中国人口政策的沿革(1)

本章回顾了1949年以后中国人口政策沿革；分析了人口政策从数量、质量、结构到分布的主要目标；根据案例提出了人口现代化目标和人口均衡发展的目标；分析了目前人口政策的制度措施与框架。

第1节中国人口政策沿革

18世纪之前，中国人口数量变化缓慢（如图4-1所示）。18世纪初，人口总量明显增加，总人口突破2亿，又经过一百多年，到1851年左右翻了一番达到4亿。1920年以前出生的妇女平均每人只生五个孩子。由于那时婴幼儿死亡率非常高，代与代的更迭人数只略有增加。(安德烈·比尔基埃,1998)中华人民共和国成立时约5.4亿，1959~1961年中国的非正常死亡人口多达3250万。(曹树基,2005)除了这一时期的总人口下降外，人口数量一直快速增长，据《2005年全国1%人口抽样调查主要数据公报》，中国人口已超过13亿，目前是世界上人口数量最多的国家。

图1.1中国历代人口数（单位：万人）

数据来源：《人口和计划生育常用数据手册》，中国人口出版社。20世纪早期，人口数量控制思想的代表性人物陈长蘅就开始关注中国人口问题，著有《中国人口论》（1918）、《三民主义与人口政策》（1930）、《洪亮吉之人口论及物竞论》、《中国近百八十余年人口增加之徐速及今后之调剂方法》等，在《三民主义与人口政策》中提出，以“最高生活的最大民数”为理想、“最低生活的最大民数”为不足取的思想。1933年，陈达在《清华大学学报(自然科学版)》发表了《关于生育节制几种刊物的介绍》，引介节育思想(陈达,1933)；1940

年1月，北京大学教授张竞生在《京报副刊》发表《美治政策》一文，主张节制生育，提出在全国实行避孕措施，使全国人口维持在4亿左右，最好减少到3亿。1941年秋，国民政府社会部组织了研究人口政策的委员会，邀请当时各大学教授专家及政府部门中对人口政策有兴趣的人参加。抗战期间，这个委员会对人口数量、人口品质、婚姻家庭及移民运动等问题提出了很多的意见，制定过一些议案，如“主张国家在大多数人民还处在普遍贫穷、愚昧及生活程度低下的状况下，不应该也不能够鼓励无条件及普遍的增加人口，应积极推进人口品质研究和优生学的探讨”(陈文联,2007)。1945年，国民党第六次全国代表大会首次承认“优生节育”的合法地位。1949年建国以后，人口思想与生育政策发展过程曲折，大致可以划分为以下四个阶段。

一、1949-1962年这一阶段，人口基本处于自然增长状态，人口数量的激增引起关注和大讨论。

1949年，中国人口约为5.42亿，建国后人民生活稳定，医疗卫生条件的改善降低了死亡率，人口数量增加很快。1955年2月《中央卫生部党组关于节制生育问题向党中央的报告》中提出“节育是男女公民自己的事情，政府不应加以反对。”这样就提出公民可以自己节育，3月1日的《中共中央对卫生部党组关于节制生育问题的报告的批示》（总号[55]045）认为，“在当前的历史条件下，为了国家、家族和新生一代的利益，我们党是赞成适当地节制生育的。”这是计划生育生育政策的开端，从“不应加以反对”转变为“赞成适当地节育”。1956年《关于发展国民经济第二个五年计划的建议的报告》中强调“在第二个五年计划期间，必须继续发展卫生医疗事业，进一步开展体育运动，并且适当地提倡节制生育”，当时节育问题由卫生部门负责，并引起国外学者关注，如艾琳·B·图勃（1956）在《人口索引》上发表的《共产党中国的人口政策》(何炳棣,2000)。第一代领导人开始注意人口数量问题。毛泽东早在50年代在一次最高国务会议上说，“我们这个国家有这么多人，这是世界上各国都没有的。要提倡节育，要有计划地生育。”（1993年12月27日，为纪念毛泽东诞辰100周年，《中国人口报》发表经中央文献办公室审定的本报编辑部编辑的《毛泽东论人口和计划生育》，总结了毛泽东的人口思想。）周恩来认为，“中国人口问题应首先从生存权、发展权来考虑，衣食住行，首先是食，我国人口现在平均每年增长2％，每年增加1000多万人，这是一个可观的数目，而我们的粮食平均每年增长3％左右，增长量并不大。要提倡节育……”，“如人口都不能计划，还谈什么计划经济”，计划人口的思想契合当时的计划经济观念，并且提出节制生育是为了生存权与发展权。但是，梁中堂认为，毛泽东放弃了计划生育的想法，事实也基本如此。1954年12月27日，刘少奇强调要重视计划生育，作了题为《提倡节育》的讲话，“指出党是赞成节育的，原因是中国目前人口已很多，达6亿人，而且增长速度很快，平均年增长2%。如果不节制生育，人口增长过快，会给个人、家庭和社会造成许多困难。”但是，“对节育问题，目前公开宣传还不必要，应首先搞一个党内指示，在党刊上发表，把党内的思想统一起来。同时要适当地传播节育技术常识”，(刘少奇,1954)可见，当时的主要提法是“节制生育”。1957年7月5日，《人民日报》全文刊登了马寅初的《新人口论》，提出“经济是计划经济，生育也要有计划”。这是计划生育后来成为中国基本国策的主要理论根据之一。甚至有人提出“将食用棉油来节制生育的刍议”(刘宝善,1957)。但是，《新人口论》

