第7章行政决策

第7 章行政决策
二、思考题
2 ．比较分析确定型决策、风险型决策与不确定型决策的主要区别
答：确定型决策、风险型决策与不确定型决策是以决策的客观条件为依据划分的，三者的主要区别在于环境因素可控度不同。具体分析如下：
( 1 ）在确定型决策中，决策者确切知道影响决策问题的自然状态，决策方案的数量是每个方案只有一个确定的结果，最终选择哪个方案取决于对各个方案结果的直接比较。
( 2 ）在风险型决策中，自然状态不止一种，不能知道那种自然状态会发生，但决策者能知道有多少种自然状态以及每种自然状态发生的概率；决策方案的数量和各种结果发生的概率可以从以往的数据中分析得出。
( 3 ）在不确定型决策中，决策者可能不知道有多少种自然状态，也不能知道每种自然状态发生的概率。决策方案的数量和可能导致的结果也是不可预测的。
由于环境因素可控度的差别直接导致了三种决策在决策方法、决策过程上的差异，从而形成对决策者的不同要求，这是三者的主要区别。
3 ．简述行政决策的地位和作用。
答：行政决策在行政管理中的地位和作用主要表现在以下凡个方面：
( 1 ）行政决策贯串于行政管理过程中的各个环节。行政管理始终是围绕着行政决策的制定、修改、实施和贯彻而进行，行政管理总是通过一定形式的行政决策来实现。每个行政机构和主管行政的人员，都面临着大量的问题，需要准确、及时地进行决策。
( 2 ）行政决策具有优化目标、节约成本、提高行政管理效益的重要功能。行政管理作为人的有组织的一种理性行为，需要有明确的目标。确立行政目标是行政决策的一项重要任务。行政决策的过程实际上就是一个优化决策目标和决策方案的过程，就是一个寻找成本较少、效益较大的行政管理途径的过程。
( 3 ）行政决策处于行政管理的核心地位，对整个行政管理的发展起决定性的作用。行政决策正确与否，关系到行政管理的成败，关系到国家、社会以及各项事业的兴衰。历史的经验说明政府重大决策的正确与否事关国家的兴亡、人民的命运。决策处于管理的中心环节，对于行政管理来说也是如此，行政决策正确与否，关系到行政管理的成败，乃至一个国家各项事业的成败。
4 ．分析西蒙的“管理就是决策”的理论命题。
答：西蒙是决策学派的代表人物，认为决策贯穿管理的全过程，完整意义上的决策不仅包括最后做决定的过程，还包括之前的复杂的了解、调查、分析的过程以及在此之后的评价过程。因此提出管理就是决策。这一命题是具有片面性的，具体分析如下：
( l ）决

策是管理的核心，管理的各项职能围绕决策展开。管理者的一项重要任务就是进行决策。现代管理学一般把管理的主要职能概括为三项：计划职能、组织职能和控制职能，而决策则贯穿于各项职能的其中。确定目标、抉择方案、制定计划属于决策的内容，这是毫无疑问的；设置机构、配备干部、分配权限需要决策，这也是毫无疑问的；对工作的检查、监督、控制也同样需要决策。
( 2 ）管理又不等同于决策，组织目标的实现有赖于管理各项职能的共同有效运行。决策制定之后需要组织人员、计划分工、执行决策，在整个执行过程中还要对成员实行控制和激励，这些都不是仅通过决策能实现的。所以说，决策对于管理的意义重大，但是管理不能完全等同于决策。
5 ．简述行政决策枢纽系统的主要任务。
答：行政决策枢纽系统，也称为行政决策中心，是指在整个行政决策体制中领导、组织整个决策活动和最终从事抉择方案的领导核心系统。行政决策枢纽系统的主要任务包括：
( 1 ）组织领导整个决策过程。当行政管理过程一旦出现问题时，行政决策枢纽系统便着手组织有关方面讨论问题，要求信息系统收集相关信息，并向决策咨询系统提出相应的决策咨询。决策的分析、论证也是在决策枢纽系统的组织领导下进行，这种组织领导是决策过程得以顺利进行的有效保证。
