公共政策科学概论 课件 第五章

第五章政策执行

高勇事件：政策执行的困惑

国家财政部、教育部明文规定，职中学生的助学金“应于学生入学一个月内”发放到受助学生手中，陕西省绥德县职中校长高勇为了让这笔资金在年前下发到学生手中，去找县长签字。心急的校长追着县长并打开车门，没料此举给自己带来麻烦。

1961年，美国总统肯尼迪指示国务院与土耳其达成协议，将美国部署在土耳其的过时的导弹撤出。他还以安全委员会行动备忘录的形式下达了正式命令，指示国务卿执行此项政策。但是当1962年，前苏联以美国仍然在土耳其部署导弹为借口，决定在古巴部署导弹，引发危机时，肯尼迪才知道，他的决策根本没有被执行。

第一节政策执行的含义、特点和作用

一、政策执行的含义

政策执行就是政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。

关于政策执行的理论界定，学术界有两大流派：

(1)行动理论。将政策执行视为对某一项公共政策所要采取的广泛的行动。

(2)组织理论。强调组织在政策执行中的核心地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中如何被调整和塑造的。

二、政策执行的特征

1、对象的适用性

所谓对象的适用性，就是指一定的政策只适用于一定的对象。任何政策都必须明确其适用范围。所谓政策对象就是政策作用和影响的对象，它涉及一定的人和事。

对于政策对象的理解，有狭义与广义之分。

“在××范围内，××主体，从事××活动，适用本政策”。

政策目标的不清晰、不确定也往往对政策执行对象的适用性构成障碍。

在制定保护消费者权益的正常中，对什么是“消费者”未有明确的界定而导致政策执行的困惑。而新出现的社会现象又导致政策执行者在执行政策时的随意性。

火车是机动车吗

我国《工伤保险条例》规定，职工在上下班途中受到机动车伤害的，应该享受工伤待遇。 2004年，高荣梅老人的女儿在下班路上被火车撞死。南京市劳动和社会保障局告诉她：“火车不是机动车，所以不能认定为工伤。”为此事，6年来进行了5次裁决。

2、执行的灵活性

在政策实践中，多数政策（特别是中央政府发布的正常）都属于宏观政策，往往着眼于整体和全局，带有战略特征，一般不会涉及操作层面的具体细节。因此，在政策执行过程中，个地方和各部门应结合本地区、本部门的特点。

水因地而制流，兵因敌而制胜。故兵无常势，水无常形，能因敌变化而取胜者，谓之神。——《孙子兵法》

滑铁卢战役中格鲁希的失误

倘若格鲁希在这刹那之间有勇气、有魄力、不拘泥于皇帝的命令，而是相信自己、相信显而易见的信号，那么法国也就得救了。

强调实施的灵活性，是为了取得更好的执行效果，但若运用不当，也会带来负面影响。

2005年8月30日，中纪委、监察部、国资委等联合发出通知，要求凡政府官员以本人或以他人名义入股煤矿的，要在9月22日之前撤出投资。直到2006年上半年，还有一些地方在发红头

文件，称“对今年6月再不从煤矿撤资的官员要严肃查处”。

3、阶段的有序性

阶段的有序性指政策执行应保持一定的阶段性顺序和过程的连续性。政策执行的有序性要求政策执行程序的每个环节具有时间上的前后次序。政策执行一旦启动，就要一个阶段接一个阶段，一环扣一环，层层推进，依规定的次序进行下去。

在2000年全国人大会议上，朱总理在《政府工作报告》中指出：“加快经济结构的战略性调整，是当前扩大内需、促进经济增长的迫切要求”。这一战略性决策在执行中是环环相扣的。

4、过程的动态性

政策方案无论制定得多么好，都不可能与复杂多变的客观现实完全一致；另一方面，随着时间的推移、执行活动的推进以及环境和条件的条件的变化，政策执行还会遇到一些新情况、新问题，政策执行者只有根据这些新情况，适时地、灵活正确地应对和处理问题。

“暂行规定”岂能暂行28年

2007年，江西一男童被火车撞死，赔偿150元；同年青岛一女童被火车撞死，赔偿600元。处理依据为1979年颁布的《火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定》。

5、执行的协调性

影响政策执行协调性的因素很多，其中最为主要的因素是制度性因素。政策执行主体之间的只能交叉或职能重合，客观上造成多头管理，而多头管理的表象是推诿扯皮，其结果是效能低下，严重破坏政策执行的协调性。

执法者为何自己打起来了

H省D市一家超市因一箱奶粉疑有质量问题。某日上午，卫生防疫站的执法人员将其原地查封。下午，工商人员来此检查，再次将这箱奶粉查封，双方甚至发生群殴。

唐僧肉大家都吃一口

1992年4月，商业部宣布，在全国饭店业和酒家业废止传统的星级标准，代之以商业部制订的《酒家饭店分等定级规定》，将“五星制”改为“五级制”。同年5月，国家旅游局登报声明，在全国旅游涉外饭店、酒家中，继续遵循星级评审标准，这是唯一标准，不搞双重标准。

