护工程等。③公共教育。包括农村中小学九年义务教育；教育各部门所属各类学校的基建支出；支持不发达地区的教育支出；农村扫盲工作等。④社会保障。主要用于抚恤和社会救济福利事业；对农村五保户、贫困户的生活救济和生产自救扶持；农村福利机构的建立和福利设施的

建设；以及自然灾害救济等。⑤医疗保障。如公共卫生、计划生育、传染病控制等基本医疗服务支出和医疗服务网络建设。⑥农业事业费。包括农林水气象等部门用于农业科研、技术推广、畜牧兽医、水利等部门的支出。

2农村公共物品供给不足的现状分析

由于农村财政资源匮乏，公共产品和服务供给不足，主要表现为公共产品和服务供给城乡差异和农民的需求不足。具体而言，表现为如下方面：第一，农业基础设施建设不足。在农村房屋建造方面，72.1%的住户没有建房图纸；在道路建设方面，61%的农户住宅外没有水泥或柏油状路面，乡村道路完善、运行良好的占41.7%，一般的占36.4%，不完善或没有的占21.9%；在农业供水方面，我国农村生活饮用水以地下水为主水源占74.87%，饮用集中式供水的人口占55.10%，未达标44.36%；农田水利设施建设方面，我国缺乏灌溉条件或设施的“望天田”达11.1亿亩，建成灌溉面积8.38亿亩，实际灌溉面积7亿多亩，且2/3是沿用传统落后的灌溉方法。农田水利设施薄弱，老化失修严重。

第二，健康与社会保障不足。农村健康调查数据表明，25.3%的农村人经常感到身体不适，处于亚健康状况，健康较好的仅占12.2%。从病因上看，伤风感冒发烧（90%）是主要病因，其次高血压、脑血栓、心脏病（4%）；再次是胃痛、肠道疾病及腰肌劳损、腰椎间盘突出、腰腿痛、风湿（3%）；等等。从就诊上看，看病次数0.6次/人年，年均花费309元。其中，有26.5%的病人因为医药费归而未能去医院就诊。

第三，农村科教文化水平相对落后。具体表现为：①农村科普体系不健全，基层科普机构基本瘫痪，科普渠道单一；②农村教育基础薄弱，农村中小学办学条件差、师资力量弱，运行依然困难；③文化投入严重不足，农村文化发展滞后，文化产品和服务总量偏少、质量不高。

第四，农村内部地区之间不平衡差距在扩大。从我国农村义务教育的发展情况看，西部农村地区义务教育投入水平与东部农村地区存在较大差距，省、市、区之间的差距更大。

3农村公共物品供给不足的原因分析

第一，财政投入不足是农村发展之后的主要原因。长期的“以农补工”的历史因素使中国农业基础设施严重不足。据资料显示，1978~1998年，全国农业基建投资仅994亿元，占同期各行业基建投资的1.5%。投资资金来源层次分配不合理导致投入效率低下，从而引起投资不足。农村小型基础设施由当地政府投入，大型基建由上级政府转移支付。但是由于农业区地方政府的财力不足难以支撑建设，而上级转移支付有限，从而加剧了农村基建的投资缺口。

第二，农民劳工投入减少是农村基建滞后的一个重要原因。农村税费改革取消统一“两工”后，农田水利投入下滑。据统计，2004~2005年度全国农田水利基本建设的农民投工比1998~1999年度下降近70%，减少700亿元。现在农村集体公益事业建设采取“一事一议”筹资筹劳的办法，存在“有事不议、有事难议、议而不决”等问题，农民对农村公益事业的劳务投入总量下降。

第三，地方政府挪用农村基建资金，大搞“政绩工程”，短视行为严重。有些政府决策者为谋取个人利益，借“建设新农村”之名，弄虚作假，大搞“美化”、“亮点”工程等“豆腐渣”工程，严重损害了农民的利益。

第四，中央、地方政府分权不明，造成高昂的交易成本和外部强制成本，减少了农村公共产品的供给水平。分权的优势是可以降低决策成本和外部强制成

本，更好地满足不同居民的偏好和需求水平。但是，单一的分权将失去规模经济，导致社会收益和成本外溢，并带来税制低效、税收转移、管理成本提高等问题。有效地分权建立在地方与中央政府之间、不同地方政府之间、政府与私人承包商之间合理的分工合作基础之上。地方分权具有一定的限度。一项公共产品或服务由哪一级政府提供，关键是权衡该公共产品随生产规模带来的收益和成本。如果公共产品没有规模经济，或者外部成本和收益很少，收益曲线R将向下移动。这时N点左移，公共产品生产规模趋于减少。相反，如果公共产品存在显著的规模经济、外部收益或成本，收益曲线将向上转动。这时N点右移，要求该公共产品或服务在更大的范围内生产。

4完善农村公共物品供给机制的对策

①突出重点，为农民提供基本而有保障的公共产品。在实施农村公共产品供给过程中，各级政府要以人为本，按轻重缓急，将公共产品供给的重点放在能直接改善农民生产和生活环境方面来，为农民提供基本而有保障的公共产品。第一，建立城乡一元化的公共教育体制。第二，建立农村基本的公共卫生保障制度。第三，完善农村居民最低生活保障制度和救济体系。第四，加大对农业基础设施和农业科技信息等公共产品的投入，提高农业综合生产能力。另外，加大财政对乡村道路、电网、通讯、文化场馆等基础设施的建设，逐步改善农民的生活环境。

②健全农村公共财政体制,确立政府在农村公共产品供给中的主体地位。农村公共财政体制的建立和完善是一项长期的,渐进的系统工程,增强农村公共产品的供给,要建立健全的农村公共财政体制?而要健全农村公共财政体制,首先要转变政府职能?其活动范围和工作方式应由计划经济时代的无所不包,逐渐转变为

市场经济条件下的社会管理和公共服务,从经济建设型政府向公共服务型政府转变;其次要调整国民收入分配结构和财政支出结构,加大公共财政对农村的投入力度?今后应调整国民收入分配结构和财政支出结构,使国民收入和财政支出更多

地向“三农”倾斜,向农村公共产品倾斜;最后要合理划分事权,以事权定财权,界定

中央和地方政府供给农村公共产品的责任和范围

③倡导政府与市场相结合的农村公共物品供给模式。现有的研究表明，农村部分公共物品，如小型水利设施、农业机械服务等，由私人提供更有效；部分农村良种、专用品种栽培技术、市场信息等，可由“龙头”企业提供。也就是说，那些外部性不强，且排他性消费成本不高，可通过向消费者收取费用弥补供给成本的准公共物品，可以制定优惠政策鼓励民间私人资本参与提供。倡导政府与市场相结合的公共物品供给模式不仅可以打破政府垄断供给导致资源配置低效率的局面，而且可以优化公共物品供给的结构和质量，减少重复供给的发生。

参考文献：

［1］郑曦．农村公共财政问题研究[M]．经济科学出版社，2007．

［2］朱钢，贾康．中国农村财政理论与实践[M]．山西经济出版社，2006．［3］何菊芳．公共财政与农民增收[M]．上海三联书店，2005．

内容提要：本文从财政的三大职能“效率、公平和稳定”讨论出发，以农村公共物品的认识为切入口，在对农村公共物品供给体系及农村公共物品投放进行了较切实际的剖析探讨的基础上，指出农村公共物品供给应与新农村建设充分结合起来、让财政职能定位于“效率、公平与和谐”,以促农村经济发展与社会和谐。

财政的三大职能可表述为“效率、公平和稳定”。我认为，经济发展到一定阶段，财政的三大职能应上升为“效率、公平与和谐”。要实现这一目标，公共财政的阳光就必须照耀农村，使农民只是职业的不同，而不是因职业的差异人为造成等级差别，让农民享受的是不同的国民待遇。否则，不仅社会和谐无从谈起，还将危及社会稳定，效率、公平也必然失去基础。公共财政的阳光照耀农村，目前的实际就是要解决好农村公共物品的供给。

一、农村公共物品的认识

公共物品是相对个人物品而言的。公共财政理论认为，公共物品必须由政府提供。但在我国，农村公共物品的提供长期处于不足或滞后的状况。要改变这种状况，必须对农村公共物品有个清楚地认识，并在此基础上建立有效的农村公共物品供给体制。

