管制的两难-美国加州电力体制改革和电力供求现状

美国加州电力体制改革和电力供求现状

2001-12-19

编者按：电力行业由发电、输电和配电三个环节组成。过去，各国电力行业基本上实行的是电厂、电网和配电三家合一。电网和配电是一个被称为具有巨大规模经济性和沉淀成本性而天然就具有垄断性的行业,一个发电厂通过电网向一定范围的用户供电，不可能再有第二个电网进入竞争。经济学的理论分析证明，对于缺乏竞争的垄断行业，价格不能由唯利是图的企业单方面决定，而必须由政府管制。但接下来的问题是政府如何确定价格。经济学的分析告诉我们，对自然垄断行业的价格管制有两种定价法：一是让自然垄断企业按边际成本定价法，但这种定价法会让企业亏损；一是让垄断企业按包含了合理利润的平均成本定价法；可是如果肯定了平均成本定价法的合理性，电厂就失去了改善经营以降低成本的积极性，把各种不合理的开销也打入成本，问题在于：由于十年前投资新建的大批电厂十年后市场需求低于十年前的估计而没有投入运营，投资建电厂的建设费用能否计入成本？如果允许计入成本，此例一开，以后发电行业将不顾市场需求、毫无顾忌扩大投资（因为只要资金投入该行业，不顾消费者需不需要，投资都可以获得合理回报）。如果不允许计入成本，今后电力行业将拒绝投资，造成电力供不应求。

对该行业的规制一直以来都是各国政府的一项重要任务。电力行业中，电网和配电有很强的垄断性，但发电企业之间则存在较大的竞争性。近年来，各国政府尝试实行“厂网分离、实竞价上网”的方式对电力行业进行改革。但问题仍未解决：市场需求旺盛，电力短缺的时候，各种成本的电均可上网并获利，这会鼓励厂商投资建发电厂；但电力过剩时，电网厂商则通过择优录取只允许发电成本低的电厂的电上网，这让那些成本高的电厂无法运营，这会打击发电厂商的积极性。一旦出现市场需求异常变化，电力行业将拒绝投资，造成电力供不应求。2000年，美国加州的电力危机就是如此。（编者）

2000年夏天以来，美国加州出现了电力供应和电力企业的财务危机。加州已于2001年1月开始在全州范围内实行轮流停电；太平洋天然气和电力公司、南加州爱迪逊两家大型电力企业亏损约90亿美元，股票大跌，频临破产，造成该地区政治、经济和社会的不稳定。针对目前加州这场电力危机，美国国内存在着两种不同看法。一种观点认为，这一危机是因为电力改革的失误。其理由是，在开放的批发市场上，加州的电力供应企业利用异常气候引起需求增加的机会，操纵电价，从中牟取暴利。因此，呼吁重新管制电力市场，以保护消费者利益。另一种观点认为，这场危机是由加州电力规制的弊端造成的，呼吁进一步推动改革，用市场经济杠杆来调节电力供求之间的不平衡。

我国正处在电力改革的方案设计阶段，认真分析和总结加州电力危机的经验教训，将有利于提高我们的改革效率。

90年代初开始，美国能源管制委员会决定对电力系统进行改革。1996年，加州作为第一批试点，开始了电力体制改革。

(一) 放松规制和重组措施

加州的电力改革主要采取了以下措施。一是限制垄断企业的市场力量，实行输电、发电和销售功能分离。根据美国的法律，电力企业被分为两类：公共事业企业（Utility）和非公共事业企业（Nonutility）。公共事业企业是指从事发电、输电或批发电力和配电业务的企业。

非公共事业企业主要是指利用工业废气和小规模的独立发电企业。为了限制企业的市场垄断力量，加州电力改革重点对三家一体化经营的投资者所有的公共事业电力企业（简称IOUs）—太平洋天然气和电力公司、南加州爱迪逊公司、圣地亚哥天然气和电力公司实行功能分离。主要步骤是，电网所有权与经营权分离，要求三家IOUs将电网交由电网调度员（CAISO）运营管理，保留其对电网资产的所有权；要求IOUs出售部分发电资产，加州公共事业电力企业的发电量占市场的比例由1996年的55%降至1999年的15%(黄玮，“从加利福尼亚电力危机看美国电力工业现状”，科学技术部国际合作司调研报告。)；要求三家IOUs在电力交换市场上买卖电力，把自己发出的电拿到交换市场上出售，然后再从电力市场上购电销售给消费者。

