“生态环境保护”专题
《“十三五”生态环境保护规划》解读（上）
邹骥中国人民大学环境学院特聘教授
各位学员大家好，我叫邹骥，是来自哈尔滨工业大学深圳校区经管学院的特聘教授，也是中国人民大学环境学院的兼职教授。今天我想和大家分享一下，对《“十三五”生态环境保护规划》的理解。今天我们讲这样几个问题，围绕着《“十三五”生态环境保护规划》，讲八个问题：
一、《“十三五”生态环境保护规划》的主要内容。
二、《“十三五”生态环境保护规划》的重要意义。
三、《“十三五”生态环境保护规划》的特点。
四、改革生态环境治理基础制度的重要举措。
五、《“十三五”生态环境保护规划》在重点工程投资方面的考虑。
六、强化各级政府落实《“十三五”生态环境保护规划》的主体责任。
七、推动生态环境保护的公众参与。
八、《“十三五”生态环境保护规划》的保障措施。
一、《“十三五”生态环境保护规划》的主要内容
（一）《“十三五”生态环境保护规划》的三个部分
我们说《“十三五”生态环境保护规划》，是在2016年11月份由国务院正式下达通知。要求各省市自治区来予以实施。这个规划分成三大部分：
第一部分是首先来判断全国生态环境保护方面的形势，以及在“十三五”期间生态环境保护工作的指导思想、原则和目标。
第二部分主要阐述规划里面的实质的内容，分七个方面：
1.强化源头防控，夯实绿色发展基础。这是第一个方面，就是主要的内容。
2.深化质量管理，大力实施三大行动计划。这里面讲的三大行动计划，主要是水污染治理，大气污染治理和土壤污染防治。
3.实施专项的治理，全面推进达标排放与污染减排。这个专项治理涉及的方面很多，涉及到水污染的专项、大气污染的专项、土壤、生态系统的保护等等，有很多具体内容，一会儿我还会谈到。他谈的很细很专门，比如我举一个例子，比如说大气，大气污染治理他专门谈到了细颗粒物质的治理。谈到二氧化硫、氮氧化物，谈到了挥发性有机物，还谈到了氨、氮等等，谈的很专门。对每一种重大的，带有全局性的影响的这种污染问题，都有专门的论述，专门的安排。那么在水里面，也谈到了比如我们常说的化学吸氧量COD，常说的总氮、总磷。而且他还分区域，分流域专门谈到不同区域，不同流域的水污染治理的问题。这是关于专项治理。
4.实施全程的管控，有效防范和降低环境风险。这里面主要是针对一些具有比较高的风险，比如重金属，比如一些有机污染物，还有像危险的化学品、核、核安全这些具有比较高的环境风险专题，也做了专门的部署。
5.加大保护的力度，强化生态修复。这里面主要是针对生态系统和一些重要的生态单元的保护和修复来作出安排。
6.加快制度创新，积极推进治理体系和能力现代化。这主要是针对治理体系，针对制度的创新，来支持生态文明建设的制度安排。制度安排的改革创新做了具体的部署。
7.实施一批国家生态环境保护的重大工程。列了一些来支撑实现这个规划目标必须要做得重大工程。这就是整个规划的第二部分，也是规划主体部分的主要内容。
第三部分就是健全规划实施保障措施，里面又分两方面的内容：
1.明确责任分工、加大投入力度、加强国际合作、推进试点示范、严格评估考核。
2.在重点工程的投资方面，鼓励建立多元化的投资格局，主要以企业和地方为主。中央财政根据中央和地方的事权和财权的划分原则给予适当的支持。
（二）通过目录了解内容
大家在阅读这个“十三五”规划原文的时候，这个规划也比较长有几十页。那么原文一共分了十章，我在PPT里面也给大家列出了这十章的目录，大家通过看这些目录，当然最好是精读全文，来更详尽的了解，就可以比较透彻的理解“十三五”规划的总体结构和具体的内容。
第一章就是我们说的全国生态环境保护的形势，这是第一章讲形势。谈到了过去生态保护取得的进展，也谈到生态环境是全面建成小康社会的突出短板，把现在的状况来概括。因为党中央国务院部署到2020年要全面建成小康社会，这个可以说是第
一个“百年梦想”的目标。但是建成小康社会，现在看来很多方面会超额完成任务，应该说比较有把握。但是我们说在生态环境质量方面目前还存在短板，如果我们不切实的努力补上这个短板的话，有可能会拖了我们全面建成小康社会重要部署的后腿。所以我们是这么来判断目前的状态和形势。另外，也揭示了生态环境保护面临的机遇和挑战，这是第一章的内容。
第二章的内容就是来阐述制定这个《规划》的指导思想、基本原则，还有主要的目标。那这个一会儿我们还会更具体的来介绍。
第三章的内容就是强化源头的防控，夯实绿色发展基础。他这里边又分了四节，第一节就是强化生态空间的管控；那么第二节是推进供给侧结构性改革；第三节是强化绿色科技创新引领；第四节就是推动区域绿色协调发展。这四节内容了构成《“十三五”生态环境保护规划》里面关于源头控制防控和整个综合决策，将环境保护与发展协调起来，形成绿色发展的基础，构成了这样一个内容，这个应该说是论述了环境与发展之间的关系。论述了当前社会经济发展中，它和环境保护问题的最大的交集。大家看到空间的问题、供给侧结构性改革的问题、科技创新的问题，还有区域绿色协调发展的问题。这几个问题，实际上把它看成一个发展的问题。那么如何谋篇布局，通过我们发展的安排、发展的战略、发展的政策的协调，来达到保护环境，保护生态的这么一个效果，使生态环境和经济发展相协调。在这一章得到了充分的体现。
第四章就是深化质量管理，大力实施三大行动计划。应该说《“十三五”生态保护规划》，突出了这样一个核心：就是要以环境质量为核心。那么怎么样来保证环境质量，他实际上是通过三大行动计划，来保证整个的环境质量的基本的要求。这里面三大行动计划分别包括：分区施策改善大气环境质量、精准发力提升水环境质量、分类防治土壤环境污染。那么大气、水和土壤，这个是构成了三大行动计划，也就是我们过去常说的“气十条”“水十条”“土十条”，那么这些都是做的行动计划。这些行动计划的实施期跨了我们“十三五”主要的时间，都应该在“十三五”期间得以贯彻，得以完成。所以专章来论述如何通过实施大气、水和土壤相关的环境质量的计划来支撑整个的生态环境保护大的目标、大的战略的实现，这是第四章的。
第五章的内容就是实施专项治理，全面推进达标排放与污染减排。这个就是我们前面讲到的专项污染治理和减排的部署和措施。这里面包括：
实施工业污染源全面达标排放的计划。这完全是主要面对工业污染源，特别是污染比较严、污染强度比较高的这些行业的工业污染源，像冶金，包括黑色冶金、有色冶金，像建材、水泥、平板玻璃、陶瓷、化工，包括石油化工和一般的基础化工、精细化工，还有像交通，像建筑，像电力，一些重要的国民经济部门。还有其他的一些制造业，我们说的这个印染、纺织、酿造、食品加工等等，这些工业部门的污