公共物品，按受益面，有全国性公共物品与地方公共物品之分；按地域行业，则有城市公共物品与农村公共物品之分；按与私人物品的区别程度，则有纯公共物品与准公共物品之分；按生产消费观念，则有生产性公共物品与非生产性公共物品之分。

农村公共物品，显然系指除城市公共物品外的公共物品，涵盖农村纯公共物品与准公共物品、农村生产性公共物品与非生产性公共物品。在二元结构条件下，农村公共物品除政权建设外，大部分依赖农民自身力量解决，使诸如基础教育、卫生医疗、社会保障、基础设施、环境保护等严重不足或滞后于城市。

二、农村公共物品供给体系剖析

要改变农村公共物品特别是非生产性公共物品供给不足或滞后的状况，必须建立起完善的农村公共物品供给体系，实施城乡一体化的公共物品供给机制，让公共财政的阳光照耀农村。

总的来说，农村公共物品的供给，就政权建设方面，必须由中央政府提供；属全国性的公共物品，如全国的天气预报、国家重要新闻播报等，显然也必须由中央政府供给；对地方性公共物品，如省道、县道等，则应由中央到地方各级政府按比例提供（提供比例可参考分税制分成比例进行挂钩，并从总量上保证足额及时提供）；对地方性准公共物品，如小区路灯、垃圾处理等，可视经济发展状况的不同分类处理，如东部发达地区，全额由地方政府提供；中部欠发达地区由中央和地方按比例提供；西部落后地区则由中央政府全额提供等办法。对跨区域的地方公共物品，如乡村道路建设、跨区域供水设施等，则应按受益比例由关联的地方政府按相应比例提供，上级政府帮助组织协调、监督和给予必要的资助。

与此同时，要积极引导社会捐助等形式支持农村公共物品的供给。因为农村公共物品绝大部分并不涉及国家整体利益和国家秘密。因此，凡不涉及国家整体利益和国家秘密的农村公共物品完全可以放开并降低准入门槛，引入社会力量甚至外资、依经济规律如采用公开招标和投标的契约方式，进行商业性生产，然后由政府采购。某些公共物品甚至可由政府使用公共资金在商品市场上直接进行购买。

在“蛋糕分配”的认识上，人们已认同“初次分配讲效率，二次分配求公平、再次分配论社会责任”。因此，社会捐助就应该是先富群体的一种社会责任，是对政府财力的一种拾遗补缺(有时可能是锦上添花)，同时也满足先富群体“修善积德”的心态。在引导的同时，应注意对提供农村公共物品建设的企业和个人实行诸如等额免税、适当奖励、评定荣誉等办法，鼓励社会各阶层、各种力量投入农村公共物品建设体系，以加快改观农村公共物品供给不足或滞后的状况。

具体来说，就是要通过政府的财政预算，从法律制度上保障农村公共物品的供给。各级政府还应根据当地经济发展状况，每年增加相应比例的支农资金并建立基金，从财力上确保农村公共物品供得上、供得及时、供得好。对社会力量（含外援）的投入，原则上可进基金统筹安排。个别针对性投放的，则更应一路绿灯放行。这样，就建立起作为“主力部队”的中央政府供给、作为“地方部队”的各级地方供给和作为“机动部队”的社会援助供给三条供给渠道相配合的农村公共物品供给体系。

为此，各级政府宜作如下分工：中央政府主要负责制定相应法律制度和提供资金保障；省市政府主要负责制订实施细则及立项审批与监督执行；县乡政府主要负责立项准备及上报和组织实施工作。另外，村组的慈善机构（如红白喜事理事会等）则负责临时性、突发性的救助。对那些突发的、个别的（因为普遍的、大量的突发性事件政府会马上介入）需救助人员，实施上报、核定期的过渡性临时救助，以弥补政府正常运作须立项审批那段时间的空档，使这类需救助人员能得到及时有效的救助，并为政府正常介入打下基础。

分税制和农村税费改革后，乡镇政府几乎处于“有事权无财权”的尴尬状况。因此，农村公共物品的资金来源主要应是中央政府及上级政府提供。存世多年的“一事一议”，只应是在部分经济较发达的地区农民完全自愿的前提下允许存在，但不宜提倡和推行。否则，农民负担难于从根本上减轻，且减轻了的负担也易出现反弹。

取消农业税，农村并没有进入无税时代。许多工商税通过商品转嫁到农民身上；农民经商务工，同样要缴纳与城镇居民一样的工商税和个税。取消农业税后，基层政府财政颓势凸显，社会抚养费的征收与“一事一议”成了基层政府的宠儿。但社会抚养费的征收只能在部分违犯了计划生育的人员中进行，而“一事一议”却可将所有人员“一网打尽”。虽说“一事一议”遵循的是“谁受益谁负担”的原则，有其存在的合理性，但难于与“公共物品应由政府提供”的公共财政理论无缝吻合，把握不好，就会使“税免费兴”借尸还魂。事实上，取消农业税的最大意义不在于减轻了多少农民负担，而是归还了农民兄弟平等的公民权利。在“三农”急需“哺育和支持”的情况下、在农民的权利还无法形成对基层政府权力的有效制约的现状下，“一事一议”很可能成为基层政府部门从农民身上抽取维持自身运转的财政资源的“抽水机”，无情地冲消税费改革和各项惠农政策给农民带来的好处。因此，笔者呼吁，在经济欠发达地区，“一事一议”应当叫停！

针对各种不同的农村公共物品的特征和现状，则应建立如下保障供给机制：

1、建立由中央到地方各级对农村义务教育经费免费的保障供给机制

现在乡镇一年里最大的财政支出就是基础教育。笔者以为，农村义务教育应该实行全程免费，所有费用均由政府负担，并且以中央政府提供为主。道理很简单，“百年大计，教育为本”。今天的青少年儿童，就是国家民族明天的希望。不仅如此，本人还以为，这个免费过程还得延伸到技校中专阶段。这是受教育的“外部效应”所决定的。一个人读完技校，掌握了一技之长，此时的年龄刚好为18岁左右，已成年、有技能，走出社会就能自食其力，就不会出现（或大量减少）九年义务教育后读书无门、又无技能，只能白混日子或充当苦力的童工的现象，并且这必将为“减少农民”打下基础。

目前,我国农村有1.5亿富余劳动力，每年还要新增600万农村劳动力。“知识改变命运”！如果每年新增的600万农村劳动力都有了职业技能，这就有助于改善农民在人力资本上所处的劣势地位。政府花的这笔钱，意义可就大了。现在讲农民工培训，让其“工者有其技”，还不如这样可减少社会成本。也许有人担心政府开支问题，我想这不和当初当心取消农业税一样吗？真要从民族屈起、国家兴旺这笔账来算，

怎么样的开支都可调度过来！对此，在2005年举办的“中国农村发展论坛”上，就有不少专家学者指出：国家拨那么多钱给银行解决烂账，为什么不可以帮助农民？

2、加强政府对农村卫生的支持力度

加强政府对农村卫生的支持力度，主要体现在以下两个方面：一是进一步加大农村卫生投入，强化乡村卫生机构的服务功能建设；二是对农村卫生筹资体制进行根本性改革。

新型的农村合作医疗制度对改善农村的医疗卫生条件探明了一条可行之路。安徽省新型农村合作医疗试点调查表明：农民开始的心态是“疑虑”和“担心”。而运作下来之后，农民的看法换成了“放心”和“感谢”！因此，进一步加大农村卫生投入，强化乡村卫生机构的服务功能建设，促进农村合作医疗制度持续健康发展，是实现农民群体“小病不出村，常见病不出乡”的基本条件，也是节约农村合作医疗资财的重要保证，使乡村卫生机构真正成为农村新型合作医疗有效的载体和发展平台。乡村医务人员的社会保障问题也应统筹考虑，不能成为被遗忘的角落。

对农村卫生筹资体制进行根本性改革，一是要在中央和地方各级政府之间合理界定责任；二是要在城乡之间公平分配卫生资源；三是要完善中央对贫困地区的转移支付制度；四是将农村公共卫生纳入统一的社会保障范围。

3、探索建立多层次的农村社会保障体系

完善农村社会保障体系的总体思路是：加大政府对农村社会保障的投入力度，优先解决农民的基本生活保障问题，逐步缩小城乡社会保障水平的差距，最终建立城乡一体化的社会保障体系。

