以县城和重点镇为突破加快推进城镇化

以县城和重点镇为突破加快推进城镇化

张芳文

2009年，宝鸡人均GDP突破3000美元、城镇化率达到42%，已进入工业化发展的中期阶段和城镇化加速发展的新时期，国际研究表明，这一阶段是传统社会与现代社会的分水岭，越来越多的发展要素将向城镇聚集。因此，加速推进城镇化是必破之题、必越之槛、必走之路。推进城镇化有许多路径选择，但对宝鸡这样一个农业人口占多数的西部欠发达地区来说，以县城和重点镇为突破，加快推进城镇化是一条现实的捷径。

一、以县城和重点镇为突破加快推进城镇化的有利条件

1、宝鸡经济的持续快速发展。近年来，我市生产总值从 2000年的 195亿元提高到 2009年的 806亿元，年均增速接近 13%，从 2003年开始持续超过陕西省平均水平。据预测，未来11年内，全市经济仍将保持12%以上的增长良好态势，到2020年全市GDP将冲刺3800亿元，为加快推进城镇化积蓄了强大势能。

2、特大城市建设的全面推进。2002年，省十次党代会提出，宝鸡要早日建成大城市，2008年省政府提出，要加快核心板块建设，努力把宝鸡建成百万人口的特大城市。2009年，《关中—天水经济区发展规划》提出，将宝鸡建成百万人口以上的特大城市、经济区副中心城市。近年来，我市按照“做大做优中心城区、做精做美县城、做活做新重点镇”的思路，全面拉伸特大城

市骨架，不断强化载体功能，中心城区、县城、重点镇的产业支撑力、经济辐射力和要素集聚力明显增强。2009年，全市城镇人口达到 150万人，其中中心城区人口达到80万人，建成区面积达到83平方公里；全市共有45个镇挤入“关中百镇”行列，12个镇被列入省级重点镇。未来一个时期，我市特大城市建设力度将进一步加大，城市功能将进一步提升和完善，为加速推进城镇化提供了重要载体。

3、农民收入的较快增长。近年来，我市农民人均纯收入在2004年、2008连续突破2000元、3000元大关后，2009年农民人均纯收入达到4186元，增长19.6%，比全省平均水平高出8个百分点，居民消费水平全面提升，处于以住房、旅游、交通等享受型消费为标志的居民消费结构升级的临界点，为加速农民向城镇转移提供了殷实的基础和保障。

4、新一轮西部大开发和关天规划的战略机遇。预计到2020年宝鸡人口将达到402万人，按照关天规划的目标定位，实现到2020年60%的城镇化率目标，中心城区人口要达到130万，需增加50万人口，每年需要5万人进入中心城区；中心城区之外的县城和重点镇要吸纳110万人，需增加40万人，每年也需3-5万人进入县城和重点镇居住就业。新一轮西部大开发和关天规划给予宝鸡投资倾斜、先行先试、项目直通车等政策优惠,使我市在新一轮发展中更具优势和潜力,为加快城镇化进程提供了强大动力。

二、以县城和重点镇为突破加快推进城镇化的制约因素

当前，我市县城和重点镇在推进城镇化过程中，普遍存在规模小、水平低、质量不高、带动辐射能力不强的问题，严重影响了城镇化的进程，主要受以下五方面的制约。

1、县域工业化滞后。从总体上看，我市已进入工业化中期，但由于县域工业发展还不够快，工业对经济的贡献率低，导致强市弱县的现状比较严重。2008年全市县域经济平均总量34.37

亿元，相当于全省平均水平的81.3%，县域工业占GDP比重的平均为48%，大多数县仍处于工业化初期向中期过渡阶段。由于县域工业化得不到快速发展，城镇缺少产业支撑，投入资金严重不足，对农村剩余劳动力吸纳能力不强，直接导致城镇化水平不高。

2、第三产业不发达。长期以来，我市县域经济以农业为主，第三产业不发达。近年来，随着商贸业、旅游业、房地产业的加快发展，第三产业在国民经济中的比重有所提高，2008年县域第三产业增加值309.5亿元，占GDP的26％，但也突出表现为总量小、水平低。由于城镇第三产业不发达，提供的就业岗位数量不多，直接影响了城镇化的发展。

3、城镇体系发育不全。近年来，随着县域经济的快速发展和综合实力的大幅攀升，全市县城和重点镇建设力度不断加大，人居环境大为改变，功能持续提升，9个县均建有垃圾填埋场和污水处理厂，现在已由规模扩张为主导，转变为规模与质量并重，以提升质量为主导的新时期。但由于我市县域经济财力薄弱，县