( 2 ）确定决策目标。由于行政决策枢纽系统在整个决策过程中处于核心地位，因而行政决策的目标也是由行政决策枢纽系统来确定的。因为作为行政系统的领导者，最清楚应该把行政决策问题解决到什么程度。
( 3 ）选择决策方案。这是决策枢纽系统的重要任务，也是与信息系统、咨询系统的区别之所在。无论是信息系统还是咨询系统都没有权力对决策方案作出最终选择，最后拍板定案的是决策枢纽系统。
( 4 ）监督决策的执行。决策枢纽系统只有在检查、监督决策的执行情况时，才能保证决策执行的进度和方向正确性，才能进一步发现问题，确定新的目标，寻找新的方案，完善原有的决策。
6 ．简述行政决策信息系统的重要作用。
答：行政决策信息系统的主要任务是为决策者收集、处理和传输信息，是决策体制中的“神经系统”，对决策具有极为重要的作用。这种作用主要表现在以下四个方面：
( 1 ）收集、处理信息的及时性和准确性。只有使信息及时得到处理并传输给决策者。决策者才有准确的信息，从而做出正确的决策。公共部门决策信息系统解决了现代公共管理过程中产生的大量信息与决策人员手工无法处理的矛盾，使信息的收集、处理和传输适应现代化决

策的需要。( 2 ）提供制定方案的依据。决策方案的提出都是以比较准确、全面的信息为基础的，信息系统将比较全面、准确、及时、适用的信息传输给决策中心，这就使决策中心有了制定方案的依据。( 3 ）帮助进行方案比较和选优。现代决策信息系统要求以电子计算机系统为基础，能够满足现代公共管理对管理效果进行及时、准确的计算、评估的要求，能够对各种因素进行全面考虑，综合分析，提出各种方案进行评价和比较，并能迅速地帮助选择最优方案。( 4 ）控制决策实施和计划执行的最佳状态。在信息系统的作用下，对大量信息能够高效率地处理，及时编制出下一步的计划，并提前下达，对决策实施过程能够进行准确的控制，对计划执行中的问题能够及时发现，使计划的执行达到最佳状态，从而使决策的实施达到更佳状态。
7 ．如何正确处理行政决策枢纽系统与行政决策咨询系统的关系？
答：现代行政决策主体是一个有机系统，主要由决策枢纽系统、决策信息系统、决策咨询系统三个子系统构成。决策枢纽系统处于整个大系统的核心地位，其他两个子系统为其服务，听其指挥。正确处理行政决策枢纽系统与行政决策咨询系统的关系，可以从以下两个方面着手：( 1 ）充分发挥咨询机构的作用。这是指让咨询机构对有关决策问题进行独立的研究和分析，而不是先下结论再要论证。行政决策咨询系统就是指为行政决策提供咨询服务的组织系统。在行政决策过程中，咨询系统可以帮助决策者对决策问题做出客观、内行的判断，帮助决策者提供更全面、更准确的决策信息，帮助决策者提供备选方案。对于咨询机构的研究成果应予以重视和尊重，在决策形成过程中必须充分考虑各方的意见。
( 2 ）保持决策枢纽系统独立性。咨询机构的意见对决策中心来说主要起参考作用。任何时候咨询机构都不能代替决策中心进行决策。决策枢纽系统也不能将咨询机构提供的方案照抄照搬。只有在听取咨询机构意见的基础上独立地行使自己的决策权而不受咨询机构所左右，才有可能做出科学的决策。
8 ．简述有限理性决策模型的决策程序理论。
答：有限理性决策模型是西蒙设计的分析模型。是对传统理性决策的准则的重大修正。在这一模型中，西蒙引入了“过程”的观念，即决策的程序。决策程序理论的要点包括：
( 1 ）决策包括整个决策过程，这个过程包括四个主要阶段。西蒙将决策过程分为四个阶段第一阶段：即找出制定决策的理由，称之为“情报活动”；第二阶段：找到可能的决策方案，称之为“设计活动”；第三阶段：在诸行动方案中

进行抉择，称之为“抉择活动”；第四阶段：对已进行的抉择进行评价，称之为“审查活动”。