染源达标排放，应该说是我们长期奋斗的重要领域，也是我们长期梦寐以求的来实现达标排放这么一个梦想。那么我们要在“十三五”时期，要攻艰克难，要在这个工业污染源达标排放的这个问题上要取得一个实质性的进展，显著的进展。否则的话我们很难完成全面建设小康社会，补上生态环境保护短板的历史使命。所以把工业污染源全面达标排放专门列出来纳入这个计划。
第二节谈到深入推进重点污染物的减排。就是我前面谈到的，像重点的大气污染物里面，人民群众呼声比较强烈的雾霾问题，这里面污染物主要是细颗粒物质，这些怎么减。然后对于整个全国土的生态环境影响比较大的酸沉降、酸雨，也就是相关的二氧化硫的排放。然后氮氧化物的排放。先说这个大气，还有对于颗粒物质贡献比较显著的VOC，就是挥发性有机污染物等等。另外，我们现在大气污染物里面还有臭氧等等。那么水污染物，除了通常一些宏观总量的指标，比如这个COD化学需氧量，比如说像总氮，总磷这些指标之外，还有一些专门的水污染物的治理问题。另外，还有比如像重金属这一类的，他们如何防控，都做了专门部署。
第三节谈到加强基础设施的问题，加强生态环境保护的基础设施。我们说经过几个五年计划，在过去的将近20年的时间里面，15、16年的时间里面，我们修了大量的城市污水处理厂，修了大量的管网。但是现在我们发现乡村基础设施还很薄弱还要补上。另外，像大气污染治理里面的一些基础设施，电厂。另外去散煤的过程中，一些能源的基础设施，煤改电、煤改气等等。这些基础设计的建设，都为我们实现整个污染物削减提供了一些最基本的保证。必须还得加大力度，加大投入。因为没有这些基础设施的到位，这些投资不到位的话，我们很多污染治理的技术措施就难以奏效，难以到位，这个目标就不能实现。所以对基础设施专门的谈。当然基础设施也是一个资金力度大，资金需求高的领域。它还带来了一个融资的问题，钱从哪儿来，因为一投多少亿的投进去，可以说是百年大计，都是几十年的周期。那么怎么安排这些资金，怎么能够把社会各界资源动员起来，完成基础设施的投资，在这里面都有所论述。
第四节谈到了加快农业农村环境的综合治理。这个也做了专门的论述，这个就是第五章的内容。
第六章的内容就是实行全程的管控，有效防范和降低环境风险。大家知道我们除了一般常规的、慢性的，当然慢性不代表不严重，除了这样的环境问题以外，还有一些非常紧急的，突发的这种风险非常大，烈度也很大，损害也很大的环境风险事故，像化学品、危险品等等，爆炸、泄漏，对我们的水环境，对人民群众的健康和生命财产的安全，都会造成直接的威胁。所以必须对这样一系列的风险隐患，要加以防范和控制。我们专门辟出第六章，在《“十三五”生态环境保护规划》里面来谈如何有效的降低和防范环境风险。这里面包括五节：
第一节谈到完善风险防控和应急响应体系。
第二节谈到加大重金属污染防治的力度。
第三节谈到提高危险废物的处置水平。
第四节谈到夯实化学品风险防控的基础。
第五节谈到加强核与辐射安全管理。这里面我再多说两句关于核安全的问题，大家知道在我们国家，我们还要继续发展核电，这是一个既定方针。另外，还有大量的医学、科学试验、农业等等，很多地方还在使用一些辐射源，它们都有一个安全的问题。如果我们风险防控做得好，可以充分的利用它们的功能为人民造福，为我们的国民经济作出贡献，包括核电。大家有时候“谈核色变”，其实核电还有核技术的应用，是在国民经济中必不可少的。而且它也标志着我们国民经济的技术水平，发达和先进的程度。可以说在世界上的绝大部分发达国家的经济体，都有非常广泛、非常深入的核技术的应用。但是大家害怕的是一旦出了核事故怎么办，那么这个核事故把很多人吓住了。所以我们在制度上，在技术上，做专门的安排来防控这些跟核技术、核应用有关的风险，趋利避害，这也可以说为国民经济中运用核技术保驾护航。在讨论核技术安全问题的时候，我们从环境行政管理部门，有专门的体制、专门的机构、专门的技术规范标准、专门的技术力量来保证这些核辐射的安全。在五年规划里面，对它理所当然做了专门安排，这个安排和化学品、危险废物、重金属等等，都是在我们风险防控的掌控之下。如果我们建设的越好，我们发生事故的概率就越低。这样也是我们整个社会经济发展，人民生命财产安全所必须的，所以专门对它作出规划。
第七章就是加大保护力度，强化生态修复。这一章也是我们刚才前面谈到的污染控制、环境风险防控，应该说更多的是和工业、交通、电力，和城市直接相关的。实际上我们生态环境是一个大的系统，环境一般理解就是和人类距离更近，联系更直接；生态实际上也是受人类活动的影响。联系也很密切，但是从尺度上来讲，更大。我们看大家旅行坐火车，在一个城市里面，我们说北京市很大，上海市很大。其实把你放在一个空间里面，你大不过农村，大不过乡村。那么坐火车的时候很快就离开上海站，离开虹桥站，离开北京南站，你很快就进入到田野里面去了。而且大段的时间是在田野里面，在乡村行驶。这个直观的认识是坐飞机更是，大片的还是崇山峻岭、河流、农田、海洋等等。尽管我们说这些年城镇化、建成区面积、城市人口都在迅速上升。但是从空间上来讲，还是占的面积要小的多。更大范围的我们说森林、草原、湿地等等，这个面积要更大，青藏高原等等，这些是我们大的生态系统。那么这些生态系统实际上也深受人类活动的影响，然后有一些生态系统也很脆弱。他们的生态服务功能是不是健全，他们是不是一些历史上的欠帐，一些退化，
是否能得以恢复和修复也直接关系到我们社会经济发展的资源基础，关系到我们是不是有足够的资源，是不是有足够保证我们生存的基础。
所以我们把它上升到维护国家生态安全。如果大生态系统出问题的话，我们的水源就会受到威胁，我们的经济资源就会枯竭。有时候它带来的损害是比一场战争都要巨大的。所以我们现在新的“安全观”把生态安全列为一个国家安全的重要方面。那么我们的森林是不是安全，我们的土地、农田、草原等等，包括还有其他一些自然资源。所以这一章首先是从国家生态安全这样的高度去论述要保护生态和修复生态的意义。
然后还谈到了管护重点的生态区域。一会儿后面我们还会展开讲，中国有诸多的生态区域，我们的青藏高原，我们的东北大小兴安岭，三江平原等等，我就举几个例子，我们的长江流域、淮河流域、黄河流域，我们有7大流域，等等等等，这些生态区域如何去保护，它都有不同的特点。
