中国近年来的就业状况及未来趋势

中国近年来的就业状况及未来趋势

改革开放以来，中国进入了快速的城镇化和工业化阶段，表现为第一产业产值和吸纳就业人员都呈现迅速下降趋势；而第二、三产业产值在GDP中的比重迅速上升，不仅吸纳了绝大多数新进入劳动年龄的劳动力，而且吸纳了第一产业转移出来的剩余劳动力。但劳动力从生产率低下的第一产业向第二、三产业转移的过程并不是一帆风顺的，从劳动力的产业分布变化可以看出，第二、三产业的劳动力比重迅速增长有三个时期：改革之初到1988年，1992～1996年，2003年至今；非农就业下降出现停滞有两个时期：1989～1991年和1997～2002年。以20世纪90年代后期的停滞来看，主要成因于国有企业改革加大步伐，大量的富余人员从国有集体经济部门被排斥出来。这个时期，尽管第一产业的产值在GDP中的比重继续下降，从业人员却一直徘徊在50％左右。

虽然城镇就业压力很大，高速的经济增长还是创造了大量非农就业机会，吸纳了大部分新进入劳动力市场的年轻劳动者和遭遇就业冲击的下岗失业者。国企改革带来的就业冲击逐渐被经济的高速增长所吸纳，到2003年，徘徊了6个年头的第一产业就业比重开始下降，2004年，第一产业的就业比例迅速下降了2.2个百分点，是改革开放以来下降最迅速的一年。国企改革加速带来的严重困难时期基本上结束了。由于国企改革导致的就业机会破坏将会减少，2003年以来的增长速度还高于1998～2002年，可以预期，今后一段时间内将会有大量的非农就业岗位被创造出来。由于新增劳动年龄人口很快就会减少，新增非农就业岗位将更加依赖第一产业的劳动力转移。

但值得注意的是，第一产业产值近年来出现了反弹，从2003年占GDP的14.4％上升到2004年的15.2％。这意味着农民的收入出现了更加迅速的提高，第一产业的劳动力向第二、三产业流动的速度将会下降，这时，中国城镇很有可能面临劳动力供给不足。劳动力无限供给曾经是我们长期面临的市场态势，今后一段时期，中国的劳动力市场供求态势将会发生改变：劳动力供给曲线不再是水平的，而是开始向右上方倾斜。这会对经济增长和劳动力市场政策带来深远的影响。

本文旨在对中国劳动力市场供求状况及变化历程进行分析，对未来的供求态势变化方向进行预测，并就劳动力市场存在的问题提出政策建议。

一中国城镇的劳动力供给态势

决定劳动力供给的因素有三个：劳动年龄人口数量，这是一个长期因素，在短期内是相对稳定的；第二个是劳动参与率，在劳动年龄人口一定时，这个因素决定了经济活动人口的总量；第三个因素是劳动力的地区分布，这个因素同样

影响着劳动力供求，在总量一定时，地区分布的不平衡会导致一些地区劳动力供不应求而另一些地区却供过于求。

首先，从劳动年龄人口总量上看，由于20世纪70年代以来的计划生育政策和改革开放以来的高速经济增长，使生育率稳步下降，新增劳动年龄人口的数量在近年来开始减少。从专表2-1显示的中国人口变化状况可以看出，2002年新增劳动人口达到峰值，为1378万人，以后开始下降，这个规模持续到2006年，到2007年，新增劳动年龄人口下降到1000万人以下，到“十一五”后期，其规模只有821万人。从劳动年龄人口的绝对数量变化趋势可以看出，中国的劳动力供给压力正在减轻，2006年或许还会感受到劳动力供给增加带来的就业压力，保持其他条件不变，从2007年开始，

来自总量方面的压力就会减小甚至消失。

其次，从中国劳动参与率的变化看，劳动参与率是影响劳动力供给的另一个重要因素，中国城镇地区的劳动参与率呈现下降趋势，根据政府统计部门公布的数据，城镇劳动参与率从1995年的83％下降到2003年的71％，不到十年的时间下降了12个百分点，如果保持1995年的劳动参与率，则有4600万劳动年龄人口退出或者没有进入劳动力市场。原因有两个方面：一是年龄较大的群体缺少竞争力退出；二是年轻人口接受教育培训的时间延长，推迟了进入劳动力市场的时间。中国城镇的养老保障水平相对于其他国家来说替换率和覆盖率都较高，即使就业条件好转，已经纳入养老保障体系的低技能劳动者也很难重新进入；而劳动力市场竞争激烈，也给年轻劳动者接受更长时间的教育培训提供了激励。所以，中国城镇地区的劳动参与率在短期内很难恢复到十年前的水平。

劳动参与率下降无疑减少了劳动力供给，直接后果是：一方面有利于就业压力的缓解，但另一方面，则会导致劳动力短缺更早到来。从长期看，劳动力丰富是我们的比较优势，但是，如果大量的劳动力退出市场，则会削弱这个优势，是对人口红利的一种浪费。劳动参与率下降的原因固然是多种多样的，但劳动力资源的浪费却意味着我们现在的增长速度低于潜在的最优水平。

利用汇总数据虽然能看出劳动参与率不断下降的态势，但我们并不知道哪些人口群体受到的影响更严重。从参与劳动力市场决策的角度看，年龄结构和生命周期是影响参与选择的重要因素，我们通过观察最近三次的人口普查数据，分析不同年龄阶段人口劳动参与率的变化状况，从中引出有意义的政策含义来。

