公共政策失误

公共政策失误.txt如果我能够看到自己的影子，我想它一定很忧伤，因为我把快乐都留在了前面。容易伤害别人和自己的人，总是对距离的边缘模糊不清的人。一、公共政策决策失误的特点及危害

失误，即过失性错误，一般指行为者所犯的主观上未能预见到实际后果，或者对实际后果的可能性有所预见但轻信不会实际发生，以致最终导致这种结果的实际发生，这样的错误就是失误。决策失误，指的是在决策中发生了过失性错误，导致作出错误决策。公共政策决策失误，是指在制定公共政策过程中，主观上未能预见到该项公共政策的总体或局部所存在的错误、欠缺必然在付诸执行后可能造成的负面后果，或者预见到了这种负面后果产生的可能性，但轻信这种后果不会实际发生，从而出台了最终带来负面后果的公共政策。

公共政策的决策失误，严格地说，是一个需要经过执行实践证明的事后性评估概念。对一项尚未付诸执行的政策，可以通过制定政策的客观依据和效果预测推导其合理性，将合理性欠缺的政策评估为不合理政策，也可以通过对其制定过程的法定程序进行评估，将不符合法定程序就出台的政策视为合法性不足的政策。但是，在其付诸执行之前，以无论何种理由断然将其推定为是一项失误决策，都是主观武断的，毫无事实依据。因此，决策失误不适用针对尚未执行的政策。

决策失误由于是决策者主观上未能预见到实际后果，或者对实际后果的可能性有所预见但轻信不会实际发生的决策，因此，同故意性的决策错误有所区别。故意性决策错误是指在决策过程中决策者已经在主观上预见到决策执行的必然后果，虽然这种后果在客观上是负面的，但决策者主观上并不认为这种后果属于负面后果，因而坚持这种决策，从而最终引发执行后的负面后果。由于故意性决策错误是决策者的主观固执行为，因而这种决策行为除了通过外力强制纠正之外，是难以通过其他办法加以避免的。而决策失误并非决策者的主观固执行为，如能在决策过程中让决策者充分意识到决策执行的客观必然结果，决策者往往会主动修正其决策，从而减少或避免决策失误。

但是，决策失误同故意性决策错误在实际的政策现象当中往往又难以清晰划分界限。值得特别注意的一个现象是，大多数决策者即便在决策过程中出于某种动机明明刻意制定客观上存在错误甚至极大错误的政策，但一旦这项政策的执行恶果充分显现出来之后，这些圆滑的决策者惯常会以决策失误作为避重就轻摆脱较重的责任追究。另有一个现象也值得引起特别注意，一些政策原本从决策层面上说是毫无不妥可言的，如能严格按照决策意图和政策方案执行，会顺利取得预期的良好政策效果，但是，由于政策执行部门的人员素质不适、政策执行部门的动机与政策制定部门的意图背离等因素的作用，导致政策失败或政策变异，出现严重恶果，此时政策执行部门为了逃避责任追究，反以决策失误为由，将政策执行的恶果责任推向政策决策层。

由于每项公共政策都在不同程度上涉及全社会各个阶层、各个利益集团的直接或间接利益，因此，公共政策决策失误的危害性都是极其严重的。政策的局部决策失误往往会对导致政策的总体倾覆，政策的总体决策失误后果则可能更为严重。公共政策决策失误，不仅浪费政治资源和行政资源，而且会降低国家权力机关的威望和权威，影响其他正常的公共政策执行。因此，在任何一种社会制度下，公共政策的决策失误都是应当尽量避免的。

二、公共政策决策失误的主要原因

每项公共政策决策失误的具体原因各不相同，而且可能是多种因素综合作用的结果，但从其规律性来说，总有一些必然的因素是导致公共政策决策失误的主要原因。

（一）立场不够公正。决策者在制定公共政策时，没有自觉站在中立、公正的立场对待各种社会利益矛盾，而是自觉不自觉地带有对矛盾其中某一方或某几方的明显倾向立场，就很容易导致决策丧失公正性。从而导致政策遭到利益被不公损害方的强烈抵触而令政策失败，或者在政策执行后形成社会各方利益格局的极度失衡而引发事先预想不到的恶果。比如改革