另外，还要保护重要的生态系统。刚才我谈到森林生态系统、草原生态系统、湿地生态系统、海洋生态系统、水生态系统，特别是大江、大河这个生态系统。因为在这些生态系统里面有不同的群落，有不同的种群，植物、动物，有生物多样性，都栖息在这个不同的生态系统里面，构成了一个有机的、相互紧密联系的大生态系统。这个生态系统它是否能够提供足够的生态服务功能，这个生态系统本身是不是健康也是标志着一个国家的综合国力重要的组成部分。我们说一个国家的综合国力，可以看这个国家是否富裕、经济是否发达、人均GDP、人均收入，你看这个国家的军事实力，军队是否强大，你看这个国家的思想、文化是不是有吸引力，是不是发达，有自己的哲学思想、科技。我们说还有一个很重要的方面，就是这个国家的生态系统怎么样。如果这个国家的生态系统不健康，非常的贫乏，非常的脆弱，生态承载量也很低，生态效率、生态服务功能也很差，可以说在极大的程度上就大大降低了提供国家人民给他们安全生存的基础，就是极大的削弱了这个基础。另外，提供这个国家社会经济活动的资源，还有一个应该是生命知识系统，没有这个生态系统就不可能有生命得以健康、安全的存在。另外，它还是一个给人民提供舒适、享受、精神活动、审美活动的场所。所以生态系统的功能是非常丰富的，我们要充分的认识到生态系统对我们生存和发展的重要性，对我们国家复兴强大的重要性，对我们国家安全的重要性。没有这些生态系统最基础的保证，这叫国之基础。一个国家能够兴旺发达，能够繁荣昌盛，结果土地很贫瘠，它的森林被大量的砍伐，然后它的生物量，生物服务功能非常的贫乏，这是不可想象的。所以我们说要保护好生态系统。
还有一个要提升生态系统的功能，修复生态退化。在过去大家也知道，长期以来由于我们认识上的偏差，我们也看到包括一些发展的误区，存在着一些生态退化的地区。这里面我举几个简单的例子，比如森林砍伐，比如草原土地的荒漠化，退化；
比如蓄洪区，水生态系统退化被围垦了，这个叫围湖造田，导致当有洪水的时候，湖水都没有地方去存去输。那么这都属于生态退化，这种问题我不用点地名，大家都能想象在什么地方，一些很典型的生态退化的地方。如果任其退化下去。对我们整个生态系统的前景，那是不堪设想的。所以我们要作出专门的规划，投入人力、物力、资源去修复这些生态退化的地区，我们的森林，我们的草原，我们的耕地，我们的湖泊，湿地等等都要进行修复维护。
另外，要扩大生态产品的供给，生态服务功能里面有一个重要的内容就是生态产品。实际上我举几个例子，大家一说生态产品想到了一些经济作物，特别是在森林生态系统里面，这个很直观的有很多生态产品，草原也是，湿地（也是）。我特别在这里面想强调生态产品的生物多样性，我们的一些基因库、一些濒危的物种，包括植物，包括动物。大家说有一个珍奇的动物多一个少一个对我们生活有什么影响，影响非常的巨大，后面我还会提这个问题。所以，我们还专门谈到要保护生物多样性。举一个简单的例子，生态系统里面刚才我谈到，它分层次的，最大的叫生态系统，当然生态系统还有不同的尺度，那么生态系统下面有群落，群落下面有种群。那么种群又构成了他们相互联系的关系，大自然生态系统里边有食物链。如果说中间某一个生物消失了，可能这个食物链就断了，那么这个链上其他的生物，可能就会受到影响。也会受到殃及。这就是为什么我们强调生物多样性，这只是一个非常直观浅显的例子，有点以一挂万，但是它说明生态多样性的重要性。另外，现在我们在现代的制药，现代的医学里面，需要大量的丰富的基因。这个基因很多是存在于生物多样性里面。在我们生态系统里面，有大量的以前人类自身并不认识，或者没有直接接触的基因库，它是存在于不同的动物、植物身上。这些基因经过科学的加工，可以在细胞，在分子生物这个层面上，加工出一系列的产品，作出一系列的技术。它对于农业的生产，对于医疗、药物的发展都是至关重要。所以，我们专门把第七章用来论述生态修复，生态保护这样的内容。
第八章的内容就是谈生态环境保护的制度，要加快制度创新，积极推进治理体系和治理能力的现代化。大家知道我们随着国民经济逐步的发展，收入水平的提高，我们经过几个五年计划经济已经翻番了。现在人均GDP按照官方汇率说大数是8000
美元。如果按照购买力评价的话，这个数会更高。按照世界银行的标准，我们中国的人均收入水平，应该达到中等偏上的水平，这个和我们改革开放之初已经不可同日而语了。在这样的情况下把整个社会的结构，社会经济的联系的复杂性，市场主体的复杂性都引出来了。那么这时候的我们治理，我们的制度，我们的政策也要与时俱进。一些传统上做不到的事情现在可以做了，一些传统上的做法可能现在需要调整来适应新的形势，新的发展阶段。所以我们说对制度做进一步创新、改革。在新形势下，新的发展阶段下，新的发展目标下，作为支持的制度的治理体系来保证我们在向更高发展阶段迈进的时候，能够有长效机制推动我们生态环境保护持续做下去。这里面包括健全法制体系、完善市场机制、落实地方责任、加强企业监管、实施全民行动、提升治理能力这么六节的内容。大家知道生态环境保护，是整个国
民经济的重要的组成部分，是我们整个经济发展的重要组成部分。我们为什么要改革体制，改革体制做制度的创新，实际上是为了支撑我们社会经济的可持续的发展，为了有一个长效机制来引导市场的主体，引导整个社会经济体系里面的利益相关者向着一个健康正确的方向去行为。然后最后按照可持续发展的要求，按照实现两个百年梦想目标的要求去形成合力。所以在这里面，我们说专门在规划中，对制度的建设、创新作出了安排。
第九章就是专门来列举了实施一批国家生态环境保护的重大工程，为了落实先面所提到的目标、政策、基础设施，需要有一批重大工程来支撑。第九章整个就是来论述这些，有一个很长的单子。当然这些重大工程的到位，也还需要解决资金的来源，资金的投入的比例，轻重缓急，另外资金的回报等等众多的问题。这里面比较核心的是要动员全社会的资金，特别是社会资金，地方政府的资金、企业的资金，甚至于居民的资金，来形成合力，来完成这些重点工程。
第十章就是论述健全规划实施保障措施。我们规划想的再好，论述的再好，如果没有这些保障措施，还是规划规划墙上挂挂，最后还是一纸空文。所以我们还是要识别出来都有什么保障措施，来保证规划得以实现。这里面包括明确任务分工、加大投入力度、加强国际合作、推进试点示范、严格评估考虑这些内容。
这样我们《“十三五”生态环境保护规划》，主要的内容，主要的篇章就是这些。
《“十三五”生态环境保护规划》解读（下）
邹骥中国人民大学环境学院特聘教授
一、《“十三五”生态环境保护规划》的主要内容
（六）战略定位