食品安全监管领域的“九龙治水”

我国食品安全的监管权由国家质检总局、国家工商总局、卫生部、农业部、国家食品药品监督管理局以及国家标准化委员会共同行使。

馒头办与馒头大战

如果不是因为“馒头大战”，许多人可能都还不知道郑州还有个“馒头办公室”。郑州市市、区两级“馒头办”2001年因为利益分配矛盾，竟然主导了一场“馒头大战”。

6、执行的时限性

政策执行的时限性不仅指政策执行中每一个环节都有时间上的要求，还指政策执行过程的及时完成。绝大多数的政策对执行中的许多阶段和环节都有一定时间规定。

政策执行的时限性要求政策执行不能急速地进行或过于缓慢地进行。

公路养路费改为燃油税的时间安排

《公路法》明确规定将“公路养路费”改为“燃油附加税”，并授权国务院制定具体实施办法，但对国务院何时实施费改税未做出时限性规定。

7、影响的广泛性

组织庞大的执行队伍；对其他政策的影响；越来越多的公众受到影响；隐藏的问题可能出现。

三、政策执行的功能

小石城事件

1957年夏，美国阿肯色州小石城地方法院根据最高法院的决定，允许9名黑人学生进入小石城中心中学就读。9月2日，该州州长福布斯动用国民警卫队，阻挠黑人学生入学。25日，艾森豪威尔总统不得不动用美国陆军101空降师，“占领”了小石城，9名黑人学生才得以最终入学。

1、政策执行是实现政策目标的重要途径。公共政策的价值和意义只有通过政策执行才得以实现。

治理“黑三角”

2、政策执行是检验政策质量的唯一环节。公共政策正确与否、质量优劣、时效有无都必须经过政策执行才能得到检验。

武汉龚徐湾塌楼事故：塌楼背后的私宅抢建热潮

3、政策执行是制定后继政策的基本依据。政策执行过程中反馈过来的实践经验与政策信息，是公共政策执行再决策和制定后继政策的基本依据和重要参考。

第二节政策执行的相关条件

一、必要的政策资源

1、权威资源

2、人力资源

3、信息资源

政策执行人员不仅需要具备获取信息的能力，而且需要具备处理信息的能力，对信息进行分析判断。做去粗取精、去伪存真的工作。

据经济学家谢国忠粗略估算，中国的城市住房总量大约是170亿平方米。中国绝对不缺住房，所有农村人口进城都够住。

国家电网公司在全国660个城市的调查显示，有高达6540万套住宅电表连续6个月读数为零，这些空臵房足以供2亿人居住。消息出来后，国家电网公司进行了辟谣。

在2010年8月11日召开的7月份最新宏观数据新闻通气会上，国家统计局发言人盛来运在回答“房地产的待售面积和空臵面积”问题时表示，目前国家统计局关于房地产统计方面的制度还不能计算出空臵率这样的指标。同时国家统计局认为目前房地产调控效果较为显著。

4、经费资源

经费资源不足，政策目标有可能被搁浅。

“退耕还林，以粮代赈”政策的目标能否实现，支撑政策执行的资源条件甚为关键。中国有9100万亩坡耕地，涉及3700万人的生计问题。

二、顺从的目标群体

1、政策方案对政策对象的规定

要对政策对象进行深入的研究，结合政策对象的具体情况有针对性地设计政策执行策略。

落实扶贫贷款，可重点选择承担扶贫任务的企业和社会化服务组织为承贷主体，通过这些组织把农户的生产、销售与市场联系起来。

2、政策对象对政策的接受程度

政策对象不接受政策的原因：一是政策执行主体执行不力，偏离了政策本意，导致政策对象的不接受；二是政策本身存在这样或那样的缺陷，而这些缺陷使政策的公正性受到怀疑。

村民自治过程中的选举政策

由于政策执行主体的不合理行为，客观上导致了村民对选举的冷漠。

个人所得税的征收问题

2007年的一项调查显示，97%的人1600元的个税起征点不合适。

收税、退税与红包：小而美的政府不需要高水平的税收

2008年澳门特区政府决定向每位居民发放5000元现金（澳元）。

2008年新加坡和香港特区政府宣布退税和分红计划。

2008年，美国参众两院通过“1680亿美元退税法案”。

3、政策执行成本对目标群体的影响

某市市政府下令拆除防盗网。仅以50万户计算，如果每户损失600元，总共损失3个亿。

三、正确的执行策略

1、原则性与灵活性相结合

如果原则性被破坏，政策的性质就会改变，政策的积极作用和实施效果就会受到影响。同时，

政策执行要实事求是，因地、因事、因时、因时制宜。

“一国两制”的政策构想，是政策变通的典型范例。祖国统一是根本原则，如何落实这项原则，当然有多种途径。

“有令不行，有禁不止”、“上有政策，下有对策”