开放以来，中国社会出现贫富悬殊迅速加大的趋向，究其原因，许多公共政策在决策上存在公正性缺陷恐怕是其中的一个重要原因，其中的经验教训非常值得总结和引起重视。

（二）判断不够客观。决策者在制定公共政策时，对政策执行的客观环境、执行条件等客观因素认识不充分，例如对某些政策对象的政策认同感和抵触情绪认识不足，又如对政策执行所需投入的政策成本估计过低，或者对政策执行者的执行力不能客观认知，例如过高估计了政策执行部门的基本素质，等等，都很可能导致政策决策在总体或局部脱离实际。

（三）论证不够科学。有的决策者在决策论证过程中，缺乏辩证唯物主义和历史唯物主义的思维方式，不遵循事物的客观规律，只凭经验判断事物、进行推理，主观片面地进行决策，极易导致决策失误。还有的政策涉及的领域专业性比较强，决策者往往由于专业知识缺失而容易决策失误。

（四）民主不够充分。决策者在决策过程中，未能广泛充分地听取同该项政策相关的各方面的意见，包括直接和间接的政策对象的意见、主要执行和协同执行的有关部门的意见、虽不是该政策对象但可能会极其关注该政策执行过程和执行结果的有关方面的意见，等等，仅由个别人或少数人进行主观决策，都可能导致出台的政策本身有误，或者可能在政策出台后和政策执行时遭到某一方的严重抵触或反对而最终令政策执行变异甚至夭折。

（五）议程不够规范。决策者未能按规定程序展开决策过程，或者决策程序本身就过于简单或不够科学，都会使决策过于匆忙仓促，容易导致决策失误。

三、减少公共政策决策失误的对策思考

（一）决策应有权限边界。必须对任何一级公共权力机关及其办事机关的决策范围进行有限规定。任何一级决策机关，都不应当享有无限决策权力，而只能在宪法和法律赋予本级决策机关的职能权限范围内，就有关问题进行决策。特别是对决策者可能直接从中受益的领域和方面，决策者在多大程度上有权制定政策和付诸执行，应当加以明确，特别是应附加具体明确的限制性规定。西方一些国家规定，凡是公共政策决策部门制定的政策可能惠及政策制定者或其所代表的利益集团的，制定者在任届内不得将该项政策付诸执行，须留待下任接替者复决后方可由接任者付诸执行，这样就从一定程度上防止了公共政策制定者滥用权力制定并执行仅仅对自己所代表的利益集团有利的公共政策，从而防范了公共政策的明显局部利益偏颇。

（二）决策应有切实民主。民主决策制度是保障决策减少失误的一项最根本有效的制度。但在实际运作过程中，民主决策制度又往往是决策者最不愿自觉遵从的制度。在现实的决策过程中，决策圈集体讨论、“一把人”按个人意志拍板的情况仍是最为普遍的决策过程，这样的决策过程令民主决策制度成为虚设形式。如何从制度上解决这一问题，确实值得深入研究。

（三）决策应有科学程序。科学的决策程序也是防止决策失误的有力保障。现在我们的公共政策决策过程一是在程序上还存在很多不够科学的方面，二是即使有的程序设计虽然比较科学，但在执行上并未严格遵循，致使这些程序名有实无，无法发挥作用。例如公共政策听证会制度，到底如何设置、如何实行，才能让这一制度形式真正发挥有效作用，需要很好研究。