二是建立独立的输电代理机构和电力交换市场。为了控制自然垄断环节和一体化经营企业的垄断力量，加州设立了独立电网调度员（CAISO）和电力交换所（PX）。CAISO是一个独立的非盈利性机构，管理了加州75%的高压输电网络。其主要作用是保证各种发电企业出售的电力都能够公平地通过高压电网输送；同时还负责电网运行控制和实时电力市场管理，负责输电系统的规划、控制和安全运行等。CAISO不属于任何一个电力公司，也不拥有任何设备，输电线、变电站仍属于原公司所有，并由原电力公司负责维护。由于输电网络具有自然垄断性，法律要求IOUs将电网交给CAISO经营管理。

电力交换所是构成电力交易市场的一个重要机构，电力交换所采取公开报价的方式，其主要作用是保证价格信息公开化，为各类发电企业竞争报价创造条件。加州法律要求几家大型IOUs在电力交换所买卖电力，其他发电企业也可以在PX上买卖电力。PX的价格是以小时计算的。

三是开放批发市场。从1998年3月开始，加州开放电力批发市场，取消对趸售价格的限制，实行竞价上网；消费者也可以选择自己的电力供应商，其中2%的居民和32%的企业改换了电力供应商。加州的批发销售企业主要是三家大型IOUs，其中太平洋天然气和电力公司与南加州爱迪逊公司就为加州3/4的人口提供服务；还有24家电力服务供应商（ESP）的销售量仅占电力销售的10%。

配电网仍然是垄断经营，由IOUs或公共所有的地区性配电公司运营，主要任务是保证将电力输送到用户。

(二)加州电力市场的规制框架

美国的电力市场管制较为复杂，根据发电、输电、配电和售电的特点，由多家联邦和州规制机构参与管理。

输电环节是垄断经营，受到联邦政府和州政府的规制。美国联邦能源管制委员会负责跨州输电交易的管理，包括批准输电线使用费用；对地区输电组织（RTO）或独立电网调度员（ISO）有管辖权。加州的公共事业委员会负责批准州内输电线路的选址和输电收费标准。加州的输电费以成本为基础定价，允许回收运输和转换成本。

配电系统是包括从变电站到用户电表的一整套分配系统，具有自然垄断的特点，长期以来没有引入市场竞争，一直处于管制状态。加州公共事业委员会负责对配电环节的监管。

放松发电领域管制以来，加州还保留了对发电、输电和售电的部分规制。发电领域的进入规制主要是环境保护方面的限制。联邦能源管制委员会负责发放水电站许可证；加州公共事业委员会负责批准州内电站厂址和制订州电站环保标准；环保局负责实施“清洁空气法”的条款，制订火电站的排放标准和监督排放量。由于加州的环境保护标准较高，因此排放收费较高，并要求大部分发电企业将燃油和天然气的两用机组改为单独用天然气的发电机组。

在放开批发价格的同时，为防止零售价格波动，以保证消费者利益，加州政府制定了零售价格上限；为促进竞争，禁止IOUs的电力批发企业与发电商签订长期购电合同，只允许它们在交易所以小时和天为单位进行电力的批发买卖。价格上限的具体确定是电力企业与政府讨价还价的结果。由于政府要求IOUs进行重组和放开批发价格，电力企业要求政府允许其在电价中回收部分因引入竞争带来的转换成本。因此，经过企业和政府协商，确定价格上限，以保证企业在一定周期内回收一部分转换成本。