受到批判，这一时间没有真正的人口政策。

二、1962-1978年这一阶段，逐步提出了计划生育政策，成立了计划生育机构。第一次人口普查时，人口超过6亿。

三年自然灾害以后，人口恢复补偿性增长形成出生高峰，1964年全国第二次人口普查时总人口接近7亿。1962年，中共中央、国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》（中发[62]698号），强调：“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐步走向有计划的状态，这是我国社会主义建设中既定的政策”，提出“首先必须向群众讲清楚人工流产是有害妇女健康的，节制生育有效的办法是实行避孕”，开始实施计划生育政策。1964年，国务院计划生育委员会成立，部分地区成立了计划生育工作机构，开始有组织地开展计划生育工作。1970年，周恩来总理指出：“计划生育属于国家计划范围，不是卫生问题，而是计划问题。”此时的计划生育带有深厚的计划经济色彩。1971年，国务院批转了卫生部、商业部、燃化部《关于做好计划生育工作的报告》，提出宏观上力争在“四五”期间把城市人口自然增长率降到千分之十左右，农村降到千分之十五以内，区分了城乡不同的人口自然增长目标，并再次提出了“一个不少，两个正好，三个多了”，这政府正式文件中首次提出考虑“增长率”的人口数量控制目标，即提到了宏观的增长率目标，又提出了微观的家庭生育目标家庭。1972年，提出了“实行计划生育，使人口增长与国民经济发展相适应”的战略思想。1973年之前，计划生育工作处于探索阶段，当时的政治环境异常，计划生育的政策水平、工作手段有限，计划生育以强调国家利益为主，通过强制性的行政制约措施降低生育率，广大育龄妇女牺牲很大，并发生过强制流产等问题。1973年，国务院计划生育领导小组办公室召开全国第一次计划生育工作汇报会并提出“晚、稀、少”的生育政策。总和生育率从1973年开始下降，1975年《关于一九七五年国民经济计划的报告》提出“计划生育是毛主席提倡的，人口非控制不行。”中国政府因此制定了以控制人口增长为基调的人口发展战略。这一阶段的生育政策主要是通过控制人口出生控制人口规模。人口出生率到了1978年不再继续下降，维持在19?，甚至略有上升。另有学者观察到，“城市的出生率从60年代初就开始下降，到1971年已经降低到很低的水平……由于人们对自己的孩子所面临的未来茫然不可预见，再加上住房和日用消费品短缺，以及由于女性普遍都有工作而加重了抚养孩子的沉重负担，使得只生两个或只生一个孩子能被许多市民接受，因此，甚至在政府对他们提出这种要求之前他们就已经这样做了。”(MacFarquharFairbank,1992)也就是说，人们可能高估了这一阶段计划生育对人口出生率快速降低的作用。

三、1978-2000年这一阶段，计划生育逐渐走上依法行政的轨道，先是载入宪法，并成为国策。

改革开放后，历代国家领导人对人口问题的看法逐渐深化。邓小平认为“中国的事情难办，人太多。这个问题非解决不行。我们实行计划生育，控制人口增长取得了很好的效果，但美国国会却通过决议指责我们的人口政策。其实他们是让中国走投无路，发展不起来，永远处于落后状态”，但是，这并不符合美国支持人口基金的做法。江泽民认为：“计划生育可不能轻看。”“必须坚定不移地执行计划生育的基本国策，严格控制