（四）决策应有全程透明。每项公共政策都涉及全社会的利益关系和利益格局的直接或间接调整，对每个社会成员都可能在不同时期发生直接或间接作用，因此，不仅决策圈内的每个成员都应当享有平等、充分的知情权，公众也应当享有对决策全过程和全部细节的随时知情权，大众媒体也应当有对决策全过程及其任何细节的公开报道权。实际上，越是经过获得公众普遍参与和普遍监督的决策过程所最终制定出台的公共政策，越能最大限度减少直接的决策失误，也能最大限度防范政策出台后的执行变异。

（五）决策应有充分辩论。政策论证是防范政策决策失误的一个关键环节。政策论证如果不深透，就起不到防范政策决策失误的作用。在西方国家，政策论证过程往往都是不同利

益、不同立场的各方充分评论、公开辩论的过程，不仅决策圈有评论权和辩论权，公众也有对决策全过程的随时评论权和辩论权，媒体也有对各方评论、辩论的公开传播权。辩论是一种真正的深入论证形式，没有充分辩论的论证过程，往往是肤浅的、片面的甚至是虚假的论证过程。我国现在很缺乏对公共政策的决策前公开辩论，往往都是只许“事后诸葛亮”登台唱戏，不许“事前诸葛亮”出谋划策。这种规矩不改变，很难扭转决策失误频出的状况。

对公共政策有效制定的思考

内容摘要：公共政策是政府的一种政治输出，任何政党、政府的管理理念、执政方略都是以各种公共政策的形式表现出来的。人们通过对这些公共政策的优劣判断来评估政府的绩效和能力，从而影响到政府管理的正当性和有效性。本文对公共政策的制定主体及其合法性进行分析，对公共政策制定过程中的效率缺损与非均衡现象、公平与效率、政治权力与科学分析的关系进行探讨，并提出推进决策的科学化与民主化，提高公共政策制定质量的若干对策。关键词：公共政策，有效制定，思考

公共政策是政策制定者应公众的普遍需要和社会变革的要求而采取的措施。政策制定是一个由系列性功能活动和环节构成的复杂活动过程。它是政策科学的核心主题，也是政策过程的首要阶段。政府为了有效的管理国家事务和社会公共事务，必须根据社会经济、政治、文化发展的需要和态势，针对现实生活中的重大政策问题，及时、正确的制定政策方案。

公共政策的制定主体及其合法性分析

当代政策科学的研究已经表明：政策的制定主体主要有三种，即精英主体、共同体主体和公众主体。发达国家的政策制定模式正在经历由共同体主体到公众主体的深刻转型，而我国由于科技文化发展水平的相对落后以及政策安排形式的特殊性，公共政策制定模式正在缓慢地经历着由精英主体到共同体主体的转变。众所周知，精英制定主体和共同体制定主体，是最容易发生政策垄断现象的。在政策垄断的情境下出台的政策大多是低效率甚至失灵的政策，而且存在严重的公平缺失现象，因为政策制定的垄断为寻租留下了空间。任何政策在宏观上都体现着国家的战略目标与意志，在微观层面上体现着规范、引导以及资源分配的重任。因此，政策制定的垄断必然造成利益集团的寻租与投机。

由于我国的政策制定主要沿袭精英政策制定模式，所以目前我国政策制定的主体是指享有制定政策的法定权力，同时对政策后果直接承担责任的公共权力机关和享有职位权力的个人，包括行政、立法、司法机关以及在这些机关中担任特定职务的个人。由于精英与公众存在本质差别，导致精英的价值偏好与公众有明显差距，正是由于这些差距的客观存在，致使政策制定在起点上就存在分歧：如果在问题的确认上都不能达成高度一致，政策的导向与规范功能如何体现？由此而来的这项政策，还能充分体现民众的诉求吗？

政策能否被认同在很大程度上取决于作为政策制定者的政府和政党等社会公权力在民众心目中的合法性。民众对政府和政党合法性的判断直接决定着对作为政府和政党“产品”及其“输出”的政策认同程度。在现阶段，之所以有些政策的执行效果不甚设想，其主要原因