社会保障是一项传承过去、连接未来的对人的基本生存保障制度，在保障和促进农村社会全面发展过程中举足轻重。随着农村农业结构调整步伐的加快，人口老龄化时代的到来及市场经济带来的各种挑战，农村社会各种保障问题必将成为日益影响农村社会稳定和经济发展的重要因素。目前我国农村社会保障机制各要素之间缺位现象还相当严重，有限的力量只能偏向和局限于优抚优救、五保户供养、典型地方病预防与发生天灾人祸后的临时救济上。至于安排盲、聋、哑和其他有残疾农民的劳动、生活和教育则处于可有可无或时有时无的状况，农民养老更是停留在传统习惯的由家人全部负责的状态。

社会保障的基础是经济保障。在目前农村经济缺乏普遍建立农村社会保障体系的基础的现实情况下，应该加大自上往下的转移支付力度，帮助农村建立健全的农村社会保障体系，以逐步缩小社会保障方面的城乡差距。农村社会保障体系具体体现为农村四项保障制度：一是实行基本养老保险制度，让农民老有所养；二是实行农村医疗保险制度，让农民病有所医；三是实行最低生活保障制度，让农民困有所济；四是实行农业保险制度，逐步完成农业保险体制改革。

农村社会保障要按照“低水平、广覆盖、可持续、严管理”的原则，进一步健全就业和社会保障制度体系。目前的重点应放在贫困地区的农村，侧重建立健全最低生活保障制度，从立法的高度确保农村应保人员的最低基本生活。贫困地区搞好了，发达地区就更有条件搞好。

现在我国的农村社会保障（包括优抚、救济、养老、医疗保险、福利等）支出，每年约400多亿，仅占GDP的0.5%左右。而其中却有2/3来自乡镇企业和个人自筹，基本上是农民自我保障。这对于拥有占全国总人口80%以上的9 亿农民来说，是多么的不公平。

据测算，到2030年前后，全国65周岁以上的人口将占20%以上，而其中约70%为农村老年人口。因此，不仅要有相应的农民养老保险和医疗保障制度，保障农村老年人和因病致穷的农民的基本生活，还要尽快研究制订出适合进城务工农民、失去土地的农民以及农转非人口的养老保险制度。

4、加大财政对农业的投入力度

统计表明，把各种支农支出包括补贴在内，1996—2002年我国对农业支出占当年农业总产值不到10%（2002年仅为7.7%），而按相同口径,发达国家约为30-50%；一些发展中国家约为10-20%。

我国用不到世界9%的耕地，养活了世界21%的人口。农业在做出惊人贡献的同时，付出的是巨大的牺牲。这种牺牲表现最为突出的就是农村资金的流失。

经济学大师亚当?斯密在《国富论》中早就论述过：“一个国家的金银流出会造成该国的贫穷”。这里所指的金银，就是今天作为财富意义上的货币资金。那么，一个地区、一个行业的资金流出，特别是流失，则必然会造成该区域、该行业的贫穷。我们知道，原始积累对财富的形成具有特殊的意义，而资金的流失使农业资金积累困难。资金积累困难，就无法扩大再生产，生产力就难于发展，结果必然是影响生产和生活水平的提高，使农村社会停滞不前。

资金作为资本，是一种重要的生产资料，会自觉地追逐利益。其表现为：从低效率的产业流向高效益的产业；从基础产业流向高、新、尖产业；从欠发达地区流向发达地区；从农村流向城市。这种使农村资金构成乡村——城镇——城市——中心城市——大城市——都市的汇集链式，其结果必然造成农村资金流失，最终致贫农村。

因此，加大财政对农业的投放力度，就能适度抵消这种资金汇集链式的负面效应，就能有效地缩短农业资本原始积累的过程。农村的基础设施建设与改造、新科技新器械的推广应用、新理念的注入等就能随着财政投入力度的加大而提速，农业的生产效率与比较效益也才能得到提高，农民的生产生活环境方能得到改善，农村的社会和谐才有物质基础。

加大财政对农业的投放力度，一是要从总量上保证足额提供农村社会发展的资财；二是要确保及时、足额提供；三是要强化监管督查力度。足额、及时提供农村社会发展的资财，在当前农村急需“哺育与支持”的状况下，方能起到“及时雨”的作用。关于这一点，笔者体会尤深。笔者工作过的一个乡镇，2002年“村村通”水泥路工程获批准，在“上级给一点、自己（本级政府）出一点、民众筹一点”的办法下，于2003年冬全部完工验收。但上级给的那一点分期分批，直到2005年下半年才全部到位，给乡镇政府造成了兑付工程款时极大的被动：工程完工验收后，及时兑付工程款是再合情合理合法不过的要求。可是由于乡镇捉襟见肘的财政，乡镇领导只能好言相慰而无他法。但画中饼毕竟不能充饥，包工头可不买账了，过激言行随之而来，使政府形象严重受损。万般无奈，该镇政府只得贷高息款付了工程款。结果是乡镇付了高息又添新债。这本是为民办的一件好事，结果却落了个“吃力不讨好”的结局，而原因就是因为“上面那一点”没及时到位。这根源是政府财政级次太多还是其他什么原因？但我们的想法是，不管什么原因，上级拨款或转移支付款都要保证在工程完工验收时（最多一个月）足额及时到位。下级的这点要求该与“多少工作日办妥某项事”的规定不矛盾吧！否则，乡镇举债、挪用专项款的事难能遏制，基层政府终将处于尴尬状态，社会和谐也将大打折扣。

5、铺设农村环境保护的绿色通道

保障农村公共物品供给，是完善公共财政建设、缩小城乡差距与工农差距的要求，目的是为了经济发展、建设和谐社会。这就有别于不顾环境保护的经济增长。环境保护事关千秋万代，决不能单纯追求经济增长而毁坏环境。在追求物质文明的同时，我们不仅要创建人与人之间的社会和谐，更应时时注意人与自然之间的和谐。

我个人认为，在“三农”方面，影响环境的因素主要是以下三个方面：

一是农业生产过程中化肥农药对环境的影响和破坏，这主要表现为过量使用化肥农药和残余。防止过量使用化肥和农药，最好的办法就是必须搞好测定及合理配比使用。要达到这一目的，就要求农业劳动者有较高的文化素质。目前最切实际的办法就是下派农技人员进行现场指导。同时必须加紧研制无公害农药，以减少残余危害。

二是农作物废弃物的处理，这主要表现在大量焚烧秸秆生成的浓烟对大气的破坏。但农作物秸秆本身是上好的原料或燃料，关键是要有能力利用它。随着生活水平的提高，农作物秸秆已逐步退出承担农家燃料这一传统角色而成为“废弃物”被点火焚烧。现在开发出的用农作物秸秆发电、用农作物秸秆纺织等新技术，就让人们看到了新希望。因此，加紧研制开发、推广应用类似新技术，不仅环保还给农民增加收入。这方面的另一大情况是农膜的残留污染。由于农膜难降解，残膜碎片改变或切断土壤孔隙连续性，造成土壤结构破坏，影响土壤理化性状，对农业可持续发展构成威胁。因此必须加速开发无污染可降解的农膜。

三是农村的生活垃圾处理。农村的生活垃圾目前仅停留在圩镇和部分中心村庄有较低水平的集中处理，绝大部分农村生活垃圾还是露天倒放，缺少必要的处理措施，造成对水资源等环境的污染破坏。要解决生活垃圾的处理问题，一要提高垃圾的制造者——人的素质，使分类、集中进行无害处理变成自觉行动。二要加速研发适应农村、易推广的垃圾利用的实用技术，达到变废为宝，保护环境的目的。类似的，禽畜养殖废弃物的不合理排放，也使这些本是“农家宝”的禽畜养殖废弃物造成对水资源等环境的污染破坏。因此，大力发展生态农业，使禽畜养殖废弃物得到充分合理的综合利用，就能达到既消除污染，又降低生产成本，实现经济发展与环境改善的“双赢”。

上述三个方面的处理意见，不管是新技术的研发和推广，还是下派技术人员或是提高农民素质，都离不开政府的资金投入，方能建起农村环境保护的绿色通道。资金投放的重点应是加速研发新技术及其推广应用。当然，政府更应从立法的角度去倡导环境保护和杜绝与打击毁坏环境的生产和行为。现代化离不开工业化，但工业化必须与环保同行。那种“企业捞利润，环境遭破坏，‘三农’受侵害，政府把单埋（恢复环境）”的不和谐格局应从根本上铲除。企业环保不达标不准开工；新项目环保无保障措施不审批。确保“既要金山银山，更要绿水青山”的口号落到实处。