（1）从年龄结构看。劳动参与率下降幅度最大的并不是那些大龄职工，而是16～24岁的年轻人口群体。1982～2000年间，16～24岁城镇人口的劳动参与率下降了18.6个百分点，这种下降几乎是匀速的；45～64岁人口仅下降了7.5个百分点，而且主要发生在就业压力相对较小的20世纪80年代；25～44岁人口的劳动参与率下降了6.3个百分点，主要发生在90年代以来。这说明90年代中后期的就业冲击对45岁以下的年轻人口产生了更大的影响，而大龄职工并不

像人们设想的那样，不成比例地承担了就业冲击并成为“沮丧工人”退出了市场。

（2）分性别看。无论男性还是女性，16～24岁人口的劳动参与率都出现了迅速下降，女性下降的幅度稍大于男性；在45～64岁人口中，男性的劳动参与率出现了较大幅度的下降，尤其是在20世纪80年代，女性的劳动参与率基本上保持稳定，虽然80年代出现了下降，但90年代甚至重新恢复到1982年的水平；25～44岁人口中劳动参与率变化的性别差异明显，男性只有轻微的下降，而女性却下降了近11个百分点，主要发生在90年代。这说明90年代中后期的就业困难更严重地打击了女性劳动者。

从年轻人口劳动参与率下降幅度更大的情况，我们推测，中国的劳动参与率下降固然有就业困难导致沮丧工人增加的因素，但年轻人口接受更多教育并延缓市场进入时间可能对劳动参与率的贡献更大。从最近三次人口普查数据中，我们发现16～24岁人口的受教育年限提高幅度并不大，仅仅为0.7年。这是由于六七十年代的学制引起的：那时的中小学教育时间要比现在短，由于在数据中无法辨识实际受教育年限，只能给“中学毕业”、“小学毕业”赋予同样数值，因此，0.7年的差额显然大大低估了年轻人口在此期间实际受教育年限的提高。关于受教育水平提高对劳动参与率的影响，下文我们还要做进一步的考察。

（3）从中国劳动力的城乡分布变化看。劳动力的城乡分布是影响劳动力供给的一个重要因素，对城镇来说更是如此。中国的人口控制政策效果在城镇地区更为显著，城镇人口的生育率不仅下降迅速而且基本上没有反弹，20世纪70~80年代出生的城镇人口陆续进入劳动年龄时，远远不能满足城镇经济高速发展的需要，主要依靠农村劳动力转移来补足这个缺口。农村劳动力转移分为两个途径：一是短期流动，二是迁移到城市。第二种转移就从城镇化上体现出来。

城镇化速度变化分为两个时期：1995年以前，每年增长速度只有0.5％左右；1996以来，这个速度迅速上升到1.43%～1.44％，城镇每年新增人口在2100万人以上。迅速的城镇化保证了劳动力供给，但也给城镇劳动力市场带来压力。然而，2004年的城镇化速度出现下降，只有1.23％，比前面8个年份要少250万人。从一些学者的分析结果看，一方面，主要是中央政府更加重视农村发展，减少农民负担，补贴粮食种植，增加农民收入，从而降低了农村剩余劳动者转移的积极性；另一方面，中央政府严格限制把耕地转化为城市用地，也延缓了城镇化速度。这种短期变化还不能说是城镇化速度下降了，但如果这个势头持续下去，那么，肯定会给城镇劳动力市场供求态势带来影响，使劳动力短缺更早到来。

（4）从劳动者的知识技能变化看。在讨论劳动力供给时，不可忽视的一个方面是劳动力的知识技能素质，或者说是人力资本状况。中国劳动者知识技能水平在不断提高，前文的普查数据因学制变化低估了劳动者受教育水平的提高，在

此从教育规模的扩大来作进一步的考察，毕竟第五次人口普查已经过去6年了，而高等教育规模的扩大恰恰是从1999年开始的。近年来，无论是中等职业教育还是高等教育，规模迅速扩大，尤其是普通高等教育，2004年的本专科入学人数达到447.34万人，是1998年的4倍多，当年的毛入学率达到19％。根据教育部门公布的2006年招生计划，普通高校的招生规模还将进一步扩大，本专科招生将达到540万人，其中本科生260万人。这意味着在适龄人口中，大约22.4％的人能够接受普通高等教育。

高等教育和中等专业技术教育规模的迅猛扩大使新增劳动年龄人口推迟了进入劳动力市场的时间，缓解了供给压力。从2000年人口普查的结果看，当年10～14岁年龄组是一个出生高峰，每一岁的年龄队列规模都在2300万～2600万人之间，高等教育扩大规模刚好把这个年龄阶段的人口覆盖其中，到2008年时，这个年龄队列的人口已经全部进入高等教育或者中等专业技术教育阶段，无疑缓解了劳动供给压力。

高等教育和中等专业技术教育扩大规模还为解决劳动力供求的结构性矛盾奠定了基础：受过良好教育的年轻劳动者更容易学习新技能，与新出现的就业岗位相匹配。今后一段时间内，产业技术升级和资本密集度提高，会带来对技术工人的更大需求，高等教育和中等专业技术教育扩大规模将能应对这种需求的增长。