(三)加州电力供求状况

加州是美国人口第一大州，其电力供求有以下特点。一是电力供应能力不足。进入90年代以来，新经济的发展、人口膨胀、家用电器特别是计算机与互联网的普及，使得用电需求剧增。加州电力产业界在几年前就预见到该地区电力与经济发展不平衡，提出要新建25个电站（容量15,500兆瓦，约是已有容量的1／3）的计划，但由于选址、发放执照和环保等缘故，州政府仅批准了5个机组(黄玮，“从加利福尼亚电力危机看美国电力工业现状”，科学技术部国际合作司调研报告。)。结果在几年间，电力需求增加了11%，而发电能力却下降了2%(美国能源部能源信息管理局（EIA），“California's Electricity Situation-briefing for the staff of the U.S. House of Representatives”, Feb. 9, 2001.)。

二是输电线路不足。加州本身电力不足，需要从外州大量购入电力，约占总需求的25%。加州电网与相邻地区电网的联接比较弱，制约了从外州购入电力。加州内部的电网建设也滞后于电力需求的增加，当供电需求急剧增加时，该地区电压下降或断电的可能性明显增大。

三是电厂老龄化。目前，加州有3000多个各种机组，其中55%的运行时间都超过了30年，旧金山地区的机组的投产时间更长(黄玮，“从加利福尼亚电力危机看美国电力工业现状”，科学技术部国际合作司调研报告。)，已经退役或计划退役的机组约1万兆瓦(美国能源部能源信息管理局（EIA），“California's Electricity Situation-briefing for the staff of the U.S. House of Representatives”, Feb. 9, 2001.)。

四是电力结构比较单一。加州的水电比例较低，近20年来，没有新的煤电站和核电站建成。为了提高环境保护的标准，加州政府要求大部分发电企业将油气两用发电机组改为单一的天燃气机组，州内油气两用发电机组的比例由55%降到5%。因此，加州发电对天然气的依赖程度较高。

作者：国务院发展研究中心技术经济研究部吕薇

美国加州电力危机的深层次原因分析

2001-12-20

从表面上看，加州电力危机的直接原因主要有以下几方面：2000年夏季的炎热气候造成电力需求剧增，电力供不应求；天然气价格上升导致发电成本上升；电网能力制约了从外州输入电力；零售与趸售价格改革不同步。趸售价格放开以后，零售市场价格仍受政府规制，批发价格随需求和天燃气价格上升而大幅度增加，形成零售价格与趸售价格之间的大幅度逆差，导致电力销售企业陷入财务危机，加州两家最大的IOUs多次发出破产申请。

这次电力危机是否像有些人所说是由电力重组和放松管制造成的？要回答这个问题，需要进行有无改革的对比分析。

第一，需求增加是由气候和价格规制引起的。2000年夏天的高温天气是由自然界气候变化造成的，与规制和重组无关。但是，政府限定零售价格上限使价格不能真实反映市场供求关系，导致鼓励用电，加剧了缺电。

第二，电力供应能力增长缓慢扩大了供需缺口。主要有两方面原因：一方面，加州的环保标准和收费较高，建设电站的成本大大上升。电站建设方面的环境规制、电力市场准入标准、政府审批程序等因素，导致新增电站较少。另一方面，改革中取消了长期电力批发合同，新建电站的投资者无法预测投资收益，不愿意冒险投资新电站。

第三，趸售价格急剧上升有合理的成分，也有不合理的成分。因燃料提价带来的一部分电价上涨是合理的；企业依靠产权一体化带来的市场垄断力量而提价是不合理的。加州的消费者曾于2000年11月起诉14家发电企业合谋抬高电价，加州政府开展了有关电价的调查。

第四，销售企业的一部分债务是关联企业内部的现金流量转移。零售价格与趸售价格的逆差是造成电力企业的财务危机的主要原因。据有关方面调查，两大IOUs的债务中约有一半是自己关联企业的债务，即使在严重亏损的情况下，两大公司仍能拿出几十亿美元给股东分红(Jim Sanders,“Are California utilities victims or bandits in suits”, Bee Capitol Bureau, Feb 20, 2001.)。

第五，加州的电力市场还是一个以州为主的区域性市场。由于跨州电网和州内电网建设分别由联邦政府和州政府规制，州与联邦规制衔接不够也是加州电网与外部电网联系建设滞后的一个原因。