城和重点镇建设大多靠省市资金支持搞建设，缺乏稳定、规范的资金来源，城镇基础设施建设资金十分紧张，资金投入明显滞后于城镇化发展需求，导致基础设施薄弱，服务功能不完善。特别是重点镇，架构仍是服务农村经济模式，城镇体系必备的公共服务、城镇管理、生态环境缺失严重，除蔡家坡、汤峪、凤州镇等镇发展较快、功能较全，多数重点镇主要起着为周围农村提供商品交换、物资集散等功能。

4、缺乏高素质人才。人才是城镇化推进中的第一资源和核心要素，但是由于一些县城和重点镇的生活条件、信息交流、交通、通讯、娱乐和接受再教育条件与城市存在一定差距，具有高学历和具备一定技能的人才不愿意到城镇就业。而农村劳动力素质普遍偏低，这就出现了城镇发展过程中需要大批高素质人才与农村现有劳动力素质普遍偏低之间的矛盾，从而影响着城镇化的发展。

5、体制机制不活。城镇化建设是一个全面的、系统的、复杂的工程，涉及户籍管理、劳动就业、社会保障、子女入学、土地流转、生态环境等诸多方面。但目前相关配套政策不够完备，鼓励和激励政策较少，如城乡分割的二元户籍制度，使农民进城面临计划生育、优抚安臵、就业等诸多难解之题，造成农民进城“割舍”难，导致农民进城驱动力不足；农村与城镇社会保障制度不统一、不对等、不衔接，使农民进入城镇后缺乏安全感；农村土地和宅基地流转及臵换没有服务平台，导致农民进城两头占

地，有限的资产没有得到盘活，加大了进城的成本，影响农民进城的积极性。体制缺陷、政策真空，客观上增加了城镇化成本，甚至造成障碍。

三、国内外成功经验

从世界上看，城镇化是一个集纳人类生产、经营和生活地域空间过程的总称，核心是人口就业结构、经济产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程。按照城市经济学的理论，城镇化的推进具有分三步走的规律：即第一步是投入阶段（10年左右），就是由政府组织资金加大投入，在统筹规划的城镇区域内完善水、电、路、通信等城市配套基础设施建设；第二步是聚集阶段（10年左右），就是在政府的协调服务之下，应用市场手段进行产业积聚，使工业项目、物流项目、旅游项目及其它产业项目形成规模，汇集于城镇；第三步是辐射带动阶段（10年左右），就是由城镇功能自然发挥作用，有效辐射和带动周边约100公里内的农业人口向城镇集中并安居乐业。任何城镇化的推进，都不可能跳出“三步走”的规律。综合判断，目前，我市县城和重点镇建设仍处在第二阶段的关键时期，具有较大的发展潜力和空间。

从国内看，改革开放以来，我国城镇化稳步发展，2009年城镇人口占总人口比重达到46.6%，但也呈现出低于世界平均水平，发展不够平衡等特点。据统计，目前，发达国家城市化率一般已接近或高于80%，人均收入与我国相近的马来西亚、菲律宾

等周边国家，城市化率也在60%以上。受经济发展水平影响，我国珠江三角洲、长江三角洲、京津唐地区城镇化率发展最快，2008年，东部地区城镇化率平均达到56%，而中部、西部地区分别只有43%、38%，发展明显缓慢。

从城镇化推进进程看，城镇化率从20%提高到40%，英国用了120年，法国用了100年，德国用了80年，美国用了40年，日本用了30年，我国只用了22年，这个过程比发达国家平均快了一倍多。按照城镇化的一般规律，城镇化率达到30%后开始加速，达到70%后趋于平稳，城镇化在30%—70%区间为加速发展期。2009年我市的城镇化率为42%，处在城镇化加速发展期的前半期，距2020年关天规划60%的目标和2030年中国65%左右的平均标准，还有一定的差距。

四、对策建议

按照“统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小”的原则，以科学规划为龙头，以增强综合承载能力为重点，大力推进新型城镇化，确保全市城镇化率每年增长2个百分点以上，构建以中心城区为核心，以县城为骨干，以重点集镇为基础的设施共享、产业联动、优势互补、错位发展的城镇体系。

坚持规划先行，把城镇规划做“优”。按照生态环境优、产业支撑强、现代气息浓、承载能力大、宜业宜居的发展目标，根据《宝鸡市城乡总体规划》，聘请全国一流的专家和团队，高起点、前瞻性的做好县城和重点城镇规划编制和修编工作。加快凤

翔撤县设区、蔡家坡撤镇改区步伐，把蔡家坡、凤翔作为特大城市建设的副中心和重要节点，拓展城市发展新空间，使宝鸡的辖区增加到5个，使建成区人口和面积得到进一步扩张。把蔡家坡建成人口达到50万，具有现代化水平的中等城市。岐山、扶风、眉县等平塬县城要按照30万人口规模的中等城市规划，凤县、太白、陇县、麟游等山区县城要按照20万人口规模的中小城市规划，12个重点镇要按照10万人口规模的县城规划，发挥规划对城市发展的引领和调控作用。规划一经确定，就必须严格依法实施，不能随意变更。在规划管理中，要坚持不符合城镇规划的项目不得批准立项，未编制控制性详细规划的地块不得出让、转让和开发建设，任何建设项目都不得突破规划控制范围。