小煤矿关停政策亟待加强

2001年6月国务院办公厅发出《紧急通知》，规定到月底，全国乡镇煤矿绝大多数要停止生产2、建立有效的制度安排

人治还是德治一直是政策执行中比较敏感的问题，前者要求限制政策执行中的自由裁量，后者则恰恰相反。德治是法治的最高境界，它需要有执行者的高素质做保证。就目前情况而言，首先需要强调程序合理，然后完善实质合理。

哈佛大学校长的人治与德治

校长说，他想用校规来看管这所学校，而不想由人去左右它。的确，制度的建立非常重要，如果总是把希望寄托在人的素质和觉悟上，那是非常不可靠的。

制度比人性和政府更重要

1770年，库克船长带领船队来到了澳洲，随即英国政府宣布澳洲为它的领地。

开始时英国私人船主向澳洲运送罪犯死亡率高达37%。怎么办？

一种做法是进行道德说教，让私人船主良心发现，改恶从善，不图私利，为罪犯创造更好的生活条件。

另一种做法是由政府进行干预。由政府以法律形式规定最低饮食和医疗标准，并由政府派官员到船上负责监督实施这些规定。

一种简单易行的制度：按下船时实际到达澳洲的罪犯人数付费。

煤矿领导陪井制度

领导要轮流现场带班，煤矿和非煤矿山要有矿领导带班并与工人同时下井、升井。

3、利用各种执行手段

政策执行手段是指执行机关和人员为实现一定的政策目标而采取的贯彻落实政策的措施和方法的总和。政策执行手段主要有以下几种：

(1)行政手段。指行政机关采用规章制度、命令指示、组织纪律等方式执行公共政策。

特点：权威性、无偿性、发挥作用快、具体性。

退耕还林政策执行有失

2003年7月，位于陕西省安康市旬阳县桐木乡的涌泉村，在五天之内连续发生了三起农民自杀事件。

“退耕还林的地里栽了桑树，套种了黄豆和红薯，但是工作组让拔了它，还要罚款，没有钱、没有办法”。

《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》指出：“农村养老以家庭保障为主，坚持政府引导与农民自愿，发展多种形式的养老保险”。部分基层政府以行政强制手段收缴养老统筹费。

(2)法律手段：法律手段是指通过各种法律、法令、司法、仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。

特点：稳定性、强制性、规范性、程序性。

(3)经济手段：指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中各种不同的经济利益之间的关系，以促进政策顺利执行的方法。

特点：间接性、有偿性、关联性。

(4)思想政治教育手段：注重人性，倡导人本管理，依靠宣传、说服、劝导、精神鼓励等方式做人的思想政治工作，把各种政策内化为人们的信念，引导政策对象自觉地、主动地去执行公共政策。凡伐国之道，攻心为上，攻城为下；心胜为上，兵胜为下。是故，圣人之饯国攻敌也，务在先服其心。

不战而屈人之兵，善之善者也。

能攻心，则反侧自消，从古知兵非好战；不审势，即宽严皆误，后来治蜀要深思

4、重视成本-效益分析

一项旧的政策要不要废止，一项新的政策要不要着手制定，应进行成本效益分析。在执行过程中，发现某项政策没有起到预想的作用，而为了维持它的存在又需要支付较大的财政支出，可考虑废止它。

2004年北京市听征非机动车税——1000万辆自行车“减负”

每年的非机动车车船使用税征收工作牵扯了大量的人力、物力和财力，但仍然无法抑制这一税种税款逐年下滑的趋势。

户籍管理制度规定，子女户口既可随母也可随父。前些年，一位原户口在城市的男子想为他户口在外地的儿子办理转户口的手续。在办理手续的过程中，被告知必须缴纳5000元的城市增容费。

据统计，每增加一位学龄儿童，城市为之多支出的费用就超过10000元。

王怀忠的政绩工程

王怀忠投资3亿元，盲目上马阜阳国际机场，实际情况却是一个多星期才有一架飞机起落，每条航线的年度财政补贴高达400万元；在东南亚之旅后，王怀忠一拍脑袋，突发奇想，要建世界上最大的动物园“龙潭虎穴”，结果折腾了3年之后，现在只有两只小老虎，开销还得靠外界援助。贵州一投资近4亿机场两年仅执飞4个多月