中国是个劳动力资源丰富的国家，很少有人担心中国会出现劳动力短缺，但是，由于中国经济高速增长创造了更多的非农就业岗位，人口控制政策和收入水平提高降低了人口出生率，劳动参与率出现下降趋势，城镇化速度也出现了下降端倪。因此，我们推断，中国劳动力市场进入了一个调整期，劳动力由无限供给向有限剩余转化，中国到了为即将到来的劳动力短缺而未雨绸缪的时候。

二中国的就业需求变化

1.中国非农就业弹性的变化——描述性结果

在劳动力市场总体上供大于求的态势下，就业压力大小取决于新增非农就业机会的多少，近30年的高速经济增长创造了大量的非农就业岗位，但是，由于20世纪90年代后期的国企改革加速带来了传统就业岗位的破坏，使新增非农就业岗位表面上看，增长势头减缓，政府和理论界都很担心增长对就业的拉动作用在减弱。

从改革开放以来的就业弹性看，总的就业弹性出现了下降势头，但正如前文分析指出的，由于工业化过程伴随着劳动力从农业部门向非农业部门转移，所以考察非农就业弹性的变化才是有意义的。从历年来非农行业的就业弹性描述性数据看，存在着剧烈的波动，但似乎没有明显下降的趋势。1998～2002年是城镇就业最困难的时期，但即使在这个期间，非农就业弹性也都为正值，随着2003年就业压力开始缓解，非农就业弹性也迅速反弹。

由于描述性数据计算出来的非农就业弹性波动剧烈，我们很难从中引申出有意义的市场态势判断和必要的政策含义，本文将根据国际文献推荐的方法，对一定时间期间的就业弹性进行估计，并希望得出更加稳健的结果来。

2.非农就业弹性的估计——计量分析结果

为了估计就业需求的增长趋势，我们收集了国家统计局公布的历年分省、分行业非农就业和GDP数据，并建立了基础数据库。由于统计口径变化，我们收集到的数据实际上分为两个部分。

第一部分为1978～2002年分省份GDP、各省份就业总量、城镇就业数量和乡村就业数量，这个数据可以使我们对城镇劳动力需求的年份变化、地区变化进行分析，也可以根据历年分省份GDP与就业数量，对就业弹性作描述性分析。第二部分数据为1996～2002年各省份分行业GDP与分行业就业数量，该数据可以构造一个较好的截面与时间序列混合

数据（panel

data），通过时间序列分析技术，计算分行业的就业弹性。为了把三大产业和16大行业的数据对应起来，我们把第一产业的GDP与第三产业中“农林牧渔服务业”的GDP加总，使这个数值与16大行业中的“农林牧渔业”从业人员数对应起来，把16大行业中的采掘业、制造业和电力、煤气及水的生产供应业从业人员数加总，使之与第二产业中的“工业”GDP对应起来。经过这样的调整后，两个口径本来有所差异的数据可以结合起来使用，估计不同行业的就业弹性。由于不同统计口径得到的就业数量不同，形成了各个行业的就业数量加总后不等于就业总量，我们根据“分总不合”的差额和2000年人口普查数据得到的劳动力行业分布，把差额分别分配给各个省市的各个行业，解决了“分总不合”问题。

使用时间序列与截面混合数据估计就业弹性无疑是更好的办法，因为样本容量增加使我们可以得到更精密的估计量和更具功效的检验统计量（Wooldridge,2004）。我们利用1996～2002年分地区、分行业数据估计了不同行业的就业弹性，结果报告在专表2-6中。在截面和时间序列混合数据中，一个非常重要的因素是要对那些观测不到的因素是否随时间发生变化进行判断：如果不随时间变化而变化，我们应该采用固定效果模型来估计就业弹性；如果随时间变化而变化，那么则要采用随机效果模型。从理论上可以预期，影响就业增长的因素不仅有经济增长速度，而且包括产业结构——技术结构、人均占有资本水平等的变化，我们相信产业结构会变化，但是，在6年内将发生多大程度上的变化却难以预期，而且中国产业结构变化的方向本身也是难以预期的——市场竞争将诱导厂商提高技术和人均占有资本水平，而市场化也带来对旧体制下重工业优先增长的矫正，降低人均占有资本水平。

因此，一个可行的方案是把随机效果模型和固定效果模型估计出来的结果同时报告，然后根据我们的经验对两个结果

进行判断，选择一个更符合经验事实的结果作为预测的依据。

从两个模型估计出来的结果看，大多数行业都有接近的系数和一致的统计显著性。从总就业弹性上看，随机效果模型估计结果为0.132，而固定效果模型估计结果为0.107，都在1％水平上显著。两个模型出现的最大差异是对“工业”就业弹性的估计。随机效果模型估计结果为0.326，在1％水平上统计显著；而固定效果模型估计结果为-0.117，在1％水平上统计显著。

从政府部门的统计数据中可知，中国的制造业和采掘业（工业的主要构成部分）在1996～2002年间的就业总量是下降的。但是，调整过“分总不合”后，下降趋势停止，到2002年已经出现了反弹。如果把时间延长到2004年，可以推断，假定工业有负的就业弹性就是不可信的：2001年中国加入WTO后，出口工业增长迅猛，2003年东部沿海地区已显现“民工荒”，2004年更加严重，主要是工业增长推动的结果。在中国的产业结构还没有发生根本变化，劳动密集型产业在未来一段时间内仍将在国际市场具有竞争优势的条件下，工业的快速增长肯定会带来就业的快速增长。因此，随机效果模型的估计结果更符合理论预期，也更符合大多数人的经验。

