中国城市化和区域发展的未来之路

中国城市化和区域发展

的未来之路

文件编码（TTU-UITID-GGBKT-POIU-WUUI-0089）

中国城市化和区域发展的未来之路*

──城乡融合、空间集聚与区域协调

陈钊陆铭许政

摘要：在中国城乡与区域协调发展的问题上，如果片面限制大城市的扩张，鼓励小城镇发展，片面强调区域经济的均等化，就会使中国经济不能充分发挥市场化和全球化进程中经济集聚发展的好处。为此，中国需要克服思想上的认识误区，打破城乡间和地区间分割的制度障碍，促进城市内部的社会和谐，充分发挥集聚效应，并由此最终实现城乡与区域协调发展。

关键词：城市化空间集聚区域经济发展

*本文系国家社会科学基金项目“城市和谐发展的经济学研究：社会满意度、收入分配与城乡融合”

（08BJL008）、教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“城乡统筹就业问题研究”（07JZD0023）以及上海市重点学科建设项目“西方经济学学科建议”（B101）的阶段性成果。

诺贝尔奖得主斯蒂格利茨曾断言，21世纪对世界影响最大的有两件事：一是美国的高科技产业，二是中国的城市化。（2001年世界银行会议）

一、引言

中国未来城市化与区域发展中有两条截然不同的道路，其一是为了追求短期的区域发展平衡而牺牲城市化中的集聚效应，其二则是充分发挥城市化中的集聚效应并在长期内实现区域的平衡发展。前者很可能导致中国长期增长潜力的丧失，而后者更可能使中国实现城乡与区域经济的协调发展。这两条道路的抉择是中国城市化和区域发展的战略抉择。

未来的中国，城市化水平的持续和快速提高将是一个同时影响中国和世界发展的进程。历史地看，在中国改革开放三十年持续快速的经济增长之后，城市化比率却仍然只有%，①据预测，如果中国每年的城市化比率以个百分点的速度增长，即每年约有1000万人口进入城市，那么到2020年中国的城市化水平也才达到60%左右。也就是说，中国经济仍然有着巨大的城市化空间。

然而，我们在指出中国城市化的潜力时，往往只关注总体上城市化水平的提高，却没有意识到对于中国这样一个地域广阔、地区差异显着、经济增长持续的大国，伴随着市场化和全球化过程中要素流动性的不断增强，在城市化进程的背后更为重要的将是中国城市的区域布局的持续调整和城市内部集聚效应的加强。在这样的过程中，我们的政策能否顺应城市发展中空间集聚的需要就显得十分重要。

通过对中国城市数据的分析，本文发现，中国城市发展中的集聚效应的确正在加强，然而，与此同时，中国滞后的城市化进程使这一集聚效应并没有得到充分的发挥。事实上，在关于中国城市和区域的发展问题上，我们的政策还存在着若干认识上的误区。因此，中国的城市和区域发展需要进一步顺应市场规律，亟需在城乡融合、空间集聚与区域协调发展方面更合理地发挥政府的作用。

二、我们需要什么样的城市化

如果说城市化是一个由市场力量驱动的，要素向城市集聚的过程，那么对于中国的城市化，我们更需要在城市人口比重增加的背后，进一步地去探讨这一过程中城市发

展在空间集聚上的差异。中国的大国特征决定了城市化过程中的区域发展差异不可忽视。历史上的计划经济体制遗留下来的是一个趋于分散化的工业发展格局，在这样的起点之下，中国开始了向市场经济的转型并且融入了全球化的进程，这就意味着中国城市化过程中城市空间布局的调整将是极为显着的②。而中国持续的经济增长更是决定了这样的调整也将是一个长期的过程。这就需要我们从空间布局的角度回答“我们需要什么样的城市化”这样的问题。然而，当强调这种城市化在空间集聚上的差异时，由于传统的经济增长理论忽视了空间的重要性，我们需要借鉴把空间因素引入新古典增长理论的新经济地理学③。