另外，对于自然保护区和动植物保护区内的农民，因其为了保护区的建设做出了额外的牺牲，所以政府也应从制度上设立相应保障，以弥补这些农民的损失，确保他们的基本生存和生活不受影响。如现在许多保护区野猪大量毁坏农作物甚至野兽伤人的事件也时有发生。如果没有相应的保障措施，这些农民的生存和生活就受到威胁伤害，最终也危及保护区的建设。

6、“征地拆迁”必须搞好相关的社会保障

文明化、现代化的建设使城镇化扩张激剧加温，城镇化扩张不可避免要“征地拆迁”。“征地拆迁”的经济学实质是资源的重新配置，矛盾的焦点是“效率与公平”。征地拆迁户、政府及开发商在“征地拆迁”这一资源重新配置的博弈中，三方的共同目标理应一致，那就是共同努力去实现“帕累托最优”。由于征地拆迁户始终处于弱势地位，政府应从宏观经济的角度出发去考虑资源的有效利用，考虑向社会提供

更多、更好的公共物品和公共服务，并从实际实施的工作中去敦促开发商尽力做好“征地拆迁”的每一项工作，为征地拆迁户提供相应的社会保障，如安排就业、配置相应股份等，力保征地拆迁户“失地不失业，拆迁有居所”。不仅过渡期要有过渡安置房安置征地拆迁户，还要协助征地拆迁户建好新房，确保整个“征地拆迁”过程及今后征地拆迁户的基本生活水平不低于现有生活水平，让征地拆迁户同样享受到改革的成果，免去他们的后顾之忧，以维护社会稳定，共建和谐家园。“征地拆迁”的每一项工作都做好了，就相当于对征地拆迁户这些特殊群体在“征地拆迁”这个特定环境中给予了特别的社会保障。

7、非物质形态农村公共物品供给

人们在谈论公共物品供给的话题时有一大缺憾，那就是往往只注重物质形态的公共物品而忽视非物质形态的公共物品，或者说是对非物质形态的公共物品关注不够。公共物品显然应包含具有物质形态和不具物质形态的公共物品。如政治、经济、文化、教育、宗教、信仰、法律、风俗等意识形态领域的公共服务，这些均属非物质形态的范畴。但这些精神领域的东西，往往左右着物质领域，极大限度地改变财富聚散。在这些内容中，法律方面的服务往往是最主要的。市场经济，首先是法制经济。只有法制社会下，作为人的基本权力和财物的归宿才能有保障。这对处于弱势地位的农民群体来说，更显得尤其重要，边际效应也更明显。因此，在完善法制建设的同时，注意加大对农民群体的司法援救，增强他们在市场经济交往中的维权能力，是一项农村公共物品供给话题中，不论从哪个角度讲，都必须予以重视的内容。

需要说明的是：长期以来，人们对农村公共物品特别是非生产性公共物品的认识是存在很大差距的。这种认识差距一是源于加强基础设施投入的主要思想是促进经济增长，而把促进社会发展放在第二位，使制定的投资规划、确定投资决策难免轻视非生产性基础设施投入；二是源于分税制后受地方财力的制约。从政府事权划分的角度看，大部分农村非生产性基础设施属地方公共物品，受财力限制，相当部分地方政府几乎处于无力投入状态。再加上经济增长速度一直是考核地方政府领导人政绩的首要目标，那些没有直接财富效应的农村非生产性基础设施自然被放后考虑。也就是说，农村公共物品特别是非生产性公共物品的投放，其收益期与政府官员的任期并不匹配，长期成为农村公共物品投入不足或滞后的又一人为制度因素。在建设和谐社会的今天，这种对农村公共物品的认识差距必须从根本上扭转过来，并从行动上实施起来。

对农村公共物品的供给体系建设，另一方面值得一提的就是，不要仅仅是把目光盯在资金投放或转移支付上，还应考虑人、财、物各种资源的组合。除了必须加大资金投放力度、加大转移支付力度外，还应组织大量的教师、医务人员、农技农艺及各门各类的科研专家、学者与政策研究人员深入农村，让他（她）们了解农村、体恤农民、服务农业，促使农村劳动力综合素质加速提升、新型科技含量高的农技农艺农机早日在农村转化并开花结果，以提高农业生产效率、改善农村生产、生活水平。对这类支农人员，应照顾他（她）们的实际，不一定是非得终身扎根农村，可实行轮岗制、倍薪制等，使他（她）们乐于下到农村且有技能服务农业、与农民谈得拢合得来，并不断随着人员的更换保持新鲜活力。

三、农村公共物品投放探讨

我国农村公共物品供给长期不足或滞后城市，供给不足是原因之一，但效益不如城市明显则是另一方面的原因。这是因为农村地域广阔，等量资财的投入客观上难于起到城市集中使用的效果。这就提醒我们，对于农村公共物品的提供，一是要加大力度，二是要提高投放效益。具体而言，就是宜采取集中投放的方式，重点建设小城镇及中心村庄。这是因为，从长远看，随着工业化、城市化进程，许多过于分散、规模过小、偏远的村庄，会自然消亡。加上退耕还林、退耕还草、各种自然保护区的建设等，必然促进农村城镇化进程。笔者生活过的一个小山村，当时有七户人家，几十口人，耕种近百亩坑田和上千亩山林。但随着市场经济浪潮，现全部外迁圩镇，告别了昔日那种远离现代文明的传统生活。那个小山村也从人居地图

上自然消失而成为历史了。据了解，全国类似的情形也早不是一两个例证了。因此，以往那种撒胡椒面式的投入方式必须也应当改革，集中投放建好小城镇及中心村庄。这有利于降低现代化进程的成本，利于提高农村公共物品资财效率。因此，必须从源头抓起，搞好小城镇及中心村庄的规则设计。关于这一点，亦已被教育网点的收缩效应所验证。

需要考虑的另一个问题是，对农村公共物品的提供，应当区分轻重缓急。毕竟短期内投放的资财是有限的，不可能把多年对农村公共物品的投入欠缺一下子补齐。因此，当前最主要的是确保农村人口的基本生活水准，然后是保运转、保稳定、建和谐。在此基础上，逐步解决好农村基础教育、公共卫生、社会保障、基础设施、环境保护等公共物品的供给，使农村公共物品的提供逐年提高，稳步改善。

农民的智慧是无穷的。要相信农民，把权力还给农民。只有把解决农民自身问题的权力交给农民，农村的发展才有希望。农村公共物品其供给机制应有农民群众参与，如让农民群众全程参与农村公共物品的预算、价格、投放等听证、监督。政府就某项公共物品在生产供给前就进行民意调查、社区性公共物品供给由村民公决等等。因为农村的公共物品供给的应该是有利于农民生产、生活、能增加农民自己的产出数量和福利水平的公共品。

四、农村公共物品供给与新农村建设结合的必要性

建立完善的农村公共物品供给体系，是深化农村税费改革的重要内容，是公共财政内涵的体现，是新农村建设的财力保障。新农村建设不是简单的政治运动，而是随着国家社会、经济发展变化，适应经济发展需求的农村社会建设。2005年12月20日召开的中共中央政治局会议指出：建设社会主义新农村，是重大而长期的历史任务，也是加强“三农”工作的重大战略举措，事关全面建设小康社会和社会主义现代化建设的全局。建设社会主义新农村，总的要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。这是一个有机整体，涉及农村物质文明建设、政治文明建设、精神文明建设的方方面面，既包括发展农村生产力，也包括调整和完善农村生产关系和上层建筑。

新农村建设的重点内容是为农民提供最近基本的公共物品和公共服务，满足农村人口生存发展的需要。因此，现阶段必须把农村公共物品供给与新农村建设有机地结合起来。农村公共物品的有效供给是新农村建设的财力保障；新农村建设是提升农村公共物品效益的可行良方。两者有机结合，相互呼应，方能创建和谐农村，促进经济发展。否则，单靠其中任何一条腿走路，肯定难走多远。只有这两条腿协调前行，才能步伐稳健。