坚持产业支撑，把城镇实力做“强”。一是培育壮大优势产业。要围绕城镇产业培育，优化产业布局，加快优势资源开发，促使重点项目和工业企业向园区布局，向城镇靠拢，加快县域工业化进程，提升县城和重点镇的辐射带动能力，形成以县城和重点镇支撑县域经济发展的空间格局。二是大力发展现代农业。以畜牧、果业、粮食、蔬菜等产业为重点，以农业产业化为方向，积极培育龙头企业、合作经济组织、农业科技园区三大农业市场主体，繁荣农村经济，增加农民增收。三是大力促进第三产业。依托城镇发展现状，合理规划布局城镇功能组团，大力发展现代物流、房地产、旅游、商贸等第三产业，建成一批农产品专业批发市场，加大商贸中心、专业市场、特色街区、综合市场的规划

和建设力度，构建完善的市场体系，引导各类生产要素有序流动，创造更多的就业机会，让农民进得来、留得住。四是加大招商引资。要依托传统优势产业，按照产业集群的发展模式，开展产业链招商，大力承接东部劳动密集型产业转移，广泛吸纳农民工就业，形成城镇发展的产业支撑和核心竞争力。

坚持统筹建设，把城镇功能做“全”。一是加大基础设施建设。树立经营城镇理念，把城镇当作一个特殊的产业来经营，城镇现有基础设施资产只要国家法律法规允许，均可通过产权出让、经营权转让等方式，吸纳社会资金，进行资产运营，实现保值和增值。成立城镇开发建设投资公司，以省市县财政投入为资本金，融资贷款，完善城镇交通、通信、供电、供水、污水管网和垃圾清运设施，建设污水处理厂和垃圾无害化处理厂，完善城镇功能，提高承载能力。积极推进城镇房地产开发，加大廉租房、经济适用住房和过渡房等保障性住房建设，为农民进城安居创造条件。二是提升公共服务水平。要统筹规划、合理布局城乡教育、卫生、文化等公共服务资源，推动城市优质资源向城镇延伸，使农民进入城镇后享受均等化的公共优质资源。加大城镇绿化力度，大幅度增加城镇绿地，改善生态环境。三是创新城镇管理体制。以乡镇机构改革为契机，赋予乡镇更多的事权和财权，强化城镇建设和管理等方面的职能，增加编制，充实人员，提高城镇管理水平。大力引进城镇管理急需的规划、建设等方面的专门人才，为推进城镇化提供人才支撑。

坚持难点突破，把城镇人气做“旺”。近期，省政府办公厅下发了《关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》，对农村居民进城落户确定了4个原则、3个条件、六项鼓励政策，鼓励农民在中小城镇落户，为破解城乡二元结构、加快推进城镇化步伐指明了方向，打开了农民进城的大门。建议市政府及有关部门围绕就业与社会保障、户籍管理、子女入学等方面难点问题，制订更加优惠可行的政策，促进农民有序进入城镇就业居住。一是建立统一的城乡户籍管理制度。省政府制订的意见中明确提出，对选择享受城市政策待遇的农村居民实行城市居民制度，本人和随迁人员享受城镇居民待遇，选择享受农村政策待遇实际已居住生活在城镇的农村居民实行城市居住制度，考虑到我市县城和重点镇发展水平、对农民吸引力等综合因素，应进一步降低准入门槛，可参考四川、重庆户籍改革，建立以居住地登记户口的管理制度，以合法固定住所和稳定职业为基本落户条件，一次性将农民转变为城镇居民。二是加大农村土地经营权有偿流转和宅基地改革力度，有效解除束缚，更多地给予农民进城的自由。省政府意见中对举家迁入城镇并自愿退出原有宅基地和承包地的

给予一次性经济补助，具体标准为：退出的宅基地转为耕地，土地指标由市县统一使用，由当地政府按每户实际退出的宅基地按当地土地征用的平均价格给予一次性经济补助，主要用于农村居民在城镇落户时的住房补贴;退出的承包地，由集体流转，按当地流转费用加农业直补的平均值以10年计算给予一次性补贴，

主要用于农村居民在城镇落户后的医疗、养老保险等费用补贴。我市也可参考《意见》，在农民自愿的前提下，制订出台实施细则，提高补贴标准，搭建土地和宅基地流转平台，加快农民进城步伐。三是继续加大对农民工的免费技能培训和小额贷款扶持力度，支持创业，确保他们有稳定的就业岗位和收入来源。四是建立城乡均等的医疗、最低生活保障、住房等社会保障体系和就业服务体系，加大对失地农民的权益保护，取消各种限制劳动力合理流动的政策规定，推进公共服务均等化和一体化。