新经济地理学认为，经济活动在空间上的集聚所带来的规模效应是经济增长的重要推动力。在经济活动和人口向大城市集聚的过程中，经济发展将获得至少来自以下三个方面的规模效应。第一，分享(sharing)：生产者可以从更大的范围获得广泛的投入品供给，从而发挥生产中的规模经济，在生产规模提高时降低平均的生产成本。最终产品厂商对于投入品的分享也使得投入品供应商面对了更为庞大的市场需求，从而能够根据特定的需求来提供高度专业化的产品与服务。第二，匹配(matching)：在更大的市场范围里，各种要素得以更好地匹配。企业可以更容易地

找到所需要的投入品和特殊技能的劳动力，满足特定的市场需求；同时，在一个有众多潜在企业的地方，对投入品多样性的需求更容易获得满足，职工们也更可能找到适宜的雇主。第三，学习(learning)：无论是排他的还是非排他的知识，显性的抑或是隐性的知识，空间集聚可以加速知识的外溢，便于员工和企业家之间，以及不同产业之间相互学习。④

当前中国所处的发展阶段与国际环境意味着通过发挥城市的集聚效应来带动工业的发展将在未来中国经济的发展中显得越来越重要。我们可以从后工业化与全球化这两个角度对此加以说明。

经济的空间集聚在城市进入后工业化阶段后将变得越来越重要。最新的实证研究表明，规模效应的来源主要是在人口集聚过程中的服务投入的多样性。⑤的确，特别是随着中国一些城市的经济发展进入后工业化阶段，服务投入在生产过程中的重要性越来越高，即生产性服务业对经济发展的贡献日益提高，同时，随着收入水平的提高，服务占消费的比重也在增加，这时，由服务多样性所产生的规模效应将越来越重要。通俗地来说，当经济进入后工业化阶段后，有些人才只能在大城市找到（比如非常专业化的

工程师和设计师），有些服务只有大城市才能提供（比如疑难病症的诊治和最为个性化的文艺表演）。

Au和Henderson在对中国城市发展的实证研究中考察了城市最佳规模与工业化及后工业化的关系。他们发现，以就业人口衡量的城市规模与劳动生产率之间存在倒U型的关系，因此，倒U型曲线的最高点所对应的城市就业人口便是城市的最佳规模。并且，同样程度的对最优规模的偏离，规模过小对劳动生产率造成的损失要大得多。这正是城市规模带来的集聚效应的缘故。然而，随着经济中服务业比重的提高，在生产环节中服务品的投入更趋多样性，经济集聚对于提高劳动生产率所发挥的规模效应也将越来越重要，相应地，城市的最佳规模也将提高。⑥

经济的全球化也推动着中国城市空间布局的调整。根据新经济地理学的理论分析，为了节省国际贸易中的运输成本，集聚更可能发生在地理位置较优的地区。从世界范围来看，海洋运输成本低廉的优势的确使得大城市更容易集聚于沿海地区。中国的实际情况则是，伴随着全球经济的一体化以及进一步的对外开放，国际贸易在中国国内经济中所占的份额越来越大，⑦可以预期，这将使得集聚效应在东部沿海地区的城市群中进一步得以加强。此外，伴随经济全球化而来的新科技革命以及知识经济的冲击，使得

知识的传播与分享在生产过程中显得更为重要，而知识(特别是隐性知识)的传播与分享，更需要借助人与人之间的社会互动，而这又要求各种要素，特别是稀缺的专业化人才在大城市集聚。

三、中国城市发展中的空间集聚与规模效应

改革开放以来，中国的城市化经历了不同的阶段。从1978年改革开放到1980年代末，随着乡镇企业的快速发展，中国出现了特有的“离土不离乡，进厂不进城”的乡村工业化模式。在当时采取的“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针下，小城市人口占全国城市总人口比重持续上升，大城市人口比重逐年下降，总体的城市化水平则从改革开放前的长期低于20%提高到将近30%。从1990年前后起，中国的城市化又进入了新的阶段。始于1980年代后期的土地使用制度改革使土地使用权的出让成为可能，从此土地要素的流动性大大加强。伴随着市场化改革以及对外开放的深入，向沿海地区特别是长三角、珠三角地区的产业集聚趋势进一步加强。城市化水平在1990年之后的10年间又提高了约10个百分点。伴随2000年以来经济的高速增长，中国的城市化水平仍在继续提高。