从随机效果模型估计的结果可以看出，除了地质勘查业和水利管理业的就业弹性统计上不显著外，其他非农行业都有显著为正的系数。

将各个行业的就业弹性与预测的各行业产值增长速度结合起来，就能够计算出未来一定时间内各行业新增就业机会的数量。本文使用1996～2002年各行业的平均增长速度作为预测速度，这是可以实现的：按照中央政府的长期发展规划，人均GDP到2010年时要比2000年翻一番，2020年要在2010年基础上再翻一番。这意味着未来15年内，高速增长的势头不会结束。1996～2002年，中国经济增长正处于经济周期的下降阶段，2003～2005年，增长速度都快于前一时期。因此，把1996～2002年各个行业的平均增长速度作为未来15年的平均增长速度是可行的。

首先，2005年新增非农劳动力需求为952万人，以后年份，新增劳动力需求呈现增大趋势，到2020年，新增劳动力需求达到1411万人。

其次，“工业”将成为吸纳就业最大的行业，在未来15年内，就业增长将以每年400万～600万人的速度增长，成为吸纳劳动力最大的行业；“批发和零售贸易、餐饮业”与“建筑业”一直是吸纳就业的两大行业，即使在1996～2002年这个特殊的时期，这两个行业就业都呈现增长趋势，以后年份这两大行业新增劳动力需求都在100万人以上；近年来，“社会服务业”吸纳就业增长迅速，但这个行业与新兴的“社区就业”联系密切，其中有相当一部分接近于“非正规就业”，按照我们的预测，“社会服务业”每年将新增劳动力50万～90万人。

再次，吸纳劳动力的另一大行业是“其他行业”。这是一个值得特别关注的行业：随着市场发育和分工链条的延长，出现了越来越多无法为传统的15大行业所容纳的新兴行业。这个行业成为吸纳就业增长最为迅速的行业之一，尤其是在1996～2002年这段就业严峻时期，“其他行业”吸纳就业迅速增长对缓解城镇就业压力起了重要的作用。根据我们的预测，这个行业每年吸纳就业将在100万人以上。

3.中国城市新增需求的变动趋势

经济持续的高速增长创造了大量的就业机会，逐渐缓解了1998～2002年的就业冲击。从中国劳动部门每个季度对劳动力供求的监测结果可以看出，中国城镇的劳动力需求正在迅速增长。从各个城市的求人倍率变化上可知，求人倍率已经从2001年第一季度的0.65持续上升到2005年第三季度的0.97，劳动力供给与需求之间像一对舞伴，是互动的，单从求人倍率只能得到一个模糊的信息：就业形势好转了，好转到什么程度呢？

本文构建一个新的指标来衡量就业需求的变化。我们将每个季度的所有城市新增用工需求数量除以城市的劳动年龄人口数量，得到一个就业需求比例，这个比例越高，说明新增就业机会越多。城市新增用工需求的数量占城市劳动年龄人口比例从2001年第一季度的1.1％，上升到2005年第三季度的约4％，增长了近三倍。

由于到劳动力市场招聘员工的大都是具有一定资质的企事业单位，所提供的岗位更加接近于正规就业岗位，2001年以

来的新增需求迅速增长意味着就业质量正在得到改善。

当城镇就业需求不断增长的时候，哪些行业吸纳劳动力增长更为迅速呢？从近年来国有集体企业排斥劳动力的行业分布看，制造业和采掘业是排斥劳动力最严重的行业。有人担心，加入WTO后，中国的制造业会面临更大的冲击，因此，会进一步排斥劳动力。从工业化国家走过的道路看，随着工业化进程加速，第二产业吸纳就业会先上升后下降，那么，1998～2002年制造业和采掘业就业岗位的大量破坏是否意味着中国的工业部门已经到了开始收缩的时候呢？

从2001年来各个季度的用工需求中工业部门所占的比重看，工业部门新增需求在所有行业中的比重在稳步提高：2001年，工业部门的新增用工在所有行业中只占不到25％；2002年是加入WTO后的第一年，工业部门的新增用工比重已经上升到25%～30％；2003年以来，工业部门新增用工需求在所有行业中一直稳定在30%～35％。制造业的用工需求变化趋势与整个工业部门一致，2003年以来，稳定在25％以上。可以说，在国际上具有竞争优势的制造业还有很大的发展空间，蔡昉、都阳、王美艳：《中国劳动力市场总体状况》，中国社会科学院人口与劳动经济研究所工作论文，2005。在今后一个时期内，仍将是创造就业的最重要行业。

2006年新增劳动年龄人口为1249万人，2007年则迅速下降到1000万人以内，因此，人们担心2006年仍会面临沉重

的就业压力。可以看出，2006年以前的大多数年份，新增劳动年龄人口都在1200万人以上，如果2006年新增就业需求势头良好，那么，就业压力就不会比2004年、2005年大。对2006年的需求态势，我们使用北京市劳动局2004年10月和2005年10月两次对5000多家企业的用工需求调查数据，来比较2005年和2006年各单位用工需求状况，判断用工需求的变化。