在“三农”问题中，农业问题是生产力和竞争力的问题，农村问题是非农化和城市化的问题，而农民问题则主要是农民的生存权问题。要建设好新农村，就必须了解农民最关心什么、最缺少什么。建设新农村首要的也是最基本的问题，就是保证农民的生存权和发展权。农民需求最强烈的，是看得见、摸得着的东西。农村公共物品不足，政府的供给不足是主要原因。因此，有效保障农村公共物品供给，对从根本上解决好“三农”问题，建设新农村，就具有特别重要的现实意义。

五、让财政职能定位于“效率、公平与和谐”

以往，财政的三大职能表述为“效率、公平和稳定”。我认为，经济发展到一定阶段，财政的三大职能应上升为“效率、公平与和谐”。因为没能顾及和谐的“稳定”，只是暂时的、非经济自然运行的“稳定”，且很有可能是权力作用的结果、是扭曲了“稳定”含义下的人造景观。这种意义下的效率、公平肯定是不完美的，充其量只能促进经济增长。而只有社会和谐下的效率与公平才是完美的，方能促进经济发展。

资本是重要的生产资料，特别是随着我国市场经济的不断完善，资本作为生产资料参加分配的作用日益显露出来。劳动者个人掌握更多的资金资本，可在分配中获得更大的份额；一个区域、一个行业拥有更

多的资金资本同样可以在分配中获得更大的份额。因此，为加快我国农村市场经济建设步伐，现在讲工业

反哺农业、城市支持农村，制订的政策就应有利于农村发展。从资金运动这个层面上来说，就是要让资金

资本有序回流农村，减少农村资金的流失。如果说上述农村资金向都市的汇集链式是造成农村资金流失的

经济运行因素，那么，政府的理性干预、有效保障农村公共物品的供给，则是从制度层面上烫平这种农村

资金不利农村发展的波动折痕，是从资金流向方面找到的一个解决“三农”问题的切入口，是完善公共财

政、共建城乡和谐社会的重要举措。

参考文献：

丁学东等：《中国农村非生产性公共物品基础设施投入问题研究》，《农村财政与财务》2004年第10期；

陈爱巧：《告别农业税的经济学认识与相关问题研究》，中国财政经济出版社2005年《新编财政工作实务

全书》；

陈爱巧：《农村贫穷根源在于资金流失》，《乡镇论坛》2005年第12期[上] ；

陈爱巧：《拆迁安置必须让利于民》，《农村财政与财务》2004年第10期；

陈爱巧：《“征地拆迁”的经济学认识与矛盾分析》，《当代学术前沿》2005年第1期。

作者简介：陈爱巧，男，1959年生于江西南康。大学文化，中共党员。“分税制”时调财政部门工作，任

专管员。受聘为中国现代化管理科学研究院院士等。在国家级刊物公开发表《试论“超额递减利率”在调

控经济中的地位与作用》等百多篇文章。其中大部分文章分获各种奖项并有部分选送国际交流。业绩成就

入编《中国知名专家学者辞典》等典籍。现潜心研修经济学，着力于财税理论与实践及“三农”问题的探

讨研究。

张兵，楚永生：农村公共物品供给制度探析

张兵楚永生

内容提要从乡村治理与农村公共物品供给制度的内在关系角度考察传统农业社会的公共物品供给制度、人民公社时期的公共物品供给制度和家庭联产承包责任制下的农村公共物品供给制度，可以发现现行的农村公共物品制度仍然是传统经济体制下供给制度的延续，其特征包括以制度外供给为主、自上而下的决策体制以及供给主体与收益主体二者利益相分离等。这些特征表明，农村公共物品供给制度与当前乡村治理模式不能实现有效统一，从而导致了农民负担加重、乡村政府债务危机和城乡差距进一步扩大以及农村公共物品供需失衡等问题。因此，必须积极探讨对乡村治理模式与农村公共物品供给制度进行创新的对策建议。

关键词乡村治理公共物品供给制度

引言

农村公共物品供给的匮乏不仅是农民收入增长的重大障碍，而且也是农村居民消费水平提高的制约因素，并进而影响到我国城乡经济的协调发展。当前，对这一问题的研究主要从三个方面展开：一是基于20 世纪90 年代以来农民负担过重的事实，认为在缺乏监督的现行农村公共物品供给体制下，各种集资、摊派会逐渐增加以及自上而下的供给决策机制等因素是造成农民负担加重和农村公共物品供给不合理的重要原因；二是从分税制尤其是税费改革后，乡镇基层政府的财权与事权不相称的角度，认为基层政府承担了与其财力极不相称的事权责任，基层政府没有能力提供农村所需要的公共物品是农村公共物品供给匮乏的根本原因；三是从公共物品和公共服务供给的城乡差异出发，认为传统计划经济形成的城乡“二元”的公共物品供给体制是造成农村公共物品供给短缺的重要因素。

综上所述，现有文献并没有涉及对农村公共物品供给具有重大影响的乡村治理问题。乡村治理是乡村公共权威(包括基层政府和民间组织) 处理乡村社会公共事务，保持乡村社会正常生产和生活秩序的各种活动以及制度安排，其本质就是为乡村社会提供所需要的公共物品。从乡村治理发展的历史看，不同时期乡村治理的主体、客体以及治理模式是不同的，而与其相对应的乡村公共物品供给制度也存在显著差别，尤其乡村治理模式会直接影响其职能的发挥，并进而影响公共物品的有效供给。可以说，有效的乡村治理是实现乡村公共物品合理筹资和有效供给的前提，而有效的乡村公共物品供给制度又成为实现乡村治理的有效途径。

基于乡村治理视角的农村公共物品供给制度历史演进分析

从乡村治理与农村公共物品供给制度的内在关系上考察，农村公共物品供给制度的历史演进可划分为三个时期：传统农业社会的公共物品供给制度、人民公社时期的公共物品供给制度和家庭联产承包责任制下的农村公共物品供给制度。

(一) 传统农业社会的公共物品供给制度

从历史上看，在漫长的封建社会国家行政权虽然能够延伸到社会最基层，但是实际上国家行政机构止于县级，这一点已成为学术界公认的历史事实，即中国几千年的封建社会一直都是“皇权”不下乡。国家政权对乡村社会的控制或治理更多与乡村社会自治权威结合在一起。这些自治权威往往是由乡村社会的族长、乡绅和地方名流组成，他们实际上承担了对传统农业社会进行日常生活管理的责任。因此，很多学者(如杜赞奇、梁漱溟、俞可平等) 称传统农业社会是一种以乡绅为主导的治理模式。这一治理模式的特征有： (1) 长期运行的科举制为乡村治理主体提供了精神支持。“家国同构”的社会意识形态显示了国家意识形态与社会文化习俗的高度融合，而实现这一融合的依托在于把经典意识形态作为考核标准的科举制度。科举制度不仅满足了乡绅精英实现读书做官、光宗耀祖的愿望，而且也使乡绅从这种文化和意识形态中获得乡村治理的精神支持。(2)“家族”土地所有制为乡村治理主体提供了经济支持。历史研究发现，在中国南方的某些省份，家族规定把共有“族田”、“庙田”等的收益的一个固定部分用于家族范围的公共事务，这种制度安排为乡村治理主体提供了经济支持。(3) 乡村治理主体的合法性来源于国家政权与社会权威的有效结合。从传统社会的乡绅治理模式来看，乡村治理主体与被治理的客体——乡村社会存在内在利益的一致性，从而也决定了传统农业社会公共物品供给的制度安排。在漫长的农业社会，由于农业和农村经济本身是一种自给自足的自然经济形态，农业生产处于一种低技术壁垒和低生产协作化形态，农业生产主要以个体农户家庭为单位，农业产出品也主要作为家庭内部的消费品。这些自然经济的特点导致乡村民众之间社会经济联系微弱，公共利益空间窄小；同时，农耕社会所形成的血缘关系纽带部分地满足或替代了民众对乡村公共物品的诉求。因而，传统农业社会对乡村公共物品的需求水平和数量处于较低层次，其需求内容包括养老保障、教育、治安、与农业有关的较大型水利设施建设、低层次的生态保护和单个家庭成员难以承担的公共生活事务。从乡村公共物品供给来看，乡村公共物品的供给与组织主体主要由乡村治理主体承担。一方面，由于这些乡绅精英非常注重在乡村社会的声誉、威望而不是单纯追求经济上的利益；