前面我谈到一个体会，就是这次“十三五”规划，我特别谈到了他面临形势的时候，提到了国家战略提升，国家战略提升刚才反复的强调了一个五位一体的总体布局。应该说五位一体总体布局，它不仅仅是针对环境保护，生态文明建设，它是对未来发展的总体布局，是最高的战略布局。那么这里面包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设还有生态文明建设。首次我们党把生态文明放在和经济、政治、文化、社会建设同等重要的战略地位上。所以我为什么说是一种战略地位的提升。这个定位就给我们生态环境保护强有力的支撑和依托，你说重视不能比这个更重视了。
另外，我们还谈到“四个全面”的总体布局。包括全面建成小康社会，至少在“十三五”期间，这是发展目标。为了实现这个全面建成小康社会的发展目标，要用改革促发展，所以要全面深化改革，这是第二个全面，没有全面深化改革，就促不了
这个发展，实现不了我们的发展目标。所以，这两个是紧密相连的，改革是为了促发展，为了全面建成小康社会。为了推进这个改革，推进发展，必须全面依法治国，这是法制的保障。然后要想把这个全面建成小康社会，全面深化改革，全面依法治国这些事情做好，我们中国的政治文化，中国的历史表明党的领导的重要性，所以提出要全面从严治党。只有把党建设好了，才能有领导力量，带领全国人民把前面“三个全面”做好，所以这“四个全面”是有机的、联系的、一环套一环的，是不可偏废的。
所以我们有“五位一体”总体战略布局，有“四个全面”，然后还贯彻五大发展理念：创新、协调、绿色、开放、共享。所以这都是今天指导我们各行各业工作的总体纲领性的，战略性的指导思想。那么这些指导思想，里面都专门的含有生态文明建设，含有绿色等等这样的内容，是这样的元素。所以现在应该说这样一种战略定位，也是指导我们制定《“十三五”生态环境保护规划》发挥了根本的指导作用。在制定这个“十三五”规划的时候，我们还应该牢记一个宗旨，就是要以人民为中心，改善环境为什么？还是为了老百姓好，为了满足人民对美好生活追求的目标，为了实现这样的目标。以人民为中心的一个规划，才是我们有生命力的，能够人民从中有获得感，能够得到实惠的规划。所以我们牢固树立生态环境保护工作，要以人民为中心。人民群众对美好生活的追求，就是我们的奋斗目标，要让人民享受健康、安全和环境舒适性。让人民可以记得“乡愁”，在全面建成小康社会的过程中有更多的获得感。这是制定“十三五”规划的最根本的出发点。
我想对“十三五”规划的指导思想，这个思路要摆在这样的高度去认识。基于这样一些认识，我们“十三五”规划，就提出了一系列的目标。提到这个目标包括这么几大类，大家可以读这个文件，他提出了一系列的定量的指标，这里面分生态环境质量，这是一类；污染物排放总量这是另外一类；第三类就是生态保护的修复，那么大概分这么三大类的目标。生态环境质量又分空气质量，水环境质量，土壤环境三个子项的目标。这些目标又分成约束性的目标，和预期性的目标。应该说有大量的约束性的目标，也就是必须要完成，就是我们都是用2020年的时候，和2015年的时候，也就是“十二五”末期或者“十三五”的起点相比，排放量要削减多少，环境质量要改善多少，这个我不一一的去讲了，大家可以看规划的原文，都有专门的列表。另外，污染物排放总量的目标，环境质量的目标2020年比2015年要改善多少，要提高多少。而这个污染物排放总量的目标，都是2020年要比2015年削减多少，减少多少，这个包括主要的污染物排放的总量，化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物，主要列这么四类的污染物减少的目标。另外，区域性的污染物排放总量有所减少，这里面包括重点地区的，重点行业的挥发性有机污染物VOC，包括重点地区的总氮，重点地区的总磷、这次这个目标做了区分，一个是宏观总量的全国目标；另外是分区域性污染物的削减目标。因为总氮、总磷对特定区域的水体，负一氧化的湖泊，可能这个指标更适用。然后像重点地区的重点行业VOC，因为我们行业的布局和分布是不一样的，所以有总体的综合的，也有分解的，有全国的也
有局部的重点区域。关于生态保护修复的目标，这里面包括国家重点保护野生动植物的保护率、全国自然岸线保有率、新增沙化土地治理的面积，以及新增水土流失治理的面积，这是生态保护的修复的目标。这些目标都有具体的数值，我在这里面就不一一列举了。
刚才我提到了一个绿色发展的库兹涅茨曲线这个事情，我在PPT有一张图，实际上我要强调一个概念，叫做发展路径的创新。什么意思？表观上去看发达国家主要的经济体，都经历过横坐标人均GDP或者是收入水平，纵坐标是人均的排放，或者是人均的环境压力，都经过一个排放先上升，随着收入的提高，达到峰值，然后排放再下降。发达国家的有一个传统的路径。我们中国还有一般后起的发展中国家，我们存在着一种路径迁移和路径创新的机遇和可能性。我们的库兹涅茨曲线的峰值，可能要比发达国家来的早，来的低。来到的早是什么意思？以二氧化碳为例，当然是全球的温室气体，像二氧化碳一般的主要发达国家经济体，他们人均二氧化碳排放量达到峰值，是在人均GDP达到20000-25000美元的时候。我们说中国以至于很多重要的新兴经济体发展中国家，他达到峰值的时候，可能不用达到2万美元以上，他可能就达到大概是14000，15000美元就可以达到峰值，我举这么一个例子说明这个问题。另外，这个峰值的高低是什么？我还以人均二氧化碳为例，美国达到峰值的时候，人均每年排放达到22吨二氧化碳，那么中国达到峰值的时候不应该超过10吨，做得好可能8吨，也许9吨，也就是说我们的排放水平是比较低的。我们有理由能做得比发达国家在历史上更好，因为我们今天有一定的后发优势，今天是一个全球化的时代，我们所用的技术比当年那个时候，发达国家在相同的发展阶段收入水平技术要先进，接触先进技术的机会要多的多，另外我们的理念也更先进，政策也更先进，所以我们要做得更好。这个做得更好就是我们对人类作出的新的贡献，我们站在了道义的制高点上，是我们的一个历史使命。
从发展观来讲，我们要有这种绿色低碳发展的观念。在《“十三五”生态环境保护规划》有专章来论述空间布局，就是环境容量与生产力布局，与产业结构布局相融合。另外，专门来论述如何通过环境生态保护来助力供给侧结构性改革这一条，当前经济工作的主线。通过环境保护在钢铁，在煤炭，它的去产能的过程中怎么发挥作用。还强调了科技创新引领，强调了区域绿色协调发展，包括促进四大区，东、中、西部和东北地区，这四大区的绿色协调发展。强调了“一带一路”的绿色化建设。强调了京津冀的协同保护以及长江经济带的大保护，这个都是区域协调发展。第五，谈到的核心是提高要素的资源环境生产率，那么这些实际上从另外一个角度说，都是论述绿色低碳发展的发展理念，发展观。把绿色低碳发展赋予了非常实在的内容，非常具体的内容。就是从抽象走向了具体。