应该指出的是，纳入这次调查的企业是由北京市社会保障中心提供的全市拥有社会保障账户的各单位，这些被调查单位的职工都是“单位就业”者，因此，反映了北京市正规经济部门的用工需求。从政府统计部门公布的数据能够看出，全国单位就业人员出现反弹始于2004年，北京市2004年实际净增就业机会占就业总量的1.02％，与全国就业形势的改善相一致；2005年，北京市用工需求实际净增比例提高到1.35％。从两次调查时企业回答“下一年度就业需求意向”看，分别净增2.61％和3.09％，这意味着，企业对2006年的预期高于上一年度，换句话说，企业对2006年度的经营形势是更加乐观的，这种乐观必然体现到就业增长上面。

北京市作为政治和文化中心，制造业并不是其比较优势，因此，北京市制造业部门的实际用工需求是减少的。这与全国城市的总体态势刚好相反。北京市的第三产业新增用工需求最显著，尤其是在信息传输计算机软件业、金融业、租赁和商务服务业、科技服务和地质勘查业、居民服务和其他服务业、教育业、卫生和社会保障福利业以及文化艺术和娱乐业。可以说，除了批发零售业，绝大多数第三产业的用工需求都增加了。北京市一直是全国房地产价格最高的城市之一，但房地产业的实际用工需求基本上是停止的，而与房地产密切相关的建筑业，则连续两年出现用工需求减少，房地产业和建筑业没有出现更多的用工需求，这意味着这两个行业的厂商无论是对现状还是对发展前景都不够乐观。从北京市企业调查的用工需求总体态势看，2006年的就业压力将会小于2005年，如果这个态势与全国相一致，那么，2006年虽然是新增劳动年龄人口较多的一年，就业压力却不如一些人担心的那样大。

三中国城镇劳动力市场的态势

1.中国的经济增长带来的就业机会

1997年以来，中国保持了高速经济增长，这会创造新的就业机会，但国企改革也从此加速，企业重组和对职工分流下岗，带来就业机会的破坏。两个相反方向的因素累加后就是净增就业机会。存在就业破坏的条件下，净增就业机会少于实际新增就业机会。我们在讨论经济增长创造就业机会多少时，不能忽略了就业机会破坏因素，这会低估新增就业

机会。

市场上，每天都有一些企业产生，而另一些企业消亡，如果没有专门的统计数据，很难对就业机会的创造与破坏进行

准确衡量。但是，20世纪90年代中后期的国企改革主要针对国有集体经济部门，我们可以把城镇单位就业人员的绝对减少，视为传统就业岗位的破坏。政府统计部门公布了历年“在岗职工”人数的变动，这是对就业破坏的一个粗略的衡量。1995～2004年，在岗职工数量由14908万人下降到10576万人，减少了4332万人；但是，城镇从业人员的数量却从19040万人增加到26476万人，增加了7436万人，这意味着新增就业在弥补了就业破坏数量之后还有7436万人，那么，实际新增就业机会达到了11768万人，平均每年新增1471万人。

从下岗失业者的再就业情况看，大约有60％的人实现了再就业，这意味着，减少的4332万人中，约有1700万人退出了劳动力市场。可以推断，大龄职工通常选择提前退休进入养老保障体系中去，缺少竞争力、失去找工作信心者则进入最低生活保障体系中去。如果把退出者排除掉，那么，实际新增就业岗位中，有大约9000万个就业岗位提供给了城镇新成长劳动力和从农村迁移来的劳动者。

2003年以后，就业形势好转，但观察到的新增就业机会的增长速度反而下降了，2003年城镇新增925万人，2004年甚至只有837万人。劳动力的供给与需求相互影响：当就业形势严峻，找工作困难时，一些缺少竞争优势的劳动力会首先退出市场，成为非经济活动人口。大量的经验分析文献显示，沮丧工人效应和增加工人效应虽然在就业形势严峻时都会发生，但沮丧工人效应占主导地位；当就业形势好转，就业岗位增多时，不仅寻找工作的失业者减少，而且还会吸引市场外的劳动者进入市场。从经验上可知，1998年是中国就业最困难的一年，但这一年的新增就业机会也最多，其中的原因是：下岗失业者被迫进入了非正规就业岗位，从事一些低收入的职业以养家糊口；就业形势好转以后，反而没有新增那么多就业机会，因为市场上的劳动者会出现岗位调整——一些从事非正规就业的劳动者进入正规部门。结合东部沿海的“民工荒”，我们推断，供给压力减轻可能成了新增就业机会减少的制约因素。2004年，“在岗职工数量”在经过连续8年减少后，出现了增长，这一年的实际新增就业岗位反而是1996年以来最少的。

从以上分析可以判断，不仅中国城镇的就业困难局面已经结束，而且劳动力供给将开始成为新增就业机会的制约因素，换句话说，中国城镇的劳动力供给短缺已初露端倪了。

2.中国劳动力市场面临的问题——非正规化

几乎所有的转型国家都面临一个重要问题：经济转型使劳动力市场的灵活性增加，但安全性降低。一个重要表现是非正规就业的出现和迅速扩张。中国城镇同样面临着非正规就业问题的困扰。非正规就业者不仅集中在城镇新兴部门或者非正规部门，那些收入水平高、保障条件好的正规部门，面对竞争压力也愿意雇用临时工、短期合同工、劳务派遣工等，不仅工资成本更低廉，还可以逃避社会保障缴费，同时，灵活的雇佣关系还能够降低管理成本。