之一就在于因政府或政党的合法性有问题而导致作为政策目标群体的社会公众对政策缺乏认同感。在现代社会，社会公权力的合法性只能来源于其存在本身对公众利益需求的满足，公众最终决定着社会公权力的合法与否。只有在社会公权力的合法性获得公众承认后，其政治输出物即公共政策才会具有被认同的可能性。

公共政策制定中的辩证关系探讨

(一)效率缺损与非均衡现象透视

有效的公共政策具有惠及全社会乃至后代的巨大正外部效应，其及时制定能有效的弥补市场机制的失灵现象，保证经济有序运行；能减少经济资源的非生产性消耗，优化经济资源配置；能有效提升经济社会发展质量，增加消费者福利。因此，公共政策的缺位给国家和社会长治久安带来的消极作用是相当大的。运用经济学的一般均衡分析原理，透视公共政策制定过程中的均衡破坏和均衡重现，可以发现公共政策缺位可产生效率缺损，形成资源配置的帕累托“退化”。

公共政策制定中的效率缺损与非均衡性主要表现为政策时滞性和政策质量问题两个方面。在社会转型时期，层出不穷的政策需求变动的环境和日益增多的利益团体使政策需求急剧增加。但是某些政府部门在市场化改革中为了维持既得利益、不愿意放弃传统的支配性公共政策，抑制契约性公共政策的成长，或者是需要发挥公共政策作用的某些方面政府由于财力不足或权威流失等原因，无所作为造成某些程度的政策“真空”严重影响了社会主义市场经济的效率提高。在政府决策过程中由于利益主体的差异，公共政策的决策者受到来自社会各个阶层和利益团体的压力和影响，同时也要受到决策者自身利益的制约，所以决策的最终结果是在平衡各方利益的基础上形成的。转型时期寻租和设租现象使公共政策偏离了效率与公平的轨道，产生政策起始点的不均衡。其次，政策制定主体和能力等都会造成政策质量问题。

(二)公平与效率关系辨析

当前“效率优先，兼顾公平”的指导方针是正确的，但是在政策选择者具体执行时由于对这个精神的误读，而导致了效率优先，未顾公平或者是没有足够重视公平这样的政策选择结果，将效率目的化、价值化。在效率成为目的的情况下，公平失去了其应有的制衡作用，显得软弱无力。实际上公平和效率是同一过程的两个方面，既对立又统一。二者统一于人的需要和利益要求，以及满足利益要求的价值实践。

政府制定公共政策的初衷源于市场失灵而产生的社会成本增大以及效率损失。自由竞争的市场机制可以保证实现竞争主体追求利润最大化的目标，体现效率优先的市场准则；自由竞争不仅带来了效率的提高，同时更不可避免地带来其他负面效应。因此，要从整体上提升社会效率，必须同时有效运用市场机制“看不见的手”以及政府公共政策“看得见的手”。一般认为，市场是用来解决效率问题的，而公平问题则应该由政府实施有效的公共政策来实现，因此，如何在保证市场机制有效运转的前提下，实现效率最大化并且同时兼顾社会公平，进而在两者之间寻求一种平衡机制，就成为公共政策必须解决的问题。从公共政策视角探讨公平与效率关系，就是要揭示公共政策在实现二者统一过程中发生作用的规律。公平和效率的统一机制是动态平衡机制，通过公共政策的有效干预来构建公平和效率的动态平衡，可以为

解决公平和效率的矛盾开辟有效途径。

(三)政治权力与科学分析的对立统一

在现代社会，由于公共政策的巨大作用和影响，公共政策制定问题引起了广泛的关注。人们期待政治体系选择的公共政策是人类理智而不是政治权力的产物，人们也期望在公共问题存在或发生的场合，政治体系能够迅速反应，及时提供有效对策。在这种情况下，公共政策制定中便出现政治权力与科学分析的矛盾。在公共政策制定中，强调政治权力意味着排斥科学分析，但排斥科学分析势必增加公共政策失误的风险，使人类社会掉入自己设计的陷阱；强调科学分析意味着排斥政治权力，特别是排斥专断的、个人的权力，但排斥政治权力势必拖延决策，使公共问题得不到及时解决。因此，正确处理公共政策制定中政治权力与科学分析的关系，确立政治权力与科学分析的合理关系模式，就成为公共政策体制需要解决的一个重要问题。