加州电力危机与有无改革的比较分析表

综上所述，加州电力危机的主要原因是传统的规制不能适应放松管制的新环境，而不能归结为是放松管制和重组造成的。加州电力规制存在以下主要问题。

一是放开批发价格后，仍对零售价格实行控制。放开批发价格是为了在发电企业之间展开竞争，降低成本和价格。而管制零售价格则有双重目的：保护消费者利益和保证电力企业回收一部分成本。在供大于求的情况下，为保证补偿企业因改革造成的转换成本，联邦政府与IOUs达成协议，将其零售价格锁定在1996年6月的价格水平（平均6美分／度），对消费者承诺降低价格10%。限定零售价格带来的主要问题是，一方面，价格不能反映供求关系和成本，导致过度用电；消费者不能根据零售价格选择有效率的销售商。另一方面，在供不应求的情况下导致零售价格与趸售价格之间的逆差，使批发商出现财务亏损。

二是缺乏鼓励私人投资者进入的激励机制。由于加州的环境保护要求较严，不少老的发电企业因交不起环境保护费用而关门，新电站也因环保费用太高而没人愿意建。禁止电站企业与用户或电网签订长期合同，新建企业对未来的市场前景没有把握（新企业可以与企业用户直接签订合同，但是定价是按现货市场价格），投资风险较大，投资者不愿意进行发电投资。

三是输电电网能力不足，从周边地区进口电力的竞争压力有限。在没有足够的新的进入者，又缺少进口压力的情况下，当地大型电力企业具有较强的市场力量。因此，在电力短缺的情况下，本地的大型电力企业的垄断力量就显现出来。

四是批发商在发电和销售环节形成利益一体化。有关法律要求三大IOUs将网络交给ISO管理，并剥离部分发电资产，但仍允许他们保留了电网资产的所有权和部分电站资产的所有权；法律要求电力公司在电力市场上进行电力交易，但大型IOUs既是卖主又是买主，实际上还是利益一体化。新近的研究数据表明，在这次电力危机中，电力公司仍然是赢家。在改革的头两年半中，IOUs是盈利的。太平洋天然气和电力公司在1998年盈利（收入）21

亿美元，1999年盈利（收入）22亿美元，2000年亏损26亿美元，还有累计盈利17亿美元。南加州爱迪逊公司虽然在2000年以来发生了巨大亏损，但是，3年内也有累计7.8亿美元的盈余(Jim Sanders,“Are California utilities victims or bandits in suits”, Bee Capitol Bureau, Feb 20, 2001.)。

为了缓解加州电力危机，美国联邦政府和加州政府正在采取一些紧急措施。联邦政府曾于2001年1月和2月间，实施天然气和电力紧急供应，要求州外电力公司和天然气公司向加州电力售气售电。州政府主要从两方面解决电力危机。首先，从放松价格限制入手。2001年1月份批准零售

价格提高7—15%；6月份两大公司的大工业用户的电价将再一次提高52%。其次，从解决电力企业的财务危机入手，州政府与企业签订长期购电合同，利用公共基金和发行债券来支付居高不下的购电费用，以保证电力购买。这些大都是临时性措施，只能暂时缓解购电困难问题。长期解决办法是引入促进电力发展的机制，通过改革促进有效竞争，提高加州的电力供应能力和效率。

作者：国务院发展研究中心技术经济研究部吕薇

美国加州电力危机的启示

2001-12-21

电力改革和重组是一个复杂的系统工程，存在不少争论。加州的电力改革为我们提供了一个验证改革方案的机会，并对这些问题给出了部分回答。

一是在有足够竞争者的情况下，放松价格管制才能降低价格。加州的电力改革是在供大于求的情况下开始的。当时，加州的电力价格较高，排全美第10位。为了提高效率，降低价格，加州率先进行了电力改革。加州首先放开批发价格的目的是为了在发电企业之间展开竞争，降低成本和价格。但是，在放开批发价格时，发电市场的准入限制并未放松，结果造成供求缺口增加，在位企业缺乏竞争压力，导致价格上升。同时，为了保证电力供应，应该针对地区资源分布的特点实行发电能源多元化，减少对单一能源的依赖。如，加州电力危机之后，加州开始考虑发展煤电和核电的问题。