投资近4亿元建成的贵州荔波机场建成两年来，仅仅执飞了4个多月、44个班次就被迫停航。村民赶着数十头水牛，沿荔波机场公路而上，找了一片草坡放牧。望着不远处的机场，说，“去年还有飞机来，最近半年不见飞机，路上的车也很少。投资几个亿的机场，不知为啥就这么闲摆着”。

四、胜任的政策执行队伍

为政之要，在于得人。——孔子

为政之要，惟在得人，用非其才，必难致治。——李世民

1、执行人员的素质要求

（1）政治素质（2）品德素质（3）知识素质（4）能力素质（5）心理素质（6）身体素质2、执行队伍的互补

（1）知识互补（2）能力互补（3）年龄互补（4）性别互补（5）个性互补

第三节政策执行的程序与影响政策执行的主要因素

一、政策执行的程序

1.政策执行的准备阶段

(1)加强政策认知

(2)制定执行计划

遵循客观原则、弹性原则、统筹原则

(3)进行物质准备

执行者应该根据政策执行活动中的各项开支项目与数量，本着既能保证执行活动正常开展，又坚持勤俭节约原则编制预算，做好必要的设备准备。

(4)做好组织准备

制定或委托已有的政策执行机构来执行政策或组建新的政策执行机构来执行政策

(5)注意制度配套

2.政策执行的实施阶段

政策执行的实施阶段是实现政策目标的关键环节。

(1)政策宣传

(2)政策试验。根据目标群体和适用范围的实际情况，根据具有代表性的局部地区、范围和群体，

使用较少的成本和较短的时间，试行政策的办法。

政策实验的作用：有利于减少政策执行的风险。但需注意选点的代表性和典型性；实验方案的设计要周密、重视对实验结果的总结和分析。

神木医改是否具有推广价值？

陕西省神木县宣布，从2009年从3月1日起，对于该县户籍城乡居民，实施“全民免费医疗制度”。

神木医改是否具有推广价值？各方意见不一。赞成者认为：

神木医改是一个新生事物。

神木医改具有公平性。

神木医改“不差钱”。 2008年，神木县地方财政收入接近18亿元。2009年的全民免费医疗的报销总额估计将在1.5亿元到1.8亿元之间。

反对者认为：

神木县财政资源充裕，神木模式不具有推广价值。神木拥有令人难以臵信的煤炭资源。这里的煤充满优点。

神木医改引发了公众道德风险。

神木医改没有发挥市场竞争机制的作用。

神木医改是一种政绩工程、形象工程。

（3）政策全面推广

原则性与灵活性的统一。

（4）指挥协调

各部门的相互配合。

（5）监督控制

3.政策执行的总结阶段

政策执行总结是对政策执行信息反馈和执行情况的回顾、检查，为政策评估提供重要资料。

政策执行总结包括两个环节：

(1)绩效评估

绩效评估是检验政策是否正确的根本依据，是决定政策方向的重要依据。

(2)政策执行再决策

当主客观条件发生了重大变化，或者发现原有政策本身有原则性的错误，必须及时进行追踪决策。

二、影响政策执行的主要因素

（一）执行主体与政策执行

所谓政策执行主体，是指负责组织落实公共政策的人员或组织。主要包括国家和地方行政机关、司法机关、被赋予执行权的其他公共权力机关以及供职于这些机关的公职人员。

执行主体掌握着实施政策的资源、手段和方法，是将政策贯彻于政策对象中去的施行者、组织者、管理者和责任者。

将政策执行的责任赋予工作取向与政策目标一致、会把执行政策列入最优先顺序的执行机构；

把执行政策的责任交给比较有权威，同时它的传统目标取向与政策目标大致相同的机构；

从其他地区、其他部门或社会各阶层中选出普遍支持政策目标的人来主持政策的执行工作。执行组织的结构的合理性、权责的明确性对政策执行产生重要的影响。

有报道称，辽宁铁岭市有9名副市长、20名副秘书长。河南某市政府网站显示，该市有11位副市长、16个副秘书长。消息传出不久，该市政府秘书长称，事实上只有8位副市长，其他4位是市长助理。

执行人员的利益、心理、知识和能力等因素影响着执行系统的有效运行。特别是，要正确对待作为政策对象的政策执行者。

为防止滥占耕地，保护耕地，国家制定了相应的法令和政策。某乡政府打算新建办公楼，需占用耕地三亩。按当时政策规定乡政府只有一亩地的批准权限。于是，乡政府“化整为零”。（二）政策对象与政策执行

政策对象是具有以下特点：(1)政策规定性；(2)受动性；(3)主观差异性。

政策涉及的政策对象的数量越少、越明确，政策执行就相对容易、简单。

政策对象的类型越多，政策执行就越困难。

政策方案要求政策对象的行为调节和变化的幅度越大，执行就越困难。

公共场所全面禁烟难执行

2011年1月起，我国将在所有室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他可能的室外公共场所完全禁止吸烟。

