部级事业单位交权

部级事业单位交权

■事业单位改革大幕拉开,而其中最为特殊的,是如何改革国务院直属和部委下属的诸多手握行政重权的事业单位———它们包括中国证监会,银监会,保监会,也包括中国地震局,甚至像住建部稽查办这样的执法部门,都属事业单位。

■这些相当行政化的事业单位,不仅有行政许可职能,还拥有准司法权。这显然不符合事业单位的属性,已成“怪胎”。

■根据中央指导文件,手握行政权的事业单位,要么其行政职能被剥离划归到行政部门,要么它干脆就变成一个行政机构,而事业单位的撤销与合并已然在所难免。但因为几十年积重之故,改革前进行分类就需5年。

□南方周末特约撰稿钱竞发自北京

庞大权力,尴尬属性

中国证监会并不是中国权力最大的部门,但却是中国“权力最大的事业单位”。

作为一个肩负证券行业的发行审查、业务审批、上市监管的实权

机构,尽管承担了大量行政职能,但它不是一个行政机关,而是“国务院直属正部级事业单位”,由此被外界送了上述称呼。“这不合理。”国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯对南方周末记者说,“因为从职能上说,事业单位就是公益性的,不该具有行政职能。”但中国却有大量像证监会这样有行政职能的事业单位,有的还涉足经营,成了“中国特色”。

现在,局面就要改变,虽然改革时间将会长一些。

此前的3月23日,《中共中央、国务院关于推进事业单位改革的指导意见》下发,涉及到126万事业单位的改革大幕已经拉开,而完成时间预期是2020年。类似中国证监会这样的事业单位手握行政重权的问题,亦将被期待解决。

不过改革显然将颇为复杂。

实际上,就在2011年2月,中国证监会再次放权,将五大项行政许可事项授权派出机构审核。“初衷虽好,但法理难圆。”北京华一律师事务所律师李会清说。

虽然中国证监会的身份一直备受诟病,但行政许可法还是赋予其行政职能。该法规定:行使行政许可的应该是行政机关和“法律、法

规授权的具有管理公共事务职能的组织”。

身为事业单位的中国证监会属于后者,但依据法律,这类组织应当以自己的名义实施行政许可,无权再行委托、授权,行政机关则无此限制。“因此,它是不能授权给派出机构的。”李会清说。

实际上中国证监会自2004年7月向派出机构下发了《关于做好下放派出机构行政许可项目实施工作的通知》后,已多次向下委托、授权。

这个“怪胎”的机构不仅有行政许可职能,还拥有准司法权,可以查封、冻结当事人的账户。此权限是2005年修改证券法时赋予的,当时就引来了一批学者的反对。最终结果是仍旧通过了这一条款,但限定了更严格的执行程序。

在汪玉凯看来,“正部级事业单位”中国证监会的身份是尴尬的,但有“部级”尴尬的并非仅此一家。

同样突出的还有两个副部级单位:中国地震局、中国气象局。它们的名称看似是政府机构,但实际上却是不折不扣的事业单位,但具有行政职能。

比如这几年广受关注的中国地震局,是“经国务院授权承担《中

华人民共和国防震减灾法》赋予的行政执法职责”,其组成部门也都是诸如“政策法规司”这样的称谓,并拥有大量的行政审批权力。

上述事业单位都是国务院直属的事业单位,国务院直属的有14个正部级或副部级事业单位,除了上述三个机构,还有中国银监会、中国保监会、国家电监会、新华社、中国科学院、中国社科院、中国工程院、国务院发展研究中心、国家行政学院、国家自然科学基金委等。

其中诸如中国银监会、中国保监会、国家电监会也具有行政职能,它们连同中国地震局等机构在这次事业单位改革中的变化,备受关注。

事实上,类似尴尬,各部委下属的事业单位中还有更多。

比如中国地质调查局,是属于国土资源部直属的副部级事业单位。而国家发改委下属的价格认证中心“行使全国价格鉴定、认证、评估的最终复核裁定职能”,它也是个事业单位；农业部草原监理中心是农业部直属正局级事业单位,但却依法承担全国草原保护的执法工作,而且负责查处破坏草原的“重大案件”。

类似的还有财政部投资评审中心和国土资源部土地整理中心———这两个部门在外界眼中也是权力巨大———都是事业单位。

甚至住建部稽查办这样一个负担整个部门执法核心职能的部门,也是事业单位———此前的2007年,为了强化执法工作,原建设部还设立了城乡规划督察员,但这却是另一个尴尬的开始,这些督察员甚至连事业编制都没有,而只是“外聘人员”。

“部级”难题的由来

南方周末采访的从事中国机构编制研究的权威专家说,现在事业单位成了“怪胎”,各类职能不分,局面越来越复杂。而归根结底,是政府一方面要不断精简机构,一方面又无法彻底精简分流,所以只能用事业单位来代替。几十年下来,积重难返。

虽然“事业单位”的称谓是中国特色,但其从事的功能与国外公共服务机构一样,国外也需要从事公共服务的非营利的诸如教育、卫生等机构。

1949年以后,政府将旧中国私营的和教会举办的医院、学校等公益机构接管,学习苏联模式让其国有化。

1952年政务院文件《关于全国各级人民政府、党派、团体所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》最早提出“事业

单位”的概念。

1955年,中央决定精简机构,当年12月将各部门的附属机构划出行政编制,如幼儿园、出版社、疗养院等,实行企业化或由事业费开支。1963年有关部门正式成立事业编制处,意味事业单位开始当成独立编制被看待。“到后来事业单位成了一个筐,什么都往里装。”上述权威专家说,1980年代以后强调小政府,精简机构时,事业单位成了行政改革的分流渠道,在国家层面一些直属局就被改成了直属事业单位,这实际是让事业单位承担了改革成本。