国际劳动组织曾经给出了非正规就业的统计界定定义，并建议按照劳动者的岗位特征来统计非正规就业者，但限于大规模家户调查数据的可得性，我们很难根据抽样调查数据来推算出非正规就业的准确数字。中国经济学家从本国的统计制度特点出发，把家庭劳动力调查与企业上报的用工信息两个口径数据形成的差额，视为没有进入统计范围的非正规就业者，估算出了非正规就业者在城镇就业的比重。

1990年，城镇非正规就业者大约为2313万人，一直持续到1996年，这个数字都维持在2000万人左右。但1997年以来，非正规就业者的数量便开始迅速上升，从3000万人稳定上升到2004年的10024万人。不仅绝对规模增大，占城镇就业人员的比重也在持续上升：1990～1996年，大约占城镇就业总量的9%～14％，2002年已经上升到38.9％。但可以看出，2003年和2004年非正规就业者占城镇就业者的比重出现了下降势头，2003年为38.6％，2004年进一步下降到37.9％。

从非正规就业者的绝对数量及其在城镇就业总量的比例看，非正规就业者已成为一个不可忽视的重要群体，他们中的大多数工作不稳定，收入低下，缺少社会保障，也是改革过程中日渐增大的弱势群体的主要构成部分。但这个群体包含的人口成分非常复杂，虽然以维持生存为目的的就业者占大多数，但也不乏为了避税、逃缴社会保障费及躲开政府监管的个体工商户和私营企业主，这些人的收入和保障水平甚至超过了正规就业者。另外，在市场发育与扩展的过程中，像会计师、律师、医师、软件工程师等人力资本较高的自由职业者群体也日渐增长，虽然也属于非正规就业者，其收入和保障状况却高于大多数正规就业者。

中国劳动力市场改革的方向之一是增加劳动力市场的灵活性，改善劳动力资源的配置效率。非正规就业群体的扩大说明近年来的劳动力市场发育正在接近这个改革目标，但人们担心，灵活性增加的同时也带来就业质量的下降，使更多大龄职工和知识技能低下人群成为新的弱势群体，像其他转型国家一样，中国城镇非正规就业者的岗位特征总体上更接近于生存经济。随着经济的高速增长，非正规就业在城镇总就业的比例没有继续增长，而是出现了下降的势头，这不仅意味着就业形势的好转，也意味着就业质量开始提高。

四未来就业态势判断

1.未来劳动力供求态势的变化

从劳动力需求迅速增长可以判断，中国劳动力市场态势好转了。一些学者指出，中国劳动力市场正处在由无限供给向有限剩余转变的过渡时期。这是需要经验分析结果来支持的。本文从不同行业劳动力需求增长与城镇新增劳动力供给

对比出发，对中国未来一段时间内供求态势可能发生的变化进行判断。

由于城镇劳动力供给首先取决于城镇化速度以及相应的劳动年龄人口数量，我们首先预测了城镇化速度。方案一采用1990～2002年各省（自治区、直辖市）城乡人口分布数据，方案二采用1995～2002年数据，数据包括了30个省（自治区、直辖市）相关年份的城乡人口分布数据，其中，1990年和2000年数据来自人口普查数据，其他年份数据来自国家统计局历年的千分之一抽样调查数据。对这个截面与时间序列混合数据进行回归分析，能够计算出城镇化的速度。因为20世纪90年代中后期城镇化有加速趋势，方案二得出的城镇化速度高于方案一。从专表2-10可以看出，在保持方案一所假定的城镇化发展速度（1.016％）的情况下，城镇地区最早会在2007年左右面临劳动力供给的不足；而如果城镇化保持方案二所假定的发展速度（1.361％），则最早会在2013年左右出现劳动力供给数量的不足。这与一些学者的判断相一致：“十一五”过后，中国城镇就业压力开始缓解。蔡昉、都阳、王美艳：《中国劳动力市场总体状况》，中国社会科学院人口与劳动经济研究所工作论文，2005。城镇化速度越快，城镇劳动力供给增加的速度越快，从而劳动力数量不足发生的时间也就相应推迟。当然，劳动供给的数量还和劳动参与率密切相关。上述的结果是假定城镇劳动参与率维持在72.9%的水平上得到的。2000年城镇15～64岁人口的劳动参与率为72.9％，本文假定未来15年内，城镇劳动参与率继续维持在这个水平上。从劳动年龄人口和就业需求之间的关系来看，按照方案一，城镇劳动力需求超过新增劳动年龄人口会在2014年发生；按照方案二，这个时间会出现在2019年。

短缺必然到来，到来的早晚取决于城镇化速度，也取决于其他劳动力市场政策的调整。

2.就业促进政策对劳动力市场态势的影响

1993年，劳动部门开始提出“再就业工程”，经过1998年的《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》与2002年的《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（简称为12号文件），到2005年底出台的《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（简称为36号文件）为止，中央政府出台的一系列有关劳动力市场政策已初步形成体系。

截至2005年底，这一政策体系基本围绕解决国有企业下岗失业问题而确立，政策适用的对象人群具有很强的限定性，从近几年的城镇登记失业率一直维持在较低水平看，在促进国有企业下岗失业人员再就业方面发挥了巨大的作用。我国城镇登记失业率的特点是只包括具有城镇户籍人员，大部分下岗失业人员被包括在城镇登记失业率统计之中，所以城镇登记失业率的变化可直接反映下岗失业人员的就业变化状况。