他对制度的论述，应该说是已经成体系了，一个是法制体系，法制体系里，现在一方面立法是一个方面，还有司法，还有执法。在法制体系里最紧迫的问题是执法。有法是不是可依，是有法可依。但是不是有法不依，这个执法的质量，违法的成本，
这些问题都是我们法制体系比较突出的问题。另外，完善市场机制，完善市场机制里面，刚才我们谈到人民群众日益增长对环境舒适性和健康安全的需求应该转化成一种支付意愿，转化成一种有效的市场需求。然后再由市场的供给侧来进行结构性的改革来满足人民群众的环境舒适性，健康安全的需求。实际上在市场上是有供求的，然后应该形成一个定价机制，这个定价机制可以联系到以前的水价、电价、油价等等，有很多价格跟环境质量是有关系的。那么这种定价机制，是一种市场的机制。让老百姓觉得我一方面我要享受蓝天，享受好的空气质量，这个事我得出点钱，因为毕竟要花钱，要去治理，买设备要运转，耗电、耗水。一方面要驯化消费者，说买到这样的服务是需要花钱的。但是另外一方面，要让他们实实在在的感觉到，我花了这个钱是值得，不能花完钱出去还是雾霾，还很重，这个是决策的风险。那花了钱，这钱是不是有效，是不是见响。所以要完善这个市场机制，包括我们说的环境产品的价格，定价，使用者付费，包括排污权交易，包括环境的费税体系，抵押金返还等等，这都是跟市场相关的一些经济刺激，经济激励，来起到激励利益相关者，或者市场主体去以最小的费用，最有效率的方法实现环境目标。让他们的行为发生这种转变。同时也发挥市场的某种筹资的作用，为低碳、环保、绿色领域的投资筹集资金，这是完善市场机制。还有落实地方责任，因为环境保护现在应该说明确下来，包括环境质量，一个是叫一方的父母官，你为政一方，要看你为政政绩一个重要的表现就是在你从政的过程中，当地的环境质量是不是得到了改善，得到了保持。那么这样地方政府，在环境质量问题上是负有主要的责任。所以要把这个责任落实下来，不能光是说一说，干部的考评、提拔、绩效，奖惩都应该有所体现，这个责任要分清。这个事权分清以后，财权就分清了，按照以事权为基础的财权分配。将来我们马上要开征环境税，收上来的税是归地税，还是国税也就明确了。地方政府收上来这个税以后，然后将来你可能要更进一步的考虑，在环境保护方面怎么支出，公共财政的支出。当然中央政府也肩负他的责任，作为一个统一的国家，我们有跨流域的问题，有跨区域的环境问题，在这种情况下，光靠地方可能就不够了，中央也得出钱另外，加强对企业的监管，企业是市场的主体，他们的环保行为，是决定我们环境保护的一个基本局面的因素。我们现在企业面临着供给侧改革，“三去一补一降”，主要是降成本。一边说着降成本，一方面要治理要增加成本，要达到环境质量标准，怎么办？是不是矛盾，这里面问题有一定的复杂性。实际上这里面我们说还是一个结构调整的问题。说降成本，是要降普遍的成本，要提高效率。但是不意味着那个相对成本不变，也就是说相对成本有一些行业，一些企业，重污染的行业、企业的成本就要上去。因为过去有一些外部成本没有进来，他是无偿的使用环境容量资源，但是没付费，把这个成本交给社会了。交给了政府，交给了老百姓，让他们去承受污染的成本。那么现在把这个成本还记在他头上，所谓外部成本内部化，在他的帐户上成本是增加了。但是这个和我们说的“降成本”是两回事儿，要截然的分开，我们降的成本是由于低效，那些不当管理造成的高成本，那个必须要降下来。一些不合理的收费，一些不合理的审批，不合理的政府干预，使得交易成本很高，这些成本必须得通过放、管、服，把成本要降下来。另外，企业自
身技术水平的提高，你的结构的产品、工艺、技术的调整，也去挖钱降成本，这些都是要降的成本。但是你污染，你造成了损害，你没有支付，这本来是应该你支付的成本。那么你让外界去承担了，现在这个东西你要自己重新承担回来。也就是说造成环境损害是要承担成本的，要付出代价的。要么你去交税，要么你上设施，花钱去治理。那么这个成本，过去你没花的，你现在要花。你不能说以“三去一降一补”，“一补”的这个供给侧结构性改革的理由，说这个成本不能花，否则我成本上升了，这是不对的。就是不该你付的成本，可以降的成本，一定要坚决降下来。包括现在政府也在调整，比如强制性社保的支出，我们管它叫就业税，就是劳动力的成本该降就要降，“营改增”，这种成本都要降。但是你造成的环境损失的成本，是你过去没交的，这个该涨，我认为就应该涨上来，这个不应该纳入到降成本。能不能接着解释说，我再污染，我停止运转环保设备，我成本还能不能降呢？那就不对了，那是你必须要付出的成本。所以在这个问题上，要加强企业的监管，包括信息的公开披露，只有这样才能保护好自然资产，保护好我们的生态环境，才能落实生态文明建设。另外，实施全民的行动，公众参与等等，提升治理的能力，这个都是最严格的环境保护制度所要求的。
“十三五”规划里面谈到要打好三大战役，这里面三个，是水、气、土壤，就是我们坊间所说的“气十条”“水十条”还有“土十条”，它们污染防治的计划要在“十三五”期间完成。这里面包括分区域的，施策改善大气环境质量，精准发力提升水环境质量，还有分类防治土壤环境污染。这个我不展开讲了，大家可以看文件。另外，还有一些其他的主要任务，防范和降低环境风险，加强生态系统的修复和生态系统建设。在《“十三五”生态环境保护规划》里面还特别提出了一个叫做提高生态环境管理的“五化”水平，哪“五化”？系统化、科学化、法制化、精细化、信息化，这“五化”都有专门的确切的内容，这里面我特别想强调系统化、科学化的问题。因为环境的问题是综合的问题，这是牵一发而动全身相互联系的，必须用系统的方法解决，头疼医头，脚疼医脚，光搞末端治理解决不了问题，必须系统的考虑，全局的考虑。科学化有很多方面，但是我在这里面，做资源环境经济学的研究者，特别要强调任何的决策管理，要做费用效益分析，费用效果分析，要做风险评价。这一点我的建议是在贯彻落实“十三五”规划的过程中，应该更进一步的提出，任何工程的决策，政策的决策，战略的决策，都要做这样的费用效益，费用效果分析和风险评价。他们应该成为制度，应该要求你必须得做，不做这些决策就是违法的，就是不符合规定的。所以，第一，在程序上要求你在决策过程中，必须得拿出费用效益分析，费用效果分析，拿出专门分析和评价。再有一个要给出做相关评价和分析的技术导则。我想这个是在贯彻落实“十三五”关于提高生态环境管理的“五化”水平的过程中，必须要做的事情之一。还有精细化、信息化结合现在大数据，一些传感器的技术，实时的检测技术都应该推进。过去什么大水漫灌，非定量的做法，应该在这个过程中得以改进。