另一方面，根据“智猪博弈”原理，经济富裕的大户和乡绅等社会精英实际上必须承担起“智猪博弈”中的大猪角色，否则，无法避免公共物品供给上的组织困境。显然，在这里乡村治理主体、公共物品供给主体以及受益主体(乡村社会利益共同体) 基本上实现了内在统一，从而减少了公共物品供给的外溢效应。因而，从一定意义上说，传统农业社会的公共物品供给制度是与以乡绅为主导的治理模式以及自然经济社会形态相适应的，其乡村公共物品供给制度在一定范围内可以说是有效的。但是，这种传统农业社会的公共物品供给制度仅能局限于乡村社会较小的范围内，并且对大型公共物品或公共设施提供往往力不从心，如涉及到大型的水利设施建设等，就会因财力不足和组织成本高昂而陷入困境。历史上曾多次出的大江大河治理不善而造成的生态和社会灾难就是最好的证明。

(二) 人民公社时期的农村公共物品供给制度

新中国在原有农村合作化运动基础上，迅速完成了人民公社化改造，在全国范围内建立了以“人民公社”为组织载体的国家主导型集权治理模式。这一治理模式的特征有： (1) 乡村社会的治理主体——人民公社，既是一个组织管理社会生活和政治生活的农村基层政权，又是一个组织管理经济生活的集体经济组织，实现了国家行政权力体制和乡村社会经济组织体制合二为一，即“政社合一”。(2) 人民公社推行“三级管理制度”。(3)人民公社是乡村社会唯一的合法性治理主体。在人民公社时期，乡村公共物品供给主要来自人民公社自身的制度外供给，它与当时的乡村治理模式是紧密结合、内在统一的。

(1) 从乡村公共物品供给的组织主体与受益主体来看，二者实现了有效统一。由于政社合一的人民公社对单个农户和成员私有财产的剥夺，造成农户个体没有经济上的独立权，从而也丧失了与人民公社平等谈判的地位，农户或公社成员只是公共物品供给的被动接受者。因而，乡村公共物品的独立需求主体或者直接受益主体仍然是人民公社或者生产大队，而供给主体也主要是人民公社，从而较好地解决了公共物品供给与需求的信息不对称问题，使“自上而下”的公共物品供给决策体制较为有效。客观地看待人民公社时期的制度外公共物品供给，将会发现这一供给制度在当时城乡分割的“二元”经济体制下，较为成功地化解了农村公共物品供给的组织困境，提高了乡村公共物品供给水平，缓解了城乡居民在分享公共物品方面的差距。

(2) 从乡村公共物品供给的筹资方式上看，人民公社充分利用了治理的组织权威，在分配制度框架中预先对公共物品供给所需物资和经费予以扣除，从而保证了乡村公共物品供给的经济来源。从表1 中，可以看出，人民公社时期公共物品供给经费主要源自于集体经济组织，而与经费筹集密切相关的是人民公社的分配制度。人民公社时期的分配制度是工分制，公社成员的名义劳动报酬以工分来计量，而实际劳动报酬主要以粮食等物质产品的分配来实现。从乡村公共物品制度外供给成本分摊来看，主要采用两种方式：一是物质成本由公积金和公益金的形式从人民公社的劳动成果中预先扣除；二是组织成本和人力成本主要利用人民公社组织的治理权威和增加总工分数从而稀释工分值的方式予以弥补。在人民公社时期，更多的是采取劳动替代资本的方式增加公共物品供给。

(3) 从决策体制来看，人民公社时期公共物品供给是典型的“集权式”组织体制和“自上而下”的决策体制。在人民公社时期，国家充分利用了集权式乡村治理模式的优势，把农民高度地组织起来举办了许多过去无法办到的公共事业，极大地提高了乡村社会公共物品的供给水平。同时，由于广大公社成员或者农户本身没有私有财产，具有较高的同质性，从而对公共物品的需求缺乏主动性和差异性，使得人民公社自上而下、集中而统一的公共物品供给决策体制变得非常便捷高效。

(三) 家庭联产承包责任制下的公共物品供给制度

人民公社体制下的乡村治理模式是特定社会环境下政治推动的产物，它充分利用了高度集权式的组织权威，对乡村社会实行超强的政治和经济控制，从而在组织上和经济上为乡村公共物品的制度外供给提供了重要保证。但是，这种高度集权、政社合一的计划体制本身存在很多弊端，如生产上的命令主义、瞎指挥、任意调拨公社的劳动成果以及分配的平均主义等，限制了劳动者积极性的发挥，也破坏了社会生产力的发展。

家庭承包责任制在很大程度上改变了我国农业生产的激励结构，使农户实现了由生产者到生产经营者的根本性转变，极大地调动了农民生产的积极性，有力地促进了农村经济和社会生产力的发展。为适应农村经济体制改革，国家对传统乡村治理模式进行了相应的转变：一是取消人民公社体制建立乡镇政府；二是在农村取消生产队体制，实行“村民自治”。这样，“乡人民政府—村民委员会—村民小组”这一新的治理体制取代了原有的“人民公社—生产大队—生产小队”三级集权式治理体制，乡村治理模式发生了根本性转变。这一治理模式的特征有：

(1) 乡村治理主体逐步多元化。乡村治理主体不再仅限于国家基层政府，而村民自治组织日益在乡村治理中发挥重要作用。此外，还存在农民自发形成的民间组织，如农村经济合作组织、“农民协会”以及农民个体等也在乡村治理中发挥重要作用。

(2) 乡村治理主体——农村基层政府逐渐从农村集体经济中退出，蜕变为一种完全的行政组织。

(3) 乡村治理主体之间存在“双重”的委托代理关系。对乡镇政府来说，其合法权威来自于国家或者上级政府的授权，从而与上级政府之间构成第一层次的委托代理关系；同时，乡镇政府也是农民的代理人，农民与乡镇政府之间构成第二层次的委托代理关系，这种双重代理角色往往导致乡镇政府容易在履行公共事务角色时发生冲突。

家庭承包制下乡村治理模式的新特点必然要求对乡村公共物品供给制度进行相应变革。但是，中国乡村公共物品供给制度在改革开放20 多年内，仍然是人民公社时期制度外供给制度的继承和延伸，从而造成乡村治理模式与农村公共物品供给制度之间不能实现有效统一，表现在：

(1) 乡村公共物品组织供给主体与受益主体利益关系的不一致。从农村公共物品的供求关系来看，乡镇政府是农村公共物品供给或者生产的代理人，而农民是公共物品生产的成本承担者和需求主体。尽管农民是各级政府的委托人，但是由于委托人本身的弱势地位，农民虽然人数众多，但因居住分散且缺乏组织性，从而很难通过有效的监督和激励机制来约束政府的行为。因此，农村基层政府往往会通过“摊派”、“收费”等方式强制性地向农民提供公共物品。

(2) 乡村公共物品制度外筹资对象和筹资方式发生了显著变化，农民负担直接化、显性化。一是筹资对象由过去的集体组织转向了以农户个体为主，农户成了费用的直接承担者；二是乡村组织的制度外公共物品筹资方式是直接向农户收取，这种筹资方式无疑是对农户生产剩余的直接分割，从而使农民负担由过去的隐性化转变为显性化。林万龙曾利用统计数据将人民公社时期和家庭承包制时期的农民负担做了一个粗略的比较，结果表明，人民公社时期农民间接负担占上年人均纯收入的比例最高达到了35.2 % ，最低为20.0 % ，一般在25 %左右，平均值为24.8 %。⑩根据农业部的统计资料，20 世纪90 年代农民负担平均值为25.8 %左右。如果考虑到两个时期所存在的剪刀差的不同，那么人民公社时期农民所承担的公共物品供给的真实成本将会远远超过家庭承包责任制下的农民负担。但是，人民公社时期并没有形成农民负担与农村公共物品制度外供给成本之间的尖锐矛盾。这一定程度上说明，如果乡村治理模式与农村公共物品供给制度能相互适应，便可以部分化解农村公共物品供给制度所存在的内在缺陷和矛盾。

(3) 从乡村公共物品供给的组织生产方式看，家庭承包责任制下农民对自身劳动力享有支配权，从而使乡镇政府在农村公共物品供给过程中不能无偿使用农民的劳动力，致使乡村治理主体丧失了利用劳动替代资本的方式来增加公共物品供给的可能。随着市场化程度的提高以及农村剩余劳动力的大量转移，农村劳动力也开始由绝对过剩向相对过剩转变，甚至在部分地区农村劳动力已成为“稀缺”资源。乡镇政府在组织乡村公共物品供给过程中，农民所承担的义务工和积累工开始由活劳动方式变为货币直接支付方式。这样，当农民越来越多地使用货币直接支付乡村公共物品供给的成本时，作为独立经济主体的农户对公共物品制度外供给的负担就更加敏感化。