计划生育政策执行“天下第一难”

限塑令的尴尬

2007年12月《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》。限塑令实施两年后，在肉菜市场、街边摊档，甚至是面包店，免费提供塑料袋的情形又俯拾皆是，免费提供的塑料袋，又很多都是明令禁止生产销售的超薄塑料袋。

（三）政策环境与政策执行

1、自然环境

政策执行子系统的自然环境是指与执行系统发生密切联系并与之进行物质、能量和信息交换的外部自然条件，包括地理因素、生物因素、宇宙因素等。

2、政治环境

(1)国家政治制度决定政策执行的阶级性质和组织形式。

(2)政党制度影响着政策执行的组织机构设臵、人员配备、执行沟通、执行评估与监督。

(3)政治生活的民主程度和政治稳定影响政策执行的运行状态。

(4)国际政治环境影响政策执行的稳定和功能发挥。

3、经济环境

(1)生产力发展状况对政策执行的影响

第一，物质生产的发展状况是政策执行的物质基础。

第二，经济的发展引起一系列社会问题，使政策执行的社会管理功能更为突出和复杂。

第三，经济全球化对政策执行的影响。

(2)生产关系状况对公共政策执行的影响

第一，经济基础决定政策执行的性质和功能发挥。经济基础中的利益结构特点影响政策执行的方向与程度。

第二，经济体制影响政策执行的效率和运行模式。市场经济体制下，目标群体对政策执行的参与和关心程度提高，使政策执行更注意协调和平衡利益。

（3）文化环境

在效益、民主、公平等价值观念倍受推崇的社会，政策执行一般能够更多地反映民意和公民参与，体现公平与公正，并讲究效率等。

而保守、安逸、小国寡民的社会心理则倾向于喜欢政策执行的渐进与平缓。

四、政策方案与政策执行

1、政策问题性质的影响

2、政策目标的正确性、明确性和具体性的影响

3、政策依据的影响

4、政策方案科学性的影响

第四节政策执行中需要注意的几个问题

一、明确既定目标

执行是一种目的性很强的行为抉择，明确既定目标，做到有的放矢。战术上的胜利可能是战略上的失误，违背初衷的做法被视为执行之大忌。

陆逊火烧连营 221年，刘备率大军攻吴。吴将陆逊为避其锋，坚守不战，双方成对峙之势。蜀军远征，补给困难，又不能速战速决，加上入夏以后天气炎热，以致锐气渐失，士气低落。刘备为舒缓军士酷热之苦，命蜀军在山林中安营扎寨以避暑热。陆逊看准时机，火烧连营，决定了夷陵之战蜀败吴胜的结果。

二战中，美国为盟军生产的军火都有运往欧洲。由于运输任务很重，政府动员了许多商船。美国海军部在商船上安装高射炮和高射机枪。

二、实施反馈控制

执行是一个动态的过程，因而必须重视反馈控制，保持应变能力。在政策执行过程中会出现许多新问题和新情况，预期效果与执行效果之间的误差是一种客观存在。“走一步看一步”，对于情况复杂、风险较大、无先例可循的执行工作来说非常适用。

日本的本田公司成功进入美国摩托车市场的经验正是“试试看”营销策略的典型。开始的时候，本田公司只投入了很少的资金，雇了一些推销员开着本田牌的小型摩托车在美国跑来跑去。

美国沃尔弗林环球股份公司“安静的小狗”所作出的出色表演。先把100双“安静的小狗”无偿送给100位消费者试穿8周，到时公司便派人登门收鞋。并通知顾客，若想留下这双鞋，需付5美元。结果，绝大多数试穿者都把鞋子留下了。公司开始大张旗鼓地生产和推销这种便鞋，定价7.5美元，很快销售了近10万双。

煤矿领导带班下井制定实施中存在的问题及反馈

安监总局公布《煤矿领导带班下井及安全监督检查规定》。

带班领导会不会干涉井下作业？

谁来监督带班领导切实下井？

广西一煤矿突击提拔7名矿长助理替领导下井带班

三、注意政策整合

一项政策的执行或政策问题的解决，可能同时有别的政策会牵涉到同一问题，若彼此相互不一致，就会促成不同的执行行为。有时，社会之所以需要新的政策方案来解决问题，不一定是原来某一领域尚无政策，而可能是现有政策彼此互动而引发的问题，政策本身成为问题的根源。

居民暴力抗强拆背后：物权法与拆迁条例矛盾凸显

2007年，上海东方昆仑律师事务所20多名律师致信国务院，提出由于现行的《城市拆迁管理条例》和已经颁布实施的《物权法》，以及2004年新修订的《宪法》已经产生矛盾，提请国务院要修订或者废止现行的《城市拆迁管理条例》。