二、《“十三五”生态环境保护规划》的重要意义
编制实施《规划》是落实统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局的重大举措。
编制《“十三五”规划》是贯彻五大发展理念的深度实践。这个“十八届”五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念对环境保护领域具有方向性、决定性的重大影响。
实现“两个一百年”的第一个百年目标的迫切要求。要让人民群众在全面建成小康社会的过程中，享有更多的获得感。
编制《规划》是落实环境保护“一个核心，一个制度，三大战役，实现管理五化”的有效途径。刚才一核心，一制度，三战役，还有管理“五化”水平，我前面已经一一谈到了。只有通过编制《规划》，才能够把前面说的内容得以实现。我们说这个《规划》是实现它们的有效途径。
三、《“十三五”生态环境保护规划》的特点
紧紧围绕“五位一体”的总体布局，贯彻落实五大发展理念，充分体现和具体化《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的部署和要求。这是第一个特点，战略定位很高，立意很高。
以提高环境质量为核心，统筹部署“十三五”生态环境保护的总体工作，这里面将提高环境质量作为统筹推进各项工作的核心评价标准，将治理目标和任务落实到区域、流域、城市和控制单元，很实，而且这个目标的核心也很清楚，就是环境质量。
落实生态文明体制改革的要求，实施最严格的环境保护制度。围绕着实施最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治治理体系，这是在制度上。
坚持“山水林田湖是一个生命共同体”的理念，强化生态保护与修复。强化修复是这次五年规划的亮点，过去我们一直在说要生态系统保护，保护更多的还是一种被动，保护不要被扰动，不要被侵犯，不要再退化。但这次强调“修复”，应该说对待生态系统更加主动的姿态，把一些已经退化的功能去恢复，要有新的投入，人力、物力的投入。恢复和增强这种生态服务功能。增加修复的内容以后，就可以系统的推进森林、草原、河流、湖泊、湿地等重要生态系统的保护与修复，扩大生态产品的供给，提升生态系统稳定性和生态服务功能。我想这次是一个非常重要的，具有历史意义的开端。从此就开启了生态修复的持久战。肯定不可能在“十三五”期间生态修复都能完成，但是我们要记住今天，记住“十三五”，生态修复这样一个浩大的，持久的举措是始于“十三五”。
强化综合治理，协同推进工业达标排放、污染减排和风险防范。把它们都综合起来了。这个就是我观察到的“十三五”规划的五大特点。
四、改革生态环境治理基础制度的重要举措
重点推进建立完善规范的覆盖所有固定污染源的企业排放许可制度。这个可以说是我们整个近年来改革基础制度的基础的基础，核心的核心，就是这个固定源的企业排放许可制度，这个在一步一步的落实。实际上在某种意义上，确定了企业环境容量，资源的产权或者是其他的权益，使用权，处置权等等。
实行省以下环保机构监测、监察执法垂直管理制度。这个也是一个在管理体制上的重大改革。在省以下的环保机构垂直管理。市、县这些环保机构将来都是归省里面来垂直管理的，而不是归同级政府的管理。
全面划定并严守生态保护红线。这个是要在“十三五”把这个红线逐一完成的。过去老说生态保护重要，但是你不画这条红线。再重要没有一个把握的界限，屡屡触碰这个红线，超过这个红线。现在有了这个红线，非常清晰，非常清楚告诉你不许越过这个红线，这个应该说是我们生态环境保护制度一次新的改革，或者说带有里程碑意义的一次进展，这个制度建设要在“十三五”期间基本完成。
建立环境污染强制责任的保险制度。
培育发展农业面源污染，治理农村污水垃圾处理市场主体。
关于开展按流域设置环境监管和行政执法机构的试点。比如说长江、淮河、珠江、辽河、黑龙江、海河，按照流域来设置监管和行政执法机构，在“十三五”进行试点。它就是一个跨流域统筹，跨区域的统筹。
完善重点区域污染防治联防联控机制。比如京津冀地区。
探索建立跨地区的环保机构。这个也是针对什么京津冀地区，长三角地区，珠三角地区等等。
推进生态环境监测网络的建设。
环境保护督查巡视。
生态环境损害赔偿和责任追究。
改革环境影响评价制度。
这个构成了“十三五”期间，生态环境保护制度建设的主要内容。
五、《“十三五”生态环境保护规划》在重点工程投资方面的考虑
《规划》提出了“环境治理保护的重点工程”和“山水林田湖生态工程”两大类，一共列了25项重点工程。
鼓励建立多元化的投资格局、多渠道的筹措资金。主要以企业和地方为主，中央财政根据中央与地区事权划分原则给予适当的支持。
要积极优化创新环保专项资金使用方式，加大对环境污染第三方治理、政府与社会资本合作模式的支持力度。
要按照山水林田湖系统治理的要求，整合生态保护，修复相关企业。
要不断的完善使用者付费制度，支持经营类的环境保护项目。就是让它有一定的经济回报，通过使用者付费形成这样的回报，以此来吸引社会资本进入到环保项目的领域。
积极推行政府与社会资本合作，探索以资源开发项目、资源综合利用等收益来弥补污染防治项目投入和社会资本回报，吸引社会资本参与准公益性和公益性的环保项目。
鼓励社会资本以市场化方式设立环境保护的基金。
鼓励创业投资企业、股权投资企业和社会捐赠资金的增加生态环保的投入。
六、强化各级政府落实“十三五”生态环境保护的主体责任
我们再看看地方政府，各级政府落实“十三五”生态环境保护的主要责任是什么？这个要强化各级政府，落实“十三五”规划的主体责任。
扎实推进中央环境保护综合督查。开展环境保护的督查是党中央、国务院对生态文明建设和环境保护作出的重要的制度安排。这个也配合我们在大形势下巡视、督查，在这样的背景下，我们专门搞了中央环境保护的综合督查。国务院也发了文件，而且也已经有了两三年的试点，应该说还是取得了显著的成效。
组织开展环境保护督查，并根据综合督查的结果进行约谈。这个也已经有实践，应该说有相当的威慑力量。
强化约谈、限批等措施，促进地方政府采取措施积极整改。
加强对地方考核的通报。光查完了不通报也不行。这个是关于要落实主体责任，什么一岗双则，党政一把手对环境保护都要负总则，
七、推动生态环境保护的公众参与