农村公共物品供给的危机

家庭承包责任制下的乡村治理与公共物品供给制度特征说明，尽管家庭承包责任制下乡村治理主体、治理客体和治理模式与人民公社时期相比已发生了显著的变化，但是乡村公共物品供给制度并没有发生根本性转变，只是旧制度的延续，其结果必然导致公共物品供给制度无法适应农村治理模式变革的需要，其突出矛盾表现在：一方面，农村公共物品制度直接带来农村公共物品供需的严重失衡；另一方面，农村公共物品制度外供给又成为农民负担加重、乡村政府债务危机和城乡差距进一步扩大的重要原因。

(一) 农村公共物品制度外供给加重了农民负担，使“三农”问题进一步恶化

农村公共物品供给制度仍然是计划经济条件下形成的城乡“二元”供给制度的延续，农村公共物品供给存在着制度内供给的缺失问题。从需求来看，伴随着农村经济发展，农民对公共物品的需求越来越强烈，这一需求在“城乡二元”供给体制下只能依靠本辖区乡镇政府制度外供给得以满足。这样，乡镇政府实际面临两方面压力：一是上级政府对其所辖社区治理绩效考核的压力；二是源于本社区内居民对公共物品实际需求的压力。这两方面因素将促使乡镇政

府增加制度外公共物品的供给。从前面的分析我们知道，乡镇政府要想获得制度外供给的资金以及政府机构运转的经费唯一办法是向农民“摊派”和“集资”，“三提五统”、“一事一议”等收费项目都是这一背景下的产物，其必然结果将导致农民负担加重和“三农”问题进一步恶化。

(二) 农村公共物品供需的严重失衡

首先，农村公共物品供给严重不足，主要表现在：(1)农业基础设施供给不足。许多地方的水利设施因维修经费短缺，致使渠道淤积堵塞，丧失了抗灾抗旱的基本职能；大型农用固定资产短缺，农业机械化水平低；交通和通讯设施落后等。(2) 农业科技供给匮乏。从财政对农业的支出结构看，农业生产和农村水利气象等部门的事业费和基本建设支出占财政农业支出的94 %左右，而农业科技三项费用所占比重不到1 %。农业科技投入的不足，导致农业科技成果推广力度较弱，对农业发展的示范效应和扩散效应不强。(3) 农村义务教育供给不足。农村义务教育投入与其所担负的任务不相称，使广大农村地区(尤其贫困地区) 义务教育供给不足问题十分突出。

其次，农村公共物品供给相对过剩，主要表现在： (1)与政府“政绩”、“利益”挂钩的非生产性公共物品供给过剩。(2) 臃肿的政府机构本身就是一种过剩的公共物品。按照我国乡镇编制原则，平均每个乡镇为30～50 人，但实际上平均每个乡镇在300 人左右。(3) 农村公共物品供给不能反映农民的需求偏好。钱克明以2000 年为例，按效率排列财政支农优先次序应为农业科技支出> 农村教育支出> 农村基础设施支出。但是，事实上自1980 年以来，我国农村公共物品供给的实际次序为农村基础设施支出> 农村教育支出> 农业科技支出。

(三) 乡镇政府的债务危机

从公共物品的制度外供给分析看，乡镇政府向农民的集资和摊派，诱发了农民负担不断加重和“三农”问题持续恶化，农村税费改革正是这一背景的产物。农村税费改革以“减轻、规范、稳定”为目标，试图在减轻农民负担的同时，将农民多年来以体制外方式承担的公共品成本有选择地用税收的形式固定下来，合理的加以规范，不合理的加以取消，从而遏制乡村政府打着各种幌子随意向农民乱收费。农村税费改革是解决农民沉重负担的重大举措。但是，由于国家没有将乡村公共物品供给纳入国家财政资金的预算轨道，税费改革使乡镇政府制度外财政收入锐减，而相应的转移支付制度没有建立，使乡镇政府历史遗留债务无法化解，陷入了繁重的债务危机。

(四) 城乡差距进一步扩大

现行乡村公共物品供给制度不仅是农民收入增长的制约因素，而且也是农民负担不断加重的重要原因，也成为城乡关系失衡和城乡发展差距进一步扩大的重要因素。2002 年，我国城镇居民人均可支配收入为7703 元，农民人均纯收入仅为2475.6 元，城乡收入差距进一步扩大为3.11 倍。如果把城市养老、就业、医疗等福利性保障考虑在内，那么城乡收入的实际差距为6 倍左右。在消费方面，我国城镇居民人均消费额是农村居民人均消费额的2.69 倍；在储蓄方面，我国城镇居民的储蓄是农户的4.65倍；在社会保障方面，农村社会基本保障难以真正落实，城乡社会保障存在较大差距。城乡差距的扩大和失衡不仅使农业为弱质产业、农民为弱势群体、农村为落后地区的格局得以强化，而且以牺牲公平为代价，影响整个社会的稳定，对整个国民经济的协调发展产生重大负面影响。

农村公共物品供给制度的创新

从当前的现实矛盾和问题出发，统筹城乡发展，建设社会主义“新农村”，首要的问题是为农民、农村提供基本

而有保障的公共物品。因而，必须改变目前城乡分治的政策框架和制度安排，对农村公共物品供给制度进行创新。

(一) 建立城乡统筹的公共物品供给制度

陈锡文认为，城乡统筹的内容十分广泛，不仅指财政方面，而且指整个国家的发展，包括经济和社会发展两个大的方面，物质文明、精神文明和政治文明三个方面都要实现统筹。我们认为，政府需要在“城乡统筹发展战略”理念指导下，按照公共物品特性、国家经济发展水平以及区域经济发展水平，将统筹城乡公共物品供给区分为三个层次：一是对影响整个国家的发展战略以及整体国民福利的公共物品，中央政府有责任实现全国性公共物品的城乡统筹供给；二是从区域经济发展水平和发展战略的视角，区域政府(省级) 有责任实现区域内部公共物品的城乡统筹供给；三是从地方经济发展水平和发展战略视角，地方政府有责任实现地方性公共物品的城乡统筹供给。从构建和谐社会的视角出发，政府对城乡公共物品统筹的内容和范围应逐步由小到大，直至实现城乡公共物品供给水平的均等化。

(二) 进一步深化乡村基层治理体制改革

乡村治理体制与农村公共物品供给制度的有效性具有内在联系，有效的乡村治理体制是化解农村公共物品供给匮乏和不合理的重要途径。目前乡镇政府与县级政府许多职能和机构设置完全类同，乡镇政府实际在代替县级政府履行职能，而村级组织代替乡镇政府履行职能。

因而，应把县级政府作为基层政权，而乡镇一级只作为县级政府的派出机构。这样，一方面，可以减少地方行政机构的重复设置，降低行政管理成本；另一方面，作为派出机构的乡镇“公务人员”，较多来自乡村社会的民主选举，可以化解和消除当前乡镇政府为了追求政绩而侵犯村民自治权利的行为，保证农村公共物品供给的有效性。

(三) 建立农村公共物品供需的民主谈判制度

现行农村公共物品制度外供给与需求脱节的根本原因在于沿袭了传统“自上而下”的公共物品供给决策体制，使农村基层政府和村委会垄断了农村公共物品供给，而广大农民无法表达自己的需求意愿，解决公共物品最优供给必须建立公共物品供给与需求的民主谈判制度。农民对公共物品的需求意愿可以：一是通过定期村民代表大会对公共物品供给的“一事一议”程序直接表达；二是通过村集体代表、农民协会或者自发团体参与乡镇一级代表大会进行间接表达。

(四) 进一步完善对农村的财政转移支付制度

当前，农村公共物品制度内供给缺位的集中表现就是公共财政缺位，也就是没有建立规范的中央政府对农村社会的财政转移支付制度，致使相当一部分县、乡财政入不敷出，财政缺口越来越大，基层政府没有能力向农村社会提供基本的公共物品。因而，从中央层面上，应改进和规范财政转移支付制度，尽快制定转移支付法，促进国家转移支付的法制化、规范化。