1991年12月发布的《农民承担费用和劳务管理条例》中规定，向农民收取的统筹提留费用不能超过上年度农民人均纯收入5%的水平。而在后来下发的关于从农民纯收入中提取相关费用的文件中，规定的收费总量却为7-8.5%。

1、克服法律迷信

相信法律能解决一切问题，这种“立法迷信”极易导致简单化的社会治理策略。但法治不具有“包打天下”的本领。社会生活中许许多多的问题，最终的解决不能单纯依靠法律，至少不能单纯指望法律，在许多情况下，社会矛盾的本身及其解决的关键来自于政治、经济、文化等多个层面。湘西贫困县部分农民卖枪为生，警方吁治枪先治贫

“农忙时种田，农闲时造枪”的现象。“贫穷背景下的高额利润诱惑，是一些村民不惜以身试法、铤而走险的重要原因”。

2010年7月5日，广西灌阳县的一名初中一年级的学生，因为吸食毒品而死亡。沿着这名学生死亡的线索，记者调查了校园里孩子们面临的“白色”诱惑。

初步调查，中学生吸毒，不仅仅是个例。部分学生在班级传播毒品。

2、加强环境建设

“偷车试验”。詹巴斗曾做过这项试验：他找来两辆一模一样的汽车，一辆停在比较杂乱的街区，一辆停在中产阶级街区。他把停在杂乱街区的那一辆的车牌摘掉，顶棚打开，结果一天之内就被人偷走了。而摆在中产阶级社区的那一辆过了一个星期也安然无恙。詹巴斗用锤子把这辆车的玻璃敲了一个大洞，结果，仅仅过了几个小时，它就不见了。

破窗理论

威尔逊和凯琳提出“破窗理论”。一个房子如果窗户破了，没有人去修补，隔不久，其它的窗户也会莫名其妙地被人打破；一面墙，如果出现一些涂鸦没有被清洗掉，很快的，墙上就布满了乱七八糟、不堪入目的东西；一个很干净的地方，人们不好意思丢垃圾，但是一旦地上有垃圾出现之后，人就会毫不犹疑地抛，丝毫不觉羞愧。

勿以恶小而为之，勿以善小而不为

失之小节，也许是酿成大错的开始，因为一个人良好的素养往往体现在小节上，因此，时时处处从“小”做起。

3、重视逆反心理

对对方的要求采取相反的态度和言行的一种心理状态。常见现象就是“不受教”、“不听话”，常与教育者“顶牛”、“对着干”。这种受信者的态度变化与说服方向完全相反、对说服性信息进行积极的心理反抗的现象被称为逆反心理。

前苏联心理学家普拉图诺夫在《趣味心理学》一书的前言中，特意提醒读者请勿先阅读第八章第五节的故事。大多数读者却采取了与告诫相反的态度，首先翻看了第八章的内容。这就叫心理的逆反现象。

4、防止问题积累

比如城市违章建筑，谁爱建就建，等到星罗棋布于大街小巷，我推土机挖掘机轰轰开来，集中拆除。销售假冒伪劣，谁敢卖就卖，直到民间怨声载道，我一把大火烧光。还有集中打击盗版光碟、集中清理卫生死角、集中整治注水牛肉、集中清理无证养狗，甚至还有集中“打拐”、集中侦破大案要案、集中清理超期羁押等。

某地召开兑现民工工资大会，一次性兑付民工工资12亿元，当地建委负责人发誓，春节前建筑业清欠要达到百分之百。既然现在说清欠就可以清欠，那以前干嘛不动手，让民工逐月领取薪水？

5、预防“多数人暴政”

所谓多数人暴政实际上是民主政治的一个漏洞和弊端。在民主政治中的多数决定原则下，与多数人利益不一致的少数人利益，由于无法获得多数票，就可能遭到忽视甚至侵害。如纳粹德国的立法机关通过歧视、驱逐、虐待犹太人的法律，就是这样形成了多数人暴政，或者称之为民主的暴政。

“宝马车撞人案”的审判结果引起了很大的争议，争议的内容除审判程序和审判结果之外，一个再一次被提出来的关键问题是，司法独立与民意、新闻媒体监督之间的冲突。有一些法律界人士，包括一些律师，认为应该捍卫法律的尊严，维护司法独立，并认为司法机关如果过多地迁就民意和媒体，屈服于民意和媒体的压力，将会导致“多数人暴政”。

四、有效的沟通

执行中的沟通主要是指执行机构之间、执行机构与有关部门之间、上下级之间、执行人员之间、执行人员与目标群体之间为实现政策目标所进行的信息交换。常见的沟通障碍主要是：

1、语言方面的障碍

2、知识经验差距过大

信息的传递者与接收者如果在知识和经验水平上很悬殊，双方的沟通就非常困难。

文采人”把听众“讲”跑了。丁玲的长篇小说《太阳照在桑干河上》里面有个叫文采的知识分子。有一次，他给闹翻身的农民群众作演讲，出尽了洋相。

3、组织结构不合理

谈到组织结构，自然要涉及到管理幅度和管理层次问题。组织机构臃肿、层次过多会带来信息失真、信息过滤等现象。管理层次越多，上下级之间的沟通就越困难，信息的准确性就会大打折扣。