( 2 ）整个组织决策过程是这四个阶段循环往复构成的循环圈。决策的每一个特定的阶段，其本身就是一个复杂的决策过程。例如设计活动可能需要新的情报活动；而任何阶段中的问题又会产生出若干次要问题，这些次要问题又有各自的情报、设计和抉择的阶段。也就是大的循环圈中包含小的循环圈，小的循环圈包含着更小的循环圈。然而，随着组织决策过程的展开，总的情报设计、抉择活动还是能够分辨出来的。
( 3 ）管理者的主要任务就是决策。西蒙认为一个管理者所做的主要事情，就是依照这四个阶段针对组织的问题进行决策。
9 ．简述行政决策过程是一个理性分析与党派分析相结合的过程。
答：这一观点源自于渐进决策理论，这一理论认为，决策过程并非理性决策理论所说的是一个科学分析和理性思考的过程，而是一个理性分析与党派分析相结合的错综复杂的、不断探索的过程。具体原因如下：
( 1 ）人们在决策活动中逐渐明确决策目标，提出行动方案。决策过程是一个不断探索、逐步前进的过程。人们的决策活动是在边行动、边探索的过程中进行的。在绝大多数情况下，人们并不是在有了明确的目标和方案之后才去行动，相反，人们在有了一个大致的方向时便开始行动，通过“走一步，看一步”逐渐明确行动的目标并形成或完善行动的方案。
( 2 ）决策过程是一个利益冲突和价值分配的政治过程。由于行政决策的价值分配功能，必然会导致不同利益团体对决策进行影响。在决策过程中由于利益集团发挥着很重要的作用，而不同的利益集团之间的利益又是相互冲突的，因此，决策过程也就成了一个利益集团围绕着利益的争夺而相互冲突和斗争的政治过程，政府的决策实际上是对社会价值的一种权威性分配。如果一个利益集团在社会中乃至在决策过程中占有更多的优势，那么其在这种价值分配中则占有更多的份额，反之，则占有更少的份额。因此，决策的形成往往不是某个决策者个人意志的结果，而是各种利益集团相互作用的结果。
10 ．简述行政决策过程是一个利益冲突和价值分配的政治过程。
答：这是渐进决策理论的观点。由行政决策的功能和利益集团的特性决定的，具体分析如下：
( 1 ）行政决策实际上是对社会价值的一种权威性分配。如果一个利益集团在社会中乃至在决策过程中占有更多的优势，那么在这种价值分配中则占有更多的份额，反之，则占有更少的份额。( 2 ）不同利益集团为了形成于己有利的政策相互冲突

和斗争。社会价值是有限资源，而不同的利益集团之间的利益又是相互冲突的，双方彼此为了促进有利于己的政策的形成展开斗争，决策过程也就成了一个利益集团围绕着利益的争夺而相互冲突和斗争的政治过程，决策的形成往往不是某个决策者个人意志的结果，而是各种利益集团相互作用的结果。
因此，决策过程是一个利益冲突和价值分配的政治过程。
11 ．简述行政决策过程应该是理性决策与渐进决策相结合的过程。
答：这是混合扫描决策模型的理论观点。并非以决策问题为重点分析对象，而是企图对人类决策活动的规律性进行全面的理论概括。对于这句话可以从以下两个方面来理解。
( 1 ）理性决策与渐进决策均存在不足，两者结合才能弥补其片面性。这一理论认为理性决策方法与渐进决策方法虽然都有其不足之处，理性决策的实施条件需要高昂的成本，而渐进决策难以保证目标的正确实现；两者都存在着严重的片面性，但也都有其合理之处。在决策过程中应该将两者结合使用，取长补短。
( 2 ）根据具体的决策条件选择决策方法。决策过程的关键不在于这两种决策方法是否有用，而在于什么情况下使用。在某种情况下，运用理性决策方法是适用的。在另一种情况下，运用渐进决策方法是适用的。在渐进决策过程中的某个环节、某个方面的决策，也可能需要运用理性决策方法。而且，在相当部分决策中，都不是单纯的理性决策方法和单纯的渐进决策方法所能解决问题的，只有把两者结合起来，才能顺利地做出决策。
13 ．简述行政决策实施过程中试点的重要作用。