人口增长，大力提高人口质量。我国人口基数大，今后15年还将增加近2个亿人口，这对农业发展、人民生活水平提高和整个经济建设提出了更高的要求，也增大了就业压力……”。胡锦涛强调人口资源环境工作要贯彻落实科学发展观，统筹解决人口问题。1978年3月，第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第五十三条规定“国家提倡和推行计划生育”，计划生育首次以法律形式载入宪法；10月，提出“一对夫妇生育子女最好一个，最多两个和生育间隔三年以上”的要求。

1979年6月，全国人大五届二次会议通过的《政府工作报告》第一次提出：“要制订出切实可行的办法，奖励只生育一个孩子的夫妇”。1980年2月，《人民日报》发表题为《一定要有计划地控制人口增长》的社论，提出到2000年把人口控制在十二亿以内，是必须完成的战略任务，提倡一对夫妇只生育一个孩子，是保证实现这一任务的一项重要措施；1980年9月，国务院在五届全国人大三次会议上指出：“除了在人口稀少的少数民族地区以外，要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增长率尽快控制住”。9月25日，中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，号召党团员带头执行新的计划生育政策。公开信提出，“为了争取在本世纪末把我国人口总数控制在十二亿以内，国务院已经向全国人民发出号召，提倡一对夫妇只生育一个孩子。”公开信预计到“人口的平均年龄老化，劳动力不足，男性数目会多过女性，一对青年夫妇供养的老人会增加”等问题，但是，“人口‘老化’的现象在本世纪不会出现，因为目前全国人口约有一半在二十一岁以下，六十五岁以上的老年人不到百分之五。老化现象最快也得在四十年以后才会出现。”但是，《公开信》对老龄化的速度估计不足，我国在第五次人口普查时已经进入老龄化社会。对“到四十年后，一些家庭可能会出现老人身边缺人照顾的问题”，《公开信》乐观地认为，“这个问题许多国家都有，我们要注意想办法解决。将来生产发展了，人民生活改善了，社会福利和社会保险一定会不断增加和改善，可以逐步做到老有所养，使老年人的生活有保障。尊敬老人、爱护老人、供养老人，使他们过好晚年，是子女应该担负的责任，也是我们社会的优良传统。我国人民一定要发扬这个优良的社会风气。那种不供养父母甚至虐待父母的行为，应当受到批评，触犯法律的还要受到制裁。”而对性别比失调估计不足。“解放以后，我国历年人口统计都证明，男女性别的比例大体上差不多，男孩稍为多一点。提倡一对夫妇只生育一个孩子以来，有关部门在一些地区对头胎生育的孩子的性别比例作了调查，结果也是男孩比女孩稍为多一点。女孩长大一样劳动，有些专业劳动可以干得很好，更会做家务劳动，还可以让丈夫住在女方家里。新中国的人民，特别是青年一代，一定要克服重男轻女的旧思想，如果只生了一个女孩，同样要把她抚养好。”公开信在提到“劳动力不足的问题”时，明确提出“到三十年以后，目前特别紧张的人增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。”三十年过去了，采取不同的人口政策的时机已经成熟了。公开信中提到的“目前一对夫妇平均生二点二个孩子”是目前看来理想的生育水平。《公开信》发表后，越来越多的夫妇生育一个孩子后便领取了“独生子女光荣证”，不再生育孩子。20世纪70年代初期提出的“一个不少，两个正好，三个多了”和“晚、稀、少”进一步紧缩为1980年的“提倡一对夫妇只生育一个孩子”。1981年，出生人口出现回升，同年3月，赵紫阳在五届人大四次会议的《政府工作报告》中提出：“限制人口数量，提高人口素

质，这就是我们的人口政策。”1982年2月，《中共中央、国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》第一次明确规定了我国的人口政策，即“控制人口数量，提高人口素质”，提出“要继续提倡晚婚、晚育、少生、优生。具体要求是：国家干部和职工、城镇居民，除特殊情况经过批准者外，一对夫妇只生育一个孩子。农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎。对于少数民族，也要提倡计划生育，在要求上，可以适当放宽一些。具体规定由民族自治地方和有关省、自治区，根据当地实际情况制定，报上一级人大常委会或人民政府批准后执行”。这一指示精神成为各地制定具体生育政策的基本要求。