开展形式多样的宣传教育，积极利用传统媒体和新媒体发布平台，营造“同呼吸，共奋斗”的舆论氛围，动员公众积极践行低碳、环保、绿色的生活方式。这个是非常重要的，因为这是一场非常艰巨的任务，需要全国上下同心协力，“同呼吸、共奋斗“才能完成这样的一个艰巨的任务，落实这个“十三五”规划。而且这个归根到底，这是在为人民群众谋利益，是为人民群众做好事。所以我们需要人民的支持，需要跟人民保持密切的沟通，让人民知情。在这种情况下我们的宣传教育、传播就显得非常重要。但是一定要注意方向，不能你东传播一个小道消息，又传播一个极端的事件，把大方向弄偏了，弄成一个大家互相抱怨，互相猜测，也不解决问题。所以我们的公众参与一定要把握这种团结，齐心协力，众志成城这样的一个大方向。这样才能够保证我们的公众参与的方向不偏。
强化制度建设，全面指导和推进环境保护公众参与的工作。
全面推进环境信息的公开，保障公众环境的知情权。
拓宽公众参与的渠道，支持环保社会组织健康有序的参与环境保护。所以中国的环境保护事业，从一开始就是宣传起家。一开始就是倡导公众参与，这是人民的事业，这是以人民为中心的事业。如果没有人民的参与，我们怎么保证是人民的事业，怎么保证我们做的工作是最大限度的符合人民对美好生活的追求呢？所以公众参与是非常必要的，不是走走形势，摆摆样子，是要真心实意的把广大群众发动起来共同参与。
八、《规划》实施的保障措施
宣传《规划》，你要想让《规划》得到好的落实，必须得广而告之，让大家都理解，都消化。以《规划》总体的要求、目标任务、政策措施为重点，要说清楚、讲明白，动员社会的力量共同来参与生态环境保护。
明确任务和分工，将《规划》重点任务，根据有关职责进行分工，明确部门的责任，将约束性指标分解落地，统筹部门协调，推进规划的实施。
落实重大工程和改革措施，建立项目库，强化项目推进机制，积极推进重大改革政策尽快落地。
推进社会共治。完善社会监督机制，畅通公众监督的渠道，积极组织广大群众有序参与和监督规划实施。
开展评估考核。对规划实施的情况进行定期检测评估考核，在“十三五”期间，就是2018年底进行中期评估，到2020年底进行终期考核，考核的结果要向国务院报告，向社会公布，纳入领导干部综合考核的评价体系。这就是我们保证《“十三五”生态环境保护规划》得以落实的五大保障措施。
这样我利用两个小时左右的时间，向大家把《“十三五”生态环境保护规划》一些主要的内容做了一下解读，也谈了我对一些重大问题的学习体会，希望大家能够对其中讲的内容有不足之处予以指正，谢谢大家。
《“十三五”生态环境保护规划》解读（中）
邹骥中国人民大学环境学院特聘教授
一、《“十三五”生态环境保护规划》的主要内容
（三）所处的发展阶段
刚才我概括性的把全部内容概览性的介绍一下，给大家一个全景图，看看《“十三五”生态环境保护规划》都有哪些内容。下边我还想再利用一点儿时间，把我个人特别有心得的重点内容专门论是一下。
讲形势，讲挑战，讲机遇的第一章里面，我想特别谈谈对我们所处发展阶段的认识。因为在不同的时期生态环境保护的任务，它的目标是不一样的，要解决的问题也是不一样的。举一个形象的例子，大家在八九十年代，改革开放前20年的时候，那个时候大气污染、风沙、工业粉尘是我们一些搞污染控制的主要任务。那个时候雾霾问题不突出，臭氧问题不突出，我们采取了一些措施，总体上解决了大颗粒的工业粉尘的问题，大大的减缓了风沙的问题。我小时候在北京长大，那个时候一到春天黄沙满天，沙尘暴是非常频繁的。后来我们搞了防护林的工程，防沙的工程，现在的风沙大大减少了。
到了新的发展阶段，人均GDP从几百美元变成了8000美元的时候，收入高的时候有收入高时候的烦恼。出雾霾了，雾霾是最近这些年出现的问题，它随着散煤大量的使用，过去我们用散煤的量跟这些年用散煤的量比，还是比较少的。特别是我们在城市周边，很多农民他们的收入提高了，过去收入低的时候，冬天室内温度很低。我去密云调研过，北方很多农民家里面冬天室内温度才4度，头一天刷牙，晚上刷完牙漱口杯里面的水留了点底把牙刷搁里面，第二天早上起来一拿牙刷，水杯给带起来了，怎么冻上了。室内有的才4度，农民冬天在家里有很多北方地区的，没有
足够的燃料取暖，穿着大棉袄围着被窝里面。现在有一些收入了，可以有钱去装土暖气，装个小锅炉，然后去买煤。这个比过去拾柴火，什么烧柴烧炭功率大，取暖效果也好，室内也暖和了。但是带来什么问题，这个煤耗的份额可能并不高，跟电煤比。中国一次能源煤炭有50%是用去发电的；然后还有大概20%-30%用于工业生产过程，一些炉窑的用煤，冶金、水泥等等都要用煤的；还有20%、30%就是这些散煤，就是千家万户的居民取暖做饭也用煤，这个比重也非常可观的。这些煤看上去
20%-30%，但是它污染的贡献率可是要高于20%-30%，因为没有什么治理措施。一家一户一个小锅炉，就叫什么清洁取暖炉什么的，实际上和大的电厂用煤比，那就很不清洁了，比不上人家治理的效果，人家环保的绩效。这样的情况我们说，一方面收入提高了，农民有钱可以改善取暖条件这是好事儿。另外一方面又给污染带来了新的压力，特别是细颗粒物质，这个散煤应该说是一个比较主要的来源。另外几十年前我们没有这么多机动车，现在的机动车北京超过500万辆了，每个机动车你再是国几的标准，它都要排尾气的，排烃类的化合物，排氮氧化物、一氧化碳等等还是要有。那么几百万车在那排，加起来就是我们细颗粒物质雾霾的前体。这些排放的尾气，在空中、在阳光的作用下，在一定的湿度下，经过复杂的大气化学的反应，大气物理的过程，形成了雾霾了，也是一个重要的来源。还有不计其数的建筑工地，然后我们有建筑工地，有装修就得用VOC，用挥发性有机污染物，像油漆，涂料等等，无论它的生产和使用过程，都会在建筑工地上产生来源。所以像这些，本来大家看，如果要做这些事，我得有一定的物质基础，我现在发展到这份上了，我可以大兴土木，可以开这个车，可以用散煤取暖了，但是他们带来新的严重的污染问题，特别是雾霾问题。我就举这么一个例子，为什么我谈这么多这个，我无非是想说明经济不同的发展阶段，是有不同的污染源的特征，有不同的污染物的，有不同的环境问题。
现在我们处的阶段，走到这一步是发展的烦恼，成长的烦恼，我们要应对，因为我们还得继续发展，我们不会停留在现在的发展阶段，我们从中高收入，还得奔高收入走，奔发达经济体的水平走。我们要告别雾霾这个阶段的环境问题，要采取措施。所以，正确认识我们的发展阶段是我们解决生态环境问题，能够比较眼界开阔、眼光长远的把握。通过发展阶段的趋势的变化和未来的方向来判断生态环境形势未来的方向和趋势，这是我们特别倡导的，就是一定要牢牢把握发展阶段的定位，发展的趋势在哪儿。然后再去看对应的发展阶段有什么样的环境问题，然后这个环境问题下一步应该往何处去，解决的步伐是什么，步骤是什么，大概需要什么样的措施，需要在一个什么时间尺度内去解决，大概需要多少时间，我们可以估计和判断，可以做出战略安排。