公开资料显示,1993年,国家气象局更名为中国气象局,由国务院直属机构变为直属事业单位。1998年,国家地震局更名为中国地震局,由国务院直属局改为直属事业单位。

1998年,新的中国证监会、中国保监会成立,鉴于“政府要精简机构”,它们被定为事业单位,证监会为正部级,保监会为副部级。2003年,银监会成立,为正部级事业单位,保监会一并升格为正部级。事实上,其它一些国务院直属事业单位———如新华社———原来也为国务院组成部门,在1988年4月才转为事业单位。

早在事业单位形成规模后不久,相关改革就已开始,中国至少在1978年以后就着手进行事业单位改革。但走走停停,到今天局面依然

混乱。“原因就在于未定性,就先分类。”上述权威专家说,往往先将一些单位先划成事业单位再说,不管它是什么性质的。目前的事业单位分类不是按照行政、公益、经营来归类划分,而是按照拨款方式划分,分为全额拨款、差额拨款、自收自支三类。

而“不定性”的后果就是造成很多事业单位属性不清,有的同时具有两种或三种属性。所以,最新启动的本次事业单位改革要先分类,而分类的核心就是定性。

既定方案明确,但分类就需5年

根据相关中央文件,现有的事业单位将被划分为三类,其中具有行政职能的回归行政机关,具有经营职能的转为企业,最终只保留公益性的事业单位。“中国证监会的行政职能肯定要回到行政机关。”汪玉凯说,但具体如何回,还是5年以后再说的事情。根据文件,2015年之前首先要按照规定的三大类,完成对事业单位的分类,然后进入具体的操作,到2020年形成新的事业单位管理体制和运行机制。

南方周末记者获知,本次改革首先将会对现有事业单位进行清理规范。中国人事科学院科研处相关人员在2009年曾从学术角度对三大类统计显示,中国现有事业单位中,行政执法类的占6％－7％。

南方周末记者从相关途径获悉的权威消息说,本次改革中,“完全承担行政职能的事业单位”,可能会变成某个行政机关的内设部门。权威消息说,如果某个重要的事业单位,“确需单独设置行政机构”———也就是说,该事业单位变成了一个独立的行政部门———那么也要按照精简机构的原则设置。

涉及机构编制调整的,主要通过此前改革中调剂出来的空额逐步解决,不得突破政府机构限额和编制总额。

而部分承担行政职能的事业单位,改革的方向是将其行政职能剥离出来,划归有关行政机构,然后重新明确该事业单位的职责———如果重新明确后工作任务不足的要予以撤并。

事实上,撤销与合并是难免的,不仅仅是本身有行政权力的事业单位。按照相关文件精神,一些原承担特定任务已完成的事业单位将予以撤销,而诸如布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相近的部门将予以整合。

虽然“行政职能回归行政机关”的方向已经明确,但怎么回归需进一步细化,而各被涉及到的“权力事业单位”也都在等待中。

农业部一供职于具有执法职能事业单位的副司级官员对南方周

末记者说,他本人已经传阅了中央文件,农业部目前正组织四个调研组在部内四十多个事业单位调研,“但现在还没有消息”。中国地震局和中国气象局相关人士也对南方周末记者表示,具体怎么改正在等待上面通知。

南方周末记者从中编办相关部门获悉,根据上述中央文件精神,中编办正在做一些细化的配套工作,但目前尚无信息可发布。“行政、经营、公益三大类的划分将会面临很大的挑战。”汪玉凯说,主要是大多单位跟行政、经营、公益都沾上了其中的两项或三项,难以明确划分。比如中国气象局,本身有行政职能,其发布天气预告是公益的,但某些场合的发布又是收费的,交融在一起,成了模糊地带。

而中科院、中国社科院是一般事业单位,但下属的科研机构、期刊出版社有的涉足经营。

至于像国家行政学院和中央党校,内部教学人员属于事业编制,而行政管理人员则是“参照公务员法管理”,像这样一个单位两种体制,如何统一,都将会是很复杂的问题。“不能正确分类,就不能实现下一步的有效剥离。”汪玉凯说,中央要花5年时间分类,原因可能就考虑到其难处。

不涉及工、青、妇等“人民团体”

南方周末记者获知,相关的改革指导文件没有提到各类团体性的学会、协会。汪玉凯的判断是虽然没有提及,但改革肯定要涉及,因为它们有事业单位属性,大多挂靠在部委下面。“我们应该会涉及。”中国野生动物保护协会秘书长臧春林5月6日对南方周末记者说。去年国家有关部门已就事业单位改革问题到他们单位调研,该协会秘书处是挂靠在国家林业局的一个正司局级单位,财政部分拨款,他们自己倾向是划成公益性事业单位,但目前还没有定论。

不过在各类社团中,还有20个左右是政治地位比较特殊的“人民团体”和“群众团体”,其中最著名的是全国总工会、共青团中央和全国妇联。其他还有诸如中国文联、中国科协、全国侨联、中国作协、中国法学会、对外友协、贸促会、中国残联、宋庆龄基金会、中国记协、全国台联、黄埔军校同学会、外交学会、中国红十字总会等。

新华网的介绍说,以上社会团体也使用行政编制或事业编制。它们虽然是非政府性的组织,但在很大程度上行使着部分政府职能。

南方周末记者获悉,相关改革文件中没有提及这些重要的“人民团体”和“群众团体”如何改革,汪玉凯认为在实际操作中也不会涉及。