政治权力与科学分析在公共政策制定中的关系是一种对立统一关系。首先，政治权力与科学分析是对立的。在公共政策制定过程中，政治权力与科学分析都有相互不可替代的独特作用，且二者的作用存在此消彼长的关系，强调科学分析会降低政治权力的作用，而强调政治权力又会减弱科学分析的作用。其次，政治权力与科学分析又是统一的。在公共政策制定过程中，政治权力应该是充分运用科学分析的权力，而科学分析则应该是充分考虑到政治相互作用的分析。

提高公共政策制定的质量

(一)决策参与民主化

政治学中有一个理论，即在一个民主和稳定的社会，公共政策的制定应该不是传统意义上的官僚特权，大量的社会机构和全体民众都要参与到政策制定的过程中来。在某种程度上说，政治产品是政治力量与社会力量相互博弈的结果。由于公共政策的客体是社会全体公众或某些目标利益群体，要让政策的目标群体最大限度地执行政策和满意地接受政策，就必须积极开发多渠道的决策参与途径，扩大决策的参与主体，鼓励公众和社会组织通过不同方式参与到公共政策的决策中来，让公共政策客体参与决策，由民意决定公共政策的制定。只有让政策相关人参与决策，充分表达他们的意志和建议，在公共政策的制定过程中坚持“以人为本”，才能减少公共政策执行中的政治冲突。单一的群体或个人，很难周全地判断所有相关政策因素。因此，在政策的制定过程中，应建立容纳多种意见甚至是反对意见的科学的论证制度，严谨科学地对待“异见”。

(二)完善公共政策制定的咨询系统和信息系统

继续发展咨询机构，可以考虑形成一些综合多学科专家、多种优秀人才的大型智囊机构；建立咨询工作的程序制度、预算制度，增强其独立性；政府要真正重视咨询机构的作用，为专家学者创造良好的研究环境，充分发挥他们的聪明才智，采纳他们的意见和建议；鼓励建立民间的咨询机构等。当然，公共政策说到底也是一个政策信息不断输入、转换和输出的过程，即首先把外部的种种信息通过内部和外部的信道传导给政策主体，从而输入政策体系，通过政策体系的转换机制，变成公共政策方案输出，作用于环境，引起环境的变化，产生执

行反馈，进一步引致新一轮政策系统循环运行。政策制定中的信息管理不可避免地涉及到的许多活动，都与人的选择取舍密切关联，因而，基于价值和偏好的判断始终贯穿于公共政策制定中的信息管理过程。所以，在信息管理过程当中必须确定一些原则和精神，这样才能保证信息管理过程能够客观公正地进行，从而为政策系统的输入和社会整体博弈带来有效的信息。

(三)合理界定公共政策范围和目标体系

公共政策制定范围是随着经济发展水平、市场发育程度、社会自治能力的发展而不断变化的。随着我国经济水平的提高和社会主义市场经济体制的完善，传统的“政府主导型”政策范围界定已难以适应市场的发展。合理的政策制定范围应界定在尊重和恪守市场规律、有利于充分发挥市场机制作用的前提下，以解决市场失灵的问题，即公共政策问题的选择必须以保障和促进市场资源配置的基础性作用为前提，必须变以政府自我为中心观念为以市场为中心观念。要将一部分不符合市场经济规律要求的职能加以限制，减少政府对微观经济的直接干预，杜绝因公共政策“越位”而造成的政策资源的浪费；要逐步拓展乃至增加某些职能，勇于承担和维持社会稳定、促进经济发展的重要职责，避免因政策“缺位”而导致的公共政策制定时滞成本的高居不下。