但是，国务院新近出台的36号文件指出：在继续解决好体制转轨遗留的下岗失业人员再就业问题与重组改制关闭破产

企业职工安置工作的同时，也要继续做好高校毕业生、进城务工人员和被征地农民等的就业和再就业工作。这个新政策与以前政策相比，将政策适用对象扩展到国有企业下岗失业人员以外的群体。新政策的出台和变化，一方面说明政府将一如既往地对旧体制遗留下来的“一代人”问题负责到底，另一方面也说明在国有企业改革遗留历史问题有所缓解后，政府在整体经济发展、财政余力增强的情况下，在积极劳动力市场政策方面开始顾及其他就业困难群体的问题，使就业政策向社会公正所要求的“普惠制”迈出了一大步。

具体地看，新政策在原有政策基础上作了一些调整：第一，将政策的执行期从2005年底延长至2008年底，政策有效期将延长到2011年，贯穿整个“十一五”期间；第二，将有些税收优惠政策进行了调整，使政策目标更加准确，加大了对“4050”人员等就业困难群体的支持力度，提高他们就业的稳定性；第三，在免费职业介绍、培训补贴方面，将政策对象扩大至“城镇其他登记失业人员，以及进城登记求职的农村劳动力”，进城登记求职的农村劳动力首次进入积极劳动力市场政策适用对象的范畴，这是一个重大的变化，也可以说是政府促进城乡劳动力市场一体化的具体举措之一；第四，在公益型岗位安置方面，将“4050”人员优先安置到政府投资的公益性岗位这一措施扩展到享受城市低保

的长期失业人员。

从过去的经验推断，积极就业政策对其对象群体在促进就业方面起到了明显作用。比如针对国有企业下岗失业人员的国务院12号文件出台后，使城镇登记失业率连续两年维持在4.2%；小额担保贷款帮助25万下岗失业人员当上了小老板；公益岗位补贴，使310万就业困难人员重新走上了工作岗位。

因此，可以预测，随着政策适用对象的扩大，政府财力投入的不断增加，促进就业的效果也会不断提高。未来几年，劳动力市场上的就业弱势群体的就业数量及环境都会得到改善，也会使政府更有余力去完善劳动力市场政策，改善劳动者的就业环境。

五结论与政策建议

由于持续30年的人口控制政策和高速经济增长，生育率迅速下降，对劳动力供给的影响开始显现，从2007年开始，新增劳动年龄人口将降到1000万人以下并继续下降，来自供给的压力减轻。中国的非农就业弹性虽有波动，但并未显示出持续下降的趋势。经过1996～2002年的艰难调整，中国城镇就业冲击带来的就业压力已经被经济的高速增长所吸纳，中国就业需求出现了迅速增长。“十一五”时期，中国城镇地区或许还会感受到一定的就业压力，“十一五”过后，中国就会开始面对城镇劳动力供给不足。由于新增劳动力减少，新增非农就业需求将更加依赖从第一产业转移来的劳动力填补缺口，这对加快城镇化速度有了更加紧迫的要求。农村剩余劳动力会进一步减少，转移出去的劳动力将包括

那些年龄偏大、受教育水平偏低的劳动力，就业的结构性矛盾将会显现，如何帮助这些劳动者适应非农就业岗位将成为政府面临的严峻挑战。另外，由于劳动力供给开始转向有限剩余，第一产业劳动力转移的过程还必然伴随着工资水平的提高而导致中国的劳动密集型产品在国际市场上竞争力的逐渐下降，从而使中国将面临长期的结构调整和产业升级压力。

因而，在政策上，我们建议，中国政府仍应把促进就业作为各个政策序列中最优先的。提高中青年劳动年龄人口的市场参与率，充分利用丰富的人力资源，延长人口红利期限，继续保持高速经济增长。继续增大对劳动力的教育培训投资，改善劳动者的知识技能，积极应对今后必然出现的产业结构调整和岗位技能提升。女性和大龄职工是劳动力市场上的弱势群体，应该积极探索针对这些群体的援助政策，鼓励这两个群体积极参与劳动力市场，使她们通过劳动为自己提供保障，从而减轻社会保障面临的压力。

非正规就业群体的规模还在继续扩大，虽然这是增加劳动力市场灵活性改革目标的要求，但如何协调灵活性与安全性之间的矛盾，不断提高就业质量，使绝大多数劳动者能够公平分享增长的成果，是中国政府长期面临的挑战。

今后一段时间内，城镇的新增用工需求中，第一产业的劳动力转移将占重要地位，保持一定的城镇化速度是必需的。由于中央政府把“建设社会主义新农村”作为今后的工作重点之一，不仅免除了农民的各项税费，对农村的投资也会增多，预计在相当长时间内，农民的收入会有一个持续的提高。这有可能降低第一产业劳动力向第二、三产业转移的速度，从而导致城镇劳动力出现短缺，如何统筹城乡劳动力资源配置，也应及早考虑。