1982年12月，第五届人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第二十五条规定，“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”。第四十九条又规定，“夫妻双方有实行计划生育的义务”。确立了计划生育的法律地位。1982年9月党的十二大确定“实行计划生育，是我国的一项基本国策。”计划生育成为“国策”。1984年4月，中共中央及时批转了国家计生委党组《关于计划生育工作情况的汇报》，实行“堵大口，开小口”，实行因地制宜，分类指导的政策。此后，各地制定和完善计划生育条例都遵从这一指示精神制定具体的生育政策。1986年4月24日，邓小平在《人民日报》重申“对人口的增长实行严格控制，是从我们的切身利益出发的。……这是中国的重大战略决策。”1986年，出生人口又出现了一次回升。1989年，修正了20世纪末的数量目标，但是控制人口增长的主调没有变。直到1990年时，学术界坚持认为中国的计划生育导源于马克思的人口理论，不同于国际上的“家庭计划”（Family Planning），虽然计划生育委员会的英文名称仍然使用“family planning committee”。

四、2001年至今这一阶段主要是“稳定低生育水平，统筹解决人口问题”。

2000年的第5次人口普查结果表明了中国的低生育水平已成为现实。3月，《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》指出：“在实现了人口再生产类型的转变之后，人口与计划生育工作的主要任务将转向稳定低生育水平，提高出生人口素质”。2001年月12月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《中国人民共和国人口和计划生育法》，计划生育政策正式成为国家法律。《人口与计划生育法》以及《流动人口计划生育工作管理办法》、《计划生育技术服务管理条例》、《社会抚养费征收管理办法》的颁布和地方条例的修订实施，构成了目前人口和计划生育工作的框架。此后各地对计划生育条例中生育政策的规定进行了微调，并逐步形成了现行的生育政策。2003年2月，原国家计划生育委员会更名为“国家人口和计划生育委员会”，3月9日，胡锦涛在第13次中央人口资源环境工作座谈会上指出：人口和计划生育工作的主要任务是稳定低生育水平，提高出生人口素质，同时要努力促进出生人口性别比的平衡，积极应对老龄人口、流动人口、就业人口增加带来的问题，为全面建设小康社会创造良好的人口环境（所谓良好的人口环境，是指适度的人口总量，优良的人口素质，合理的人口结构。良好的人口环境，将促进人口与经济、社会、环境、资源的协调发展和可持续发展。江泽民《在中央计划生育工作座谈会上的讲话》（1996年3月10日））。2006年，

《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》标志中国人口和计划生育工作进入统筹解决人口问题的新阶段。2006年11月17日，胡锦涛在《坚持和平发展，促进共同繁荣》（《人民日报》2006年11月18日）中继续强调，“由于人口多、底子薄、发展不平衡，中国在发展中仍面临着一些突出矛盾和问题，主要是：经济结构不合理和粗放型经济增长方式还没有根本改变，城乡、区域、经济社会发展不够协调，人口资源环境压力加大，就业、社会保障、教育、医疗等民生问题比较突出。为更好地解决这些突出矛盾和问题，我们提出要全面贯彻落实以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观，转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，坚持用发展和改革的办法解决前进中的问题，让发展成果惠及全体人民。”

但是，控制人口仍然是主流的观念，例如，重视出生人口的分母作用，忽视出生人口未来创造造的效益，由此提出了少生多少人节省多少费用、人口基数大摊薄经济发展成果的观念，如温家宝总理2003年在美国哈佛大学的演讲观点——“再小的问题如果乘以13亿都是一个巨大的问题；再大的国民生产总值如果除以13亿都可能是一个很小的数字”。但是，家庭在生儿育女后，平均收入会立即降低，但是家庭的幸福感也许并不会减少。计划生育的历史经过了从国家利益为主，到国家利益和家庭利益结合，再到以人为本、促进人的全面发展三个阶段。为了弥补计划生育家庭的损失，将计划生育与社会经济发展和提高计划生育家庭福利紧密结合起来。目前的计划生育工作正在从单纯控制人口数量，到稳定低生育水平，转变到统筹解决人口问题。陆续实施了农村部分计划生育家庭奖励扶助制度、“少生快富”（对于计划生育家庭而言，虽然少生可能减少了家庭生儿育女的负担，但是从长期看，家庭劳动力的减少可能导致经济收入的减少并削弱家庭的养老能力。生育工作放在经济社会发展的全局中去把握，在稳定低生育水平的基础上，着力提高人口质量，优先开发人力资源，改善人口结构，引导人口合理分布”，将人口政策的目标拓展到人口结构、分布等。）工程和计划生育家庭特别扶助制度，从强制到政策导向的转变。胡锦涛（2005）指出：“人口众多给就业及资源环境带来的压力是我国经济社会发展将长期面临的重大问题，要自觉把人口和计划生育工作放在经济社会发展的全局中去把握，在稳定低生育水平的基础上，着力提高人口质量，优先开发人力资源，改善人口结构，引导人口合理分布”，将人口政策的目标拓展到人口结构、分布等。