目标是公共政策所要达到的目的，有什么样的政策目标，就会采取什么样的政策措施。以人为本的科学发展观，把人作为发展的终极目的，就必然要求公共政策的目标选择以人的全面发展为最高和最终的检验标准，也必然要求公共政策的措施和方案有利于创造人与自然、人与社会、人与人之间和谐发展的条件。要定好位，找准目标，目标很关键，因为公共政策的制定本来就是为了解决一部分公众所关注的社会问题，所以目标定位必须准确，必须是以满足公众的需要和社会利益为根本指向。目标不明确，将会直接导致公共政策环节上的脱节，严重时将会导致政策执行的失败。

(四)完善决策制度以实现决策的规范化

建立健全决策体制内部的具体制度，实行党政分开，政企分开；决策权力要下放，实行分级决策。坚持党的领导和依法行政的原则，科学、合理界定行政决策权限；建立健全相关部门充分调查研究提供方案、公众广泛参与、专家集中论证、政府最终决定相结合的行政决策机制；规范决策的程序和时限，力求以较小的决策成本、较高的决策效率，实现更好的决策效益。

建立“阳光政府”，实行政务公开。通过推进政务公开，为决策科学化民主化提供基础性条件。除涉及国家机密的事项外，政府及组成部门所掌握的政务信息应当通过新闻发言人、政府网站及新闻媒体等途径向社会公众公开。建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，保障社会公众的知情权和参与权。

使政府决策行为法制化，加强行政法规和规章的制定，使政府决策行为有法可依，有规则可循，从而最大限度地减少政府决策行为的随意性。用法律手段来规范、约束决策行为，将公共决策纳入法律化的轨道。

建立决策责任追究制度，对公共决策者实行监督，促使公共决策者正确行使公共权力，

对自己的政策制定活动承担责任。对于未经认真调查研究、未经充分论证、未经领导集体讨论作出的决策，或集体决策失误造成重大损失的，要追究决策人的行政过错责任。

(五)制度安排有效提供约束和激励

从制度变迁的角度看，公共政策是经过公共选择的一种特殊的公共物品即正式制度安排，是关于规定个体和集体选择的制度安排结构。制度的极为显著的功能就是提供激励机制。有效的制度安排通过明确界定行为主体获取与其努力相一致的收益和利益，给经济当事人提供一种持续的激励，促使其不断努力创新。许多公共政策不具有良好的配置效率和制度效率，其根源就在于不能提供有效的激励。虽然“节约”的确是一种美德、一种文化、一种风气，但很多时候弘扬这种“美德”光靠宣传、教育是不够有力的。所以要使建设节约型社会的理想加快实现，大到一个地区发展规划这样的大事，小到老百姓的日常生活，处处都能以“节约”为重要考量，政府的政策约束、政策激励至关重要。比如，有的缺水城市将居民用水分段计价，使人们在用水时就有了“小心翼翼”的习惯；相反，如北京不准小排量轿车上长安街和二三环路的政策，则“逼”得不少只是把车当代步工具的买车人选择大排量。

(六)应注重经验借鉴

公共政策的制定要求我们“古为今用，洋为中用”。中国历来就是政策大国，中华民族5000年的历史为我们留下了大量优秀政策研究的宝贵遗产。中国历代统治者的治国方略和政策，为公共政策研究提供了借鉴。在长期的革命斗争中，我们逐渐形成了许多政策研究的原则、理论和方法，如政策制定必须从客观实际出发，注意借鉴总结历史经验，坚持从群众中来到群众中去的群众路线，必须在实践中检验、修正和发展政策等。

世界各国在不同历史时期积累了许多宝贵的经验，这些经验极大地丰富了公共政策的内涵，从不同角度反映了政策制定和执行过程中的共性及其规律性，为我国公共政策的研究提供了重要的参考。在其他国家早已实施多年且被实践证明行之有效的政策，必然对我国的社会生活产生深远的影响。