1.具有中等偏上收入水平，具有一定的物质基础、技术水平和治理能力
刚才我谈到我们现在是具有中偏上的收入水平，人均GDP到了8000美元。这个时候我们具有一定的物质基础、技术水平和治理能力。对一些污染的问题，我们过去说
没有钱，没有技术，没有能力，在2000美元的时候可以这么说。但是到了8000美元，你的问题不是说没有，而是说我如何配置已经有的资源，你打算花多少钱，有多少支付意愿去解决这些生态环境问题。有一些基本的能力还是具备的，物质基础还是有的。
2.产业结构持续“四化”，环境扰动特点变化，环境压力依然很重。
我们在现在的发展阶段，还有一个重要的特点，就是我们的产业结构一直在演变中。这里面实际上我们目前正在经历发展的进程，是一个工业化，城镇化，农业现代化和信息化，我们说所谓的“新四化”。在这个“新四化”进行之中，我们的产业结构在发生演变，这里面最重要的演变就是过去重化工业独大天下，或者说为主的局面正在削弱或者说正在淡出。尽管我们说制造业在国民经济中依然占有重要的地位，但是制造业里面也不是像在十年前，二十年前主要靠重化工业，靠冶金、化工、建材。那个年代它们作为国民经济支柱是有道理的，那是一个大兴土木的年代，大兴土木就是需要水泥钢材，需要化工产品，大量的需求就是带动这些重化工业的产业发展作为国民经济的支柱。这是在那个历史条件下，也是无可厚非的。但是当我们的基本建设高潮过去以后，经济发展的需求方发生了变化，势必要求供给方也发生了变化。这个时候产业链的延长，技术含量高的产品，包括生产服务业，生活服务业，它们就逐渐的走到了舞台的中央。大家也看到，为什么我们这几年重要的变化，从去年开始服务业的占比首次超过了制造业。服务业按照最新的统计数据，在整个GDP中的占比能够达到54%、55%上下。那么制造业大概是40%几。农业从产值来讲是3%、4%，不到5%。这样一个国民经济产业结构的构成还在继续演变。那么也就是说三四产业比重会继续提高。大家知道美国是世界上最发达的经济体之一，他的服务业占到了80%，我们现在才55%左右，那么这么说来我们还有很大的上升的空间。
那么在制造业总占比跟过去比下降的时候，它内部结构也在发生变化。实际上它向产业链的高端去走，这是它内部的产业结构的变化，产品结构的变化。那么靠延长产业链，往产业链的高端去移动。为什么说我们的新兴战略产业，我们的工业4.0，制造业的2025，包括人工智能，我们的“互联网+”等等这些为代表的制造业，它会在整个制造业中占的比重又会持续的上升，包括精密的制造业，航天这些高技术、知识含量高的制造业，它的比重会越来越高，这就是我们的产业结构正在发生深刻的变化。这样一个深刻的变化，也生态环境的压力势必带来变化。有一些老的压力可能就会隐退，就是会淡去。但是有一些新的压力会产生。所以我们要观察生态环境的压力，要看发展的，特别是产业结构、技术结构、污染源结构，看它们的变化。这个是随着经济发展，在不同的阶段变化而变化的。我们说在这样演变的过程中，环境扰动特点在变化。环境的压力依然很重，还会长期存在，这是我们对发展的第二个看法。
3.环境压力进入峰值期，但峰值之后的走向依然不定
第三个看法就是环境压力，就会逐步进入一个峰值期，就是达到应力最强，压力最大的时期。我们认为这个时期正在到来。中国已经开始需要做好准备，迎接我们诸多排放的峰值，有的峰值可能已经达到了，比如说二氧化硫的排放，氮氧化物的排放，我们COD的排放，总磷总氮的排放。那么这些排放在2000万吨左右。像二氧化硫、氮氧化物在2000万吨左右，应该想的逐年排放量要开始往下减了，我们定目标是这么定。为什么这么定？因为它已经达到了最高值，达到最高值以后就应该往下减。这个在自由环境经济学里面有一个著名的库兹涅茨曲线，就说不同的污染物，随着人均GDP的上升，或者人均收入的上升，呈现出先上升达到峰值，然后再下降这么一个普遍的规律。这个规律也可以用不同发展阶段，不同收入水平下，污染源不一样了，排放强度不一样了，所以呈现这么一个规律。那么中国现在到了哪儿呢？有的过峰值了，有的即将到峰值，也就是总量排放，或者人均的排放达到了最高点，后面就逐步往下走。但是问题在于，你往下走是怎么走，过了峰值以后是一个大的平台，还是稳步的，甚至于迅速的排放量往下走呢，这是不同的前景。当然这取决于我们国民经济，我们的产业结构在未来是一个什么形势，也取决于我们生态环境保护的措施，投入到不到位，措施是不是得力，制度是不是健全，这个制度基础是不是坚实，取决于很多的因素。我们说峰值走向目前依然还存在不确定性，这是我们制定规划，制定生态环境保护战略的时候特别关注的一件事情。
4.中等收入人群占比上升，对健康安全和环境舒适性需求急剧上升，生态环境质量成为全面建成小康社会的短板
对发展阶段理解的第四个方面就是需求方的变化，我们说随着整个国民经济的发展，收入水平提高，这个中等收入的人群占比会逐渐的提高。在不发达阶段，大部分是人是穷人，在贫穷的时候。那么随着收入从几百美元，到8000美元，到1万美元了，这个中等收入的人群占比，从百分之几，到百分之十。那么我们中国按照官方的粗略估计是20%。发达国家中等收入人群可以达到60%、70%，甚至于更高。是一个“枣核形”的人口收入分布，西方是是“橄榄形”。不管怎么样中等收入人群这个占比，从现在的20%，在今后几十年的时间里面，还会稳步的上升，到30%、40%、50%往上走。但是这个中等收入水平人群占比上升以后，越来越多的人会对健康、安全，对环境的舒适性的要求会急剧的上升。过去民间传个口号叫“宁可毒死，也不饿死。”就是有点毒没关系，这个活危险，有毒作业，只要给我高薪就行，给我挣钱就行，那时候人们太穷了。但是人们收入到一定水平了，不行了。你让我干这个有毒的活，不健康，不安全的活不干，给多少钱我都不干，因为我不差那点钱，我命重要，我健康重要。这是一个在经济学上讲消费的偏好发生了变化，说的更重一点就是价值观发生了变化。那么这种消费偏好的变化，会带来整个消费需求的变化，这种变化是什么呢？老百姓对环境质量的要求上来了，过去有点什么沙尘暴，有点污染，有点味儿，水体黑臭，闭着眼睛关上窗户就过去了，在早年间不那么在乎。现在很在乎，非常重视，受不了。早上起来一开门，一看天是雾霾天心情不好。出去就有味儿不行，这房子不能买，房价都受影响。咱们过去讲“衣食足，知荣辱”，需求的