二是要打破地区的限制，形成更大范围的市场，引入更多的竞争者。在网络产业，网络的容量是限制竞争的一个重要瓶颈。网络范围决定了市场的范围，网络的能力不足制约了参与市场竞争者的数量。在分割的区域网络市场上，由于没有充分的竞争，放松管制可能会导致垄断定价，损害消费者的利益。如，1999年6月加州政府放开圣地亚哥的零售价格后，其电价提高了3倍，消费者提出了抱怨，政府在电力危机之前，不得不再次控制其价格。保证供应能力有几种措施，一种是打破电网的地区分割，形成跨州甚至更大范围的电网联系。这需要扩大输电线路的建设，减少资源在地区间流动的制约。另一种措施是放松本地市场的进入管制，允许新的进入者。比较两种方式，扩大电网范围的方法更有利于资源的有效配置。加州缺乏便宜的水电，主要靠天然气发电，价格较贵，而其他地区的发电成本要低于加州。利用外州资源有利于更大范围的资源优化配置。究竟采取哪种方式，要靠技术经济分析来决定。

三是减少实质上的利益一体化，削弱企业垄断力量。通过ISO实现电力企业的发电功能与输电功能的分离取得了较好效果。但是通过PX来实现发电和批发销售的功能分离的效果并不佳。PX的主要作用是一个拍卖市场，实现电价信息公开化。但是，由于IOUs既是卖主又是买主，在没有足够强的竞争者的情况下，关联公司之间不会去主动压价。向销售环节延伸实行纵向一体化经营是形成垄断势力和避免风险的一种企业战略。因此，有人认为在批发和发电企业之间有产权关系必然会出现不公平竞争。实际上，如果有足够的供给能力和竞争者，PX将会有较好的效果。

四是应该允许保留一部分长期合同。从改革的角度出发，长期合同可能减少竞争，影响提高效率。但从实际结果来看，长期合同不仅可以防止企业经营风险，稳定价格，同时还可以增强投资者回收投资的信心。因此，应该允许保留一部分长期稳定的合同。特别是在产业扩张阶段，长期合同有利于促进新的进入者，增加市场竞争性。从事电力这种投资规模大、建设周期长的建设项目的企业避免风险有两种途径：通过一体化经营，实行内部补贴，但可能出现不平等竞争和垄断；通过长期合同保证稳定收入，但会削弱短期竞争。一体化经营与长期合同相比，长期合同更接近于市场机制。因此，可以实行两部交易：通过长期合同保证有效率的电站企业的基本稳定收入，回收一部分投资；而波动的一块可以通过现货市场来调节。

五是存在市场垄断力量的情况下，需要政府规制。在自然垄断环节需要政府规制，这一点已经达成共识。但是，各方面对于非完全竞争的公共基础设施领域是否要有一定的规制，意见并不一致，而实际上做法也各不相同。由于发电企业的规模效益比较明显，因此，在电力市场上大规模电力企业的效率比较高。在具有充分竞争的情况下，这些大企业可以发挥竞争优势，降低价格；而在缺乏有效竞争的情况下，这些企业则可能利用其垄断力量提高价格，损害消费者的利益。竞争是限制垄断的最好办法，但是在没有形成有效竞争以前，政府应该采取措施约束垄断力量。不仅是价格规制，还包括促进竞争和限制共谋等措施。

政府规制要在市场的稳定与效率之间进行选择。加州政府规制零售价格是为了保护小的消费者，却有可能使消费者脱离市场。放开批发价格，不仅是为了促进发电企业之间的竞争，也是因为大规模买主与发电企业具有谈判能力，具有对等的市场力量。但是如果买卖双方利益一体化，就会形成垄断力量。零售价格和批发价格的变化应该尽量同步。在进行价格规制时，价格要能够反映成本和供求关系，允许经营者经过努力可以盈利才能够鼓励投资者。因此，要增加规制价格的灵活性，既要能反应成本变化又能体现效率原则。零售价格应该与批发价格尽量同步变化。

作者：国务院发展研究中心技术经济研究部吕薇