江苏省对南通市的启东、海门、通州等地全面达小康情况进行了随机电话民意调查，有听众反映，当地政府的个别干部为了“小康达标”要求受访群众按照事先专门发放的标准答案回答提问，当地不少中小学还专门放假一天，让学生背熟答案“协助”家长应对电话调查。

据《半月谈》报道，河北省保定市某县是国家重点扶贫县，2009年一般预算收入不足亿元，在保定市“工业西进”战略的促动下，这里掀起招商引资的热潮。在这股热潮的背后，数字造假成了显示政绩的主要手段，一个只有300万的项目，政府上报称完成投资1亿元。

4、曲解造成的障碍

同样一句话，由于时间、地点、条件的不同，甚至语调的高低、表情的差异都可以表达不同的意思，造成人们的理解差异。作领导的都知道，下级出于某种目的，有时会曲解上级的指示，曲解领导的初衷。

5、沟通技能方面的障碍

在实际工作中，有些领导能够顺利解决一些矛盾和纠纷，而另一些领导则会把小事闹大，大事闹崩，使矛盾不断激化，是什么原因造成的差别呢？这与沟通技巧有很大关系。

6、心理因素的障碍

（1）知觉的选择性。人们总是选择自己需要而且感兴趣的信息，偏重自认为有价值的沟通。

（2）个性冲突。个性相悖，缺乏信任，不利于沟通。

（3）情绪影响。情绪反常的人，缺乏交流的兴趣；烦躁不安的人，容易歪曲信息。

( 4)、否定逆言的心理。在交流中，特别是有分歧的时候，人们本能地表现出否定反面意见的心理倾向。

忠言逆耳利于行，良药苦口利于病。《智子疑邻》——《韩非子》

大意是大雨淋墙，儿子说要小心防盗，邻人也跑出来如此说。当晚果然失窃，那么主人家看来，儿子是机警的，邻人是值得怀疑的。

第五节政策执行偏差及其矫正

一、什么是政策执行偏差

所谓政策执行偏差，是指执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。

政策执行偏差与政策执行的创造性原则不是同一范畴。因为政策执行的创造性以遵循政策目标为前提、以坚持政策的基本原则为灵魂，要求保持政策的统一性、严肃性和权威性。

政策执行偏差有如下一些表现形式：

(1)象征式政策执行：在执行公共政策过程中，只重视表面文章和形象包装，而忽视了深层问题的解决。

(2)附加式政策执行：指在执行公共政策过程中，人为地附加了与政策目标背离的其他内容，使政策执行超出了政策的基本要求。

(3) 选择政策执行：即政策执行的不配套、不完备、不及时，政策内容只有部分被执行，而其余则被“遗忘”。

(4)替代式政策执行：即在执行政策过程中，执行者用自己的一套政策替代既定政策。

(5)观望式政策执行：即政策执行主体或因疲于应付具体事务、或担心目标群体的抵抗、或因自身私利受损等原因，导致行动迟缓、思想犹豫、心理矛盾，对政策执行被动消极，左顾右盼。

(6)照搬式政策执行：即在执行政策的过程中，不经过认真的政策学习与思考，不能根据本地的实际情况进行政策变通。

(7)规避式政策执行：即在执行政策的过程中，分工不合理，权责不明确，该完成的工作不能如质如量完成，该承担的责任则相互推诿。

一名来郑州打工的农民工猝死闹市。医院、公安、民政局、办事处，都“管不了”，以至于尸体一直停放在街头。

二、政策执行偏差产生的原因

（一）主观原因

公共选择学派认为，政府一旦形成，其内部的官僚集团也会有自己的权益，也是一个经济人，也会追求自身利益的最大化。因此，作为一种普遍现象，政策执行者的自身利益和需求影响着政策的有效执行。

某县的计划生育政策

我国南方某县的计划生育工作，多年了一直排在全省倒数几位。为此，制定了“超生罚款”的政策。

1.政策执行者的素质缺陷

(1)由于执行者的专业知识水平有限，不能正确理解政策的精神实质和内在机理。

(2)由于执行者的能力有限，不能有效地计划和组织实施政策，领导能力、沟通能力、协调能力、创新能力的不足导致目标群体的不信任和不支持。

(3)由于社会环境的复杂变化和政策资源供给的有限，使政策执行颇为艰难，须经受住各种挫折与打击。如果执行者缺乏战略主见和迎接挑战的心理素质，缺乏百折不挠的坚强意志和积极创新的拼搏精神，就会造成政策执行半途而废或减量减质。