农村劳动力的就业与转移

本专题介绍中国农村劳动力就业与流动的基本状况[1]。由于现有的统计年鉴中没有有关农村劳动力状况的较为详细的数据，主要根据国家统计局农村社会经济调查总队关于全国31个省、市、自治区农村住户劳动力专项抽样调查的统计数据，必要时参考《中国统计年鉴》、《中国农村统计年鉴》、《中国统计摘要》和《中国农业年鉴》的有关数据，对2002年的中国农村的就业和劳动力流动状况进行描述和分析[2]。

1．农村劳动力就业基本状况

1.1 农村就业的行业和区域分布

2002年，中国农村劳动力继续保持农业劳动力比重下降的趋势。农业劳动力比重为72.54%，比2001年下降1.94个百分点。

2002年中国东部地区的农村非农劳动力比重为41.29%，比2001年上升2.18个百分点；中部地区和西部地区的农村非农劳动力比重分别为22.08%和19.23%，远远低于东部地区。

因此，如果以农村劳动力的实际就业地点来划分，2002年在东部地区就业的农村劳动力的非农就业比例为51.3%，已经开始超过一半。虽然在中西部地区就业的农村劳动力中非农就业比例在上升，但仍有高达82%－85%的劳动力主要从事农业生产活动。

1.2 农业劳动力数量的变化

农业劳动力减少的速度意味着非农化进程的快慢和劳动力市场对农村剩余劳动力的需求变化。利用以上基础数据，推算中国农村的农业劳动力2001年减少608万，2002年减少694万，参见表8-3。如果以当年的农业劳动力减少除以上年农业劳动力数量的百分比来衡量农业劳动力的减少速度，2002年中国农业劳动力的减少速度为1.80%，比2001年的1.55%有所增加。

但是全国农业劳动力的绝对数量仍然巨大。2002年以来源地省份划分的农业劳动力的地区分布为东部地区7695万，中部地区17940万，西部地区12258万；分别比2001年减少242万，372万和75万。如果从农业劳动力减少的数量上看，中部地区农业劳动力的减少最多，但考虑到2001年农业劳动力的东中西部地区的分布为20.6：47.5：31.9，2002年农业劳动力减少的东中西部地区的分布为35.2：53.9：10.9，因此从农业劳动力减少速度上看，东部地区速度最快，西部地区最慢。

1.3 农村劳动力的平均劳动时间

2002年调查农户劳动力年平均劳动时间为9.83个月，其中平均农业劳动时间为6.70月，比2001年减少0.18月；而平均非农劳动时间为3.13月，比2001年增加0.18月。东部、中部和西部地区都呈现出平均农业劳动时间减少而平均非农劳动时间增加的趋势。分地区看，2002年西部地区农村劳动力平均农业劳动时间最长，分别比东部地区和中部地区大1.30个月和0.98个月；东部地区农村劳动力平均非农业劳动时间最长，分别比中部地区和西部地区大1.25个月和1.53个月。中部地区农村劳动力的平均总劳动时间最少。农村劳动力平均劳动时间利用状况参见表8-6。

另外，整体上，女性劳动力的平均农业劳动时间较长，而平均非农劳动时间较短。2002年全国女性劳动力平均农业劳动时间为7.11个月，女性平均非农劳动时间为2.55个月。

1.4 农村劳动力的接受教育和培训状况

农村住户劳动力抽样调查表明，总体上，农村劳动力的文化素质水平在不断提高，虽然整体上还处于较低的水平。

2002年农村劳动力的平均受教育年限为7.81年，比2001年提高0.04年；2001年农村劳动力的平均受教育年限为7.7781年，比2000年提高0.04年。

2002年农村劳动力中，小学文化程度以下的比例为37.8%，比2001年下降0.75个百分点；初中文化程度的比例为49.7%，比2001年上升0.36个百分点；高中、中专及大专以上的比例为12.52%，比2001年上升0.35个百分点。

中部地区的农村劳动力平均受教育年限与东部地区农村劳动力平均受教育年限相差不是很大，但受过专业培训的比例却比东部地区低不少，甚至低于西部地区。

2．农村劳动力的流动和转移

农村劳动力的流动就业定义为农村劳动力在其住户所在的乡镇以外的地点就业，也就是乡外就业。农村转移劳动力的定义依然是依据国家统计局农调队使用的口径：当年在乡以外就业半年以上（包括到乡外仍然从事第一产业的劳动力农村劳动力）或在本乡以内从事非农就业活动半年以上的农村劳动力。由婚姻、就学和参军等引起的劳动力发生地域性转移不视为农村转移劳动力。

按照国家统计局农调队农村劳动力住户抽样调查定义，农村转移劳动力与农业劳动力相互对应，一个农村劳动力不是农业劳动力就是农村转移劳动力，而且不能够同时具备两者。

2.1 外出劳动力基本状况

根据抽样调查统计数据，2002年中国农村外出就业劳动力占农村劳动力比例为16.98%，比2001年的15.15%增加了1.8个百分点。以52238万的农村劳动力资源推算，相当于2002年农村外出劳动力增加了956万人。

2002年外出就业的农村劳动力中男性占67.9%，比2001年增加0.7个百分点。外出流动就业主要以男性劳动力为主，女性只占近三分之一的比例。

外出就业的农村劳动力中，外出时间半年以上的占全部外出劳动力75.8%，外出时间3个月以上的占全部外出劳动力92.3%；跨省流动的劳动力占全部外出劳动力的46.4%; 跨省半年以上的占全部外出劳动力的43.3%。

2.2 外出劳动力的年龄分布状况