答：试点就是指决策方案的实施在全面展开之前，先在小范围内所进行的试验。一般说来，行政决策实施都需要经过试点和全面展开两个基本阶段。试点的重要作用在于：
( 1 ）检验决策方案。通过试点，可以使决策方案的正确性得到初步检验，防止选择错误的决策方案，从而避免全局性的失误。
( 2 ）发现问题。通过试点，决策者可以及时发现新问题，修正原有的方案或进行重新决策。
( 3 ）增长经验。试点可以使决策方案的实施者初步得到实施方案的经验，进一步明确实施该方案所需要的环境与条件，这就为下一步全面实施决策方案奠定了基础。
14 ．简述决策修正与追踪决策的区别。
答：决策修正与追踪决策都是为了完善原有的决策。决策修正是对决策方案所进行的部分调整和补充的过程。追踪决策则是就原有决策问题在新的情况下所作的一次重新决策。两者的根本区别在于：
( 1 ）针对的具体情况不同。决策修正是在原有决策基本正确并能够实施的情

况下进行的，而追踪决策则是在原有决策无法继续实施的情况下进行的；
( 2 ）前提不同。决策修正以不改变原有决策目标为前提，而追踪决策则必须改变原有决策目标而重新设定新的决策目标。在完善决策中，究竟采用决策修正还是追踪决策的方式，则要依具体情况而定。
15 ．简述当前我国行政决策过程中存在的主要问题。
答：我国政府在行政决策科学化和民主化方面进行了很多卓有成效的探索，但在理论上还缺乏对决策程序及其重要性的深刻认识。目前我国政府在行政决策过程中主要存在以下凡方面的问题：( l ）决策信息的收集和处理工作存在着信息不全和信息失真的问题。信息的全面性和准确性程度对决策的正确程度起着决定性作用。目前我国一些地方政府在某些重大决策上的失误绝大多数都与信息的不全面、不准确有关。( 2 ）决策方案的设计存在着“粗而不细”和专业化程度低的问题。在目前我国一些地方政府对决策方案的设计，往往由政府官员或政府机构自行设计而不太注重专家的作用。事实上很多重大决策问题往往非常专业，但我们的政府领导者又不可能是各方面的专家，加之其精力有限，因此，这些由政府机构自行设计的方案往往比较表面化，比较“粗”而不“细”，专业化程度较低而难以从实质上解决问题。( 3 ）决策方案的评估存在着“论而不证”的问题。近些年来，由于中央反复强调要实现决策的科学化、民主化，因此很多地方政府或行政部门在决策最后“拍板定案”前也往往做一些“论证”, 其中也有很多论证是科学的、客观的，对于保证决策的正确性确实起了很大的作用。但有些论证也确实是仅仅走走形式而已，甚至有些论证只是长篇大“论”地为领导提出的决策方案唱赞歌，而对决策方案的“正确”与“错误”不加以客观、科学的求“证”，这种“论而不证”的“御用”论证往往是导致决策失误的重要原因之一。( 4 ）决策方案的选择存在着民主化程度低的问题。民主集中制是我国重大决策的一个基本原则，但在我国目前一些地方政府的重大决策中，往往强调“集中”有余而强调“民主”不够。很多重大决策仍然是“一把手”说了算数，这种现象并不鲜见。有些决策虽然表面上采取了较为民主的形式，在决策前让有关方面参与讨论，但最后还是一两个人的意见起关键作用，而绝大多数人的意见则被搁置一边，实质上还是个人说了算。近年来我国政府虽然在一些重大公共决策前召开了听证会议，广泛听取广大群众和各方代表的意见，但有些听证会议还流于形式，对行政决策影响的作用还比较微弱。
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．就“我国行政决策程序的科学化和民主化”进行论述。
答：( l ）当前我国行政决策程序存在的问题
我国政府在行政决策科学化和民主化方面进行了很多卓有成效的探索，但在理论上还缺乏对决策程序及其重要性的深刻认识。日前我国政府在行政决策过程中主要存在以下几方面的问题：