2.政策执行机构的缺陷

(1)组织结构不合理

(2)执行机构中沟通和协调困难

(3)组织制度缺陷

(4)政策关系处理不当

3.政策执行准备工作的不够完善

(1)计划不周 (2)投入不足

4. 政策执行的宣传缺陷

(1)宣传不足 (2)宣传过度 (3)宣传不实

2009年为缓解糖酒会交通压力，经郑州市人民政府批准，10月10日早6时起至10月12日晚8时止，郑州市三环以内行驶的机动车辆实施分单双号通行。而新措施对一些主干道的疏堵效果并不理想。政府作出限行规定后，没有提前充分告知市民，是“新政”效果缩水的重要原因。

李敖在谈到国民党政权失信于民时说：万事不论真假，一经国民党官员嘴巴说出来，就通通完蛋。一般坏的宣传是喊“狼来了”，他们却使人根本就不信世界有狼这种动物。一经他们宣传过什么，什么就仿佛走了样。你再提到什么，不论真假，别人就掩耳而逃。

（二）客观原因

1.政策质量的低劣

(1)政策目标错位或模糊不清 (2)政出多门、政策“打架” (3) 政策不可行

(4) 政策缺乏稳定性和连续性

2. 政策环境的变化

政策环境的变化会给政策执行增加复杂性和困难。如在文化环境方面，由管制型文化向服务型转变，人治型文化向法治型的转变，官本位向民本位的转变，全能型向有限型的转变，必然要求政策执行的措施、手段、态度等发生变化。如果政策执行不能随着环境的变化而变化，与时俱进，必然会产生执行偏差。

3.目标群体的影响

目标群体是政策执行的主要影响力量之一，是政策执行的接受者。如果没有得到目标群体的认同与支持，政策执行就会寸步难行。因目标群体的压力而导致执行偏差，是司空见惯的。

(1)利益集团压力;

(2)目标群体的文化障碍，即目标群体的思想、价值观念、心理和习俗等不能适应和接受新政策。

4.政策资源的不足

国家或地方一定财政经费的拨付、物质设备供给和优秀人才的引进等是政策执行的有力保障。由于政策资源的不足，“巧妇难为无米之炊”，从而导致政策执行的结果难以达到预期目标，甚至发生偏差。

5.监督机制的不健全

由于监督法制不健全、监督方法不恰当、监督机构无权威、监督渠道不畅通，也会导致对政策执行行为监督的缺位与乏力，不能对执行者的行为与结果进行有效的责任追究，从而导致政策执行偏差的产生与扩大。

三、政策执行偏差的矫正

政策执行偏差的矫正是指政策执行主体采取一定的纠正措施，使政策执行回到正确的方向，并且消除或尽可能减少其负面效应和不良后果的过程。

1.加强政策执行的成本——收益分析；

2.加强政策的认知力度；

3.加强政策执行者的素质建设；

4.加强政策执行的控制与监督；

5.加强政策执行的制度创新。

四、政策执行机制的构建

为了确保公共政策执行的优质高效，防止政策执行偏差，就必须重视公共政策执行的机制构建。政策执行要重点构建和完善以下机制:

（一）信息沟通机制

信息是政策执行的重要资源。信息非对称和沟通渠道受阻，都会严重影响政策执行。

1.建立健全政策执行的信息网络和“政府上网”工程。

2.优化政策信息传播和反馈渠道，抓好政策信息宣传建设，提高政策信息的有效利用率。（二）公民参与机制

公民参与是实现公民依法介入国家社会政治生活、享有真正管理国家和社会公共事务权力的重要渠道。

公民参与机制在政策执行中主要表现为以下方面：

1.公民参与执行计划；

2.公民参与执行监督；

3.公民参与执行评估。

（三）激励、责任与监督机制

1.激励机制

尽可能在有限资源供给的范围内构建完善有效的激励机制，以防止公共政策执行偏差：

(1)引入竞争机制； (2)引入功绩制； (3)创新职务晋升制。

2.责任追究机制

政策执行主体依法定权力执行政策，是权、责、利的统一体，对政策执行须承担相应的政治责任、道德责任和人格责任。

构建公共政策执行的责任追究机制应重点建立、健全以下几项制度：

(1)首长负责制；(2)目标责任制；(3)岗位责任制；(4)党风廉政建设责任制；(5)责任追究制度。

3.监督机制

在政策执行过程中，必须建立行之有效的监督机制，对政策执行情况及时地跟踪评估和监督，强化监督控制，加强廉政建设。

构建公共政策执行的监督机制应建立、健全多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督网络。注意克服形式主义，不断增强监督实效。

注意把监督工作与完善法律结合起来。