(五) 倡导政府与市场相结合的农村公共物品供给模式

现有的研究表明，农村部分公共物品，如小型水利设施、农业机械服务等，由私人提供更有效；部分农村良种、专用品种栽培技术、市场信息等，可由“龙头”企业提供。也就是说，那些外部性不强，且排他性消费成本不高，可

通过向消费者收取费用弥补供给成本的准公共物品，可以制定优惠政策鼓励民间私人资本参与提供。倡导政府与市场相结合的公共物品供给模式不仅可以打破政府垄断供给导致资源配置低效率的局面，而且可以优化公共物品供给的结构和质量，减少重复供给的发生。

江海学刊本网站发布时间:2007-5-27 21:46:45

农村公共物品供给的途径分析

李华罡苏徐红苑菲

农村公共物品的供给对于解决“三农”问题有重要的影响力。然而，现实中，我国农村公共物品供给严重不足。如何加大农村公共物品的供给是全社会应关心的问题。本文从微

观的途径方面来对加大农村公共物品的供给进行分析，提出相应的对策建议。

农村公共物品是指在农村区域范围内的非竞争性、非排他性的产品。主要指农村的道路、桥梁、水、电、教育等。农村公共物品对于农村经济的快速发展，农民生活水平的提

高以及破除农村、城市间巨大的差距都有着重要的作用。这一点，已为关注农村问题的专

家学者与官员所共识。但遗憾的是，在现实中，我国农村公共物品的供给正处于高度匮乏

状态。这种匮乏表现在两个方面：一是数量上的稀少；二是结构上的偏差。所供并非所需

的现象非常突出。解决农村公共物品的供给问题是政府以及全社会所面临的重要任务。具

体探讨供给的途径则更是将农村公共物品供给落于现实的阶梯。

一，农村公共物品供给途径的理论分析

供给途径的分析主要是考虑公共物品到底有多少种供给方式。公共物品之所以稀缺是由公共物品本身的特性所决定的。它不具有排他性。每个人都可以无偿使用。如每位村民

都可以任意使用村内的道路、河流、荒山等。于是理性的个体不会考虑公共物品的生产问

题，而希望搭便车使用。正是因为在公共物品的供给问题上存在着搭便车现象，市场没有

方法解决。各国政府无不把提供公共物品作为自己的主要任务。在我国农村，政府介入供

给是农村公共物品生产的最主要的力量。各级政府均在农村开展了送法下乡，送科技下乡

的知识活动，为农村实现大规模的电网改造工程，提供义务教育以及修建农村公路等。这

些都是政府供给公共物品的例证。

然而，问题在于政府供给公共物品是远远不够的。一方面是我国分税制后，中国基层的政府财政收入捉襟见肘，相当困难。大多数乡镇负债严重，用来提供公共物品的资金处

于高度不足的状态。另一方面，各级政府关于农村公共物品的决策是从上而下进行的，村

民的声音很难得到反映。公共物品的供给往往并没有将力量用在刀刃上。这些都是政府作

为农村公共物品主要供给者所必须面对的难题。

在政府供给不足的情况下，自愿供给作为主要的补充方式出现中农村政治生活中。自

愿供给分为两种主要形式。一种是自治供给，另一种则是利他供给。自治供给是在农村实

现村民自治这个大背景下兴起的。有学者甚至认为正是为了加强农村自愿供给，村民自治

才登上政治舞台。村民经过组织形成了村民代表大会，并选举产生了村民委员会。村民通

过村民代表大会可以商讨公共问题，决定公共物品的生产与供给，并由村委会负责执行。自治将分散的村民组织起来，克服了小范围内公共物品的搭便车问题。在我国现状下，农

村内部的公共物品很大部分是由村民自治负责供给的。特别是在经济发达的地方，更是如此。如农村内部的公路往往是村民代表大会决定修路，村集体出钱，村委会组织，村民出

力共同生产的。

利他供给则是有些村民或其他个体与组织出于利他之心而提供的公共物品。笔者的家

乡就有商人捐款50万建立村敬老院的事例。一些国际慈善组织也正在中国积极开展工作，如香港乐施会正遵循“与穷人一起面对贫穷和苦难，让所有人都得到尊重和关怀”的宗旨，积极参与内地的扶贫事业。扶贫正是一种典型的公共物品。1993年，经济学家茅于轼在

山西临县龙水头村用小额贷款的方式使农民脱贫致富。这些都是利他生产公共物品的事例。然而，利他供给仍只占农村公共物品生产的极少数。虽然数量正在增长，但它只能是

农村公共物品的一个补充来源。

除了政府供给与自愿供给之外，市场供给公共物品正成为一种有力的手段。尤其在经济发

达的地方，威力初现。以义务教育为例。理论上讲，由于义务教育培育出良好的公民，除

了对其本人有利外，国家与社会同样受益。这就是教育的正外部性。基于这个理由，各国

都对教育进行大量的补贴，我国也制定了义务教育的基本国策。政府应该负担义务教育的

供给。然而现实却是大量基层政府无力提供义务教育。于是，在农村，义务教育转化为私

人付款的个体投资行为。这种市场化是农村教育供给的一条现实途径。教育部也只能在承

认现实的基础上，对义务教育的收费进行规范而已。总体来说，我国的农村经济实力非常

的差，连续多年农民收入增长停滞。这注定了农村义务教育这种公共物品供给市场化的范

围与力度都不会太大。许多贫困生辍学，放弃受教育的机会则是可能的结果。

?2006-2-24 16:36

?回复

经济发展很好的农村地区例外。在中国东部，农村公共物品供给市场化的程度与范围明显增大。除了义务教育的投资外，图书馆，基本医疗卫生体系等都依据市场化的原则建立起来。甚至浙江农民通过市场化的手段建设起一个自己的城镇：浙江省苍南县龙港镇。城镇是农村经济发展产生的公共物品，又是推动农村经济发展的驱动器。据报道龙港的最初发展得益于三大突破：一、允许农民自理口粮进城安家落户；二、全国率先推出土地有偿使用，特别是

允许自然人获得土地有偿使用权；三、农民进城务工经商。可见在建设龙港镇上，正是市场

化才最终产生了中国农民第一城。

二，农村公共物品供给的现实选择

理论的途径提供了可能的指南，现实中农村公共物品的供给仍面对着许多难题。政府是农村公共物品供给的主力军，应该发挥出更大的作用。对于基层政府来说，资金不足是首要的难题。巧妇难为无米之炊。基层政府的财政变成吃饭财政时，供给公共物品就成为奢侈品。

其次是供给公共物品要尽可能发挥最大的效益。有限的资金要获得最大的效用。要尽可能避免供给偏差现象。所供必须是所需。利用其他社会力量供给也是一个有效的选择。如何激励与参与则需要更深的考虑。此外，供给并不是公共物品的全部。公共物品的维修与保养间接延长了公共物品的寿命，变相增加了公共物品的供给。所以，注重公共物品的维修保护同样重要。笔者从以下几个方面谈农村公共物品供给的现实选择。

第一，从资金的角度看，中央政府应该对地方政府，尤其是基层政府加大转移支付的力度。现状下，中国乡镇处于高度负债状态。据中国新闻网透露，全国乡镇财政负债保守估计也在2000亿元-2200亿元左右，平均每个乡镇400万元左右，有的乡镇，负债竟超过上千万元。这种状态使得乡镇的主要活动绝不是提供公共物品，而是要从农村汲取资源。本来就贫瘠的农村变得更加困难。同时乡镇在压力式的体制下，为了完成上级的任务，很容易干预村民自治，村民自治沦为空谈。这进一步削弱了公共物品自愿供给的可能。经验表明，农村的自治在发达的地方更容易得到实现。学者们普遍认为乡镇全面的贫困化，与我国的分税制有很大的关系。现在对乡镇进行输血则是中央以及各上级政府的使命。转移支出是最主要的手段。专项转移，专款专用可能是有效供给农村公共物品的途径。

第二，从决策的角度看。既然政府的资金有限，供给最需要的才是最佳决策。如何保证是最需要的供给，这一点在当前农村很重要。最需要应该是由真正的公共物品享受者来决定的。公共官员往往有自己的利益诉求，并不一定能代表村民。村民的参与则是保证最佳供给的方式。村民参与可以让农民学会行使政治权利，提高村民自治的能力；村民参与也表达了