① 决策信息的收集和处理工作存在着信息不全和信息失真的问题。目前我国一些地方政府在某些重大决策上的失误绝大多数都与信息的不全面、不准确有关。
② 决策方案的设计存在着“粗而不细”和专业化程度低的问题。在目前我国一些地方政府对决策方案的设计，往往由政府官员或政府机构自行设计而不太注重专家的作用。这些由政府机构自行设计的方案往往“粗”而不“细”，专业化程度较低而难以从实质上解决问题。
③ 决策方案的评估存在着“论而不证”的问题。很多地方政府或行政部门在决策最后“拍板定案”前也往往做一些“论证”，但仅仅是走走形式而已，对决策方案的“正确”与“错误”不加以客观、科学的求“证”
④ 决策方案的选择存在着民主化程度低的问题。目前一些地方政府的重大决策是“一把手”说了算数。有些决策虽然表面上采取了较为民主的形式，在决策前让有关方面参与讨论，但最后还是一两个人的意见起关键作用，而绝大多数人的意见则被搁置一边，实质上还是个人说了算。
( 2 ）完善行政决策程序，促进行政决策程序民主化科学化的主要措施
针对目前我国政府在行政决策过程中主要存在的问题，要完善我国政府行政决策的程序，应从以下几个方面着手：
① 强化行政决策过程的信息工作。信息是决策的灵魂，在决策过程中必须强化信息收集和信息处理这个程序。为了强化决策过程的信息工作，就我国当前各级政府而言，具体措施包括：
a ．应加强政府信息机构建设。适当增加信息工作的投入，包括增加必要的信息工作人员和改善信息工作的物质装备。
b ．应改革信息收集和信息处理的方法。实现信息工作的现代化，包括物质条件和方法手段的现代化，建立较为全面、真实的信息数据库，严防片面的、虚假的信息影响决策。
c ．就是要强化决策者的信息意识。在决策过程中把信息收集与信息处理置于重要地位，尽可能做到信息不全面（相对而言）不决策，信息不准确不决策。
② 强化行政决策过程的咨询工作。咨询工作是决策科学化的重要保证。专家对决策方案的论证和评估与政府内部人员相比，不仅更专业，而且更客观，更少受利益关系的影响，更敢于提出不同意见。开展政府决策咨询是专家参

与政府重大决策、实现行政决策科学化、专业化的一条重要途径，因此在目前条件下为完善我国政府行政决策程序有必要把咨询工作纳入行政决策的程序之中。
③ 强化行政决策的民主参与。决策的民主参与既包括专家的参与，也包括群众的参与，特别是与决策问题有利益关系的群体代表的参与。但主要内容应是群众以及相关利益群体代表的参与，这种参与也有助于提高决策的正确程度，有利于实现决策中在利益分配上的公平和公正。当前特别要注意完善重大行政决策的听证制度，因为政府的重大决策往往是一些公共决策，往往涉及公共利益以及相关利益的分配问题，通过召开决策听证会议，让群众直接参与决策，有助于维护公共利益；让与决策问题相关的利益群体代表直接参与决策，有助于实现决策过程中利益分配的公平性和公正性。因此，完善行政决策程序，有必要把民主参与作为政府决策程序的一项重要内容。
④ 强化行政决策的制度建设。完善行政决策程序，加强行政决策的制度建设是关键。因为只有通过制度才能保证行政决策按照科学民主的决策程序进行。要完善重大决策的规则和程序，必须建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。为了完善政府行政决策的程序，必须加强行政决策的制度建设，在条件成熟的情况下，对行政决策程序和制度进行立法。这样，通过行政决策程序的制度化来保证行政决策的科学化和民主化，通过决策立法来保证决策程序和制度得到遵守和落实，从而实现行政决策程序的科学化、民主化和法制化的统一。
综上，只有这几项措施齐头并举，才能解决目前我国行政决策程序中存在的问题，实现行政决策程序的科学化、民主化。