应急管理与危机管理的概念辨析

无论应急管理（emergency managemｅnt）还是危机管理（cｒisis ｍanaｇｅment）,国际视野看，这两个概念的提出都有相当长的历史。但在当代中国,应急管理和危机管理两个概念主要与近十多年改革开放实践中所面临的公共安全方面的挑战密切相关。

2０0３年“非典”事件促使中国政府不得不重新审视自身的抗灾应急体系。通过胡锦涛总书记20０３年７月在全国防治非典工作会议上的讲话和10月十六届三中全会的《决定》,党中央、国务院做出了全面加强应急管理工作以及应急管理体系建设的重大决策。

在此之后,大量有关应急管理的论文、专著以及教材等出版，仅笔者收集到的近年来国内出版的相关书籍就有数十本之多。笔者留意到在众多的专著中，对于“应急管理”和“危机管理”这两个概念间的界定很模糊,甚至相混淆。例如某学者在其专著中定义“危机管理是指个人或组织为了预防突发事件的发生,减轻突发事件发生所造成的损害,尽早从突发事件中恢复过来，或者为了某种目的,在有控制的情况下让突发事件发生，针对突发事件和可能发生的突发事件采取的管理行为”。这样一个定义似乎用指应急管理更合适一些。再如有学者称“应急管理是危机管理的核心内容之一”，“应急管理的目的就是控制危机给组织带来的破坏,并且在利用组织现有资源的情况下最终解决危机”,这样的描述恐怕似是而非。

基于这种情况，笔者认为有必要对“应急管理”和“危机管理”这两个概念进行深入辨析。列举不同文献对这两个概念的定义,显然并不足以完成辨析的任务,本文将从管理对象、管理内容和概念渊源三个角度对这两个概念进行辨析。

一、从管理对象辨析应急管理与危机管理

从字面而言，危机管理的对象显然是危机。危机一词,有学者从汉语字义解释为“危险＋机遇”,而英文crｉsis有着类似的解释，指“有可能变好或变坏的转折点或关键时刻”，也包括“困难或危险的时刻或不稳定状态”的含义。大量学者给出或综述过危机的定义(薛澜et ａl.,20０3，何海燕aｎd张晓甦,２０06,董传仪，2007）,这里不再重复。综合而言,危机可以视为一种急迫而又构成重大威胁和危害的事件。应急管理的对象则是突发事件。在突发事件应对法中明确界定“突发事件,是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”,为应对突发事件，“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理机制”。应急管理与突发事件的这种对应关系实际从20０3年中共中央十六届三中全会就确定，之后在《国家突发公共事件总体应急预案》等多项重要相关文件、政策中均较

充分表述。因此在公共管理实践领域，应急管理与突发事件的概念界定还是非常清晰的。在学术界，会出现应急管理与危机管理的混淆，可能是由于对危机和突发事件问关系界定不清晰所致。美国学者里昂纳德（Hｅrman Ｄｕtch Leｏnaｒd)和休伊特(Arnｏlｄ Hｏwitｔ)对此有清晰讨论。（里昂纳德aｎd休伊特,20０7)

如图１所示,危机事件是包含在突发事件之内的。危机就是那些极端的突发事件，或者特别重大的突发事件。

为了更为清晰地区分常规型突发事件和危机，还可以从时间和事件的严重性两个维度来分析不同类型的事件。