在城市化水平提高的同时，尽管大城市的规模扩大曾受到政府的控制，但是，来自集聚效应的市场力量仍然在推动着大城市数量的增加。从1991年到2003年，人口在200万以上的大城市数量由9个增加到了33个，到2006年，这一人口规模的地级市数量达到了37个。⑧从理论来说，城市化过程中城市的本地市场容量的扩大会引起城市内部工业集聚程度的提高。虽然在大城市的工业集聚达到一定程度后，服务业的份额将开始提高，城市经济很可能进入后工业化阶段，但此时城市工业的份额的下降并不表示大城市工业的绝对规模的下降，相反，产业间互补性的存在会进一步促进更多高附加值的工业在大城市内部或者周边地区的集聚。

我们的研究利用来自城市一级的面板数据研究了中国城市发展中的规模经济，发现城市的规模经济的确正在不断地提高城市内部工业集聚的程度。我们发现，城市的工业化水平随城市人均GDP的提高的确呈现出先提高后下降的倒U型关系。观察并比较不同年份的数据，可以发现1990年代以来中国城市化与工业化过程中的两个重要特点。第一，绝大部分城市目前仍然处于城市化和工业化相互促进的阶段，只有极少数的城市样本进入了人均GDP提高伴随工业份额下降的阶段；第二，城市发展和工业化的

相互推动作用随时间的推移在增强，以人均GDP度量的经济发展水平和市场容量越来越有利于工业集聚。⑨

然而，值得注意的是，中国城市化过程中的集聚效应是在全球化、工业化和市场化力量的推动下出现的，这并不能掩盖中国因城市化水平滞后以及城市规模偏小而导致的城市集聚效应发挥不足的事实。

中国的城市化水平长期落后于工业化水平，相比之下，俄罗斯、巴西、墨西哥、韩国等国历史上城市化的水平基本超过工业化水平，只有孟加拉国的城市化与工业化水平始终较为接近，而印度则在1997年经历了城市化超过工业化水平的转变。考虑到处于不同发展阶段的各国在同一时期内的城市化与工业化水平不完全具有可比性，我们进一步考察了不同国家经济发展水平与城市化水平之间的关系，发现2005年中国的城市化水平依然偏低，根据人均GDP水平预测的中国的城市化水平应该是%，而实际上中国的城市化水平是%，两者相差了约10个百分点。如果考虑到中国的人均GDP按购买力平价计算将更高，那么，按国际比较来看，中国的城市化应更高。⑩

滞后的城市化水平将会导致大城市难以充分发挥集聚效应。我们的数据分析发现，中国城市的人口密度和人均

GDP之间也呈现出倒U型关系，换句话说，人口密度的提高有利于生产率的提高，只有超过一个临界值后，人口密度的增加才会对生产率的进一步提高产生负面作用。然而，我们的分析显示，中国的大多数城市都处于这个倒U 型曲线的左半边。这就意味着，如果以人均GDP的最大化来衡量城市的最优规模，那么中国有大量的城市因为规模太小而遭受了生产率的损失。?计量分析表明，中国有大约51%-62%的城市都规模过小。在比较典型的城市，由城市规模过小造成的损失大约占职工平均产出的17%。职工平均产出损失高达25%-70%的城市数量至少占到全部城市样本的四分之一。?Fujita等人的实证研究也发现，中国不同城市之间的规模差距远低于其他国家的水平。?

四．中国城市化和区域发展中的认识误区

理论与实证的研究都表明了来自规模经济的集聚效应有助于提高城市的劳动生产率，然而中国的城市发展中却存在着规模偏低、规模差距过小的问题。这一结果与人们对城市化和区域经济发展的认识误区不无关系，本文将其归结为以下四个方面，这些认识上的误区都使地方政府相应地采取了不利于充分发挥城市集聚效应的政策措施。

误区一，通过限制人口流入保护城市居民利益。因为担心外来人口争夺有限的城市公共品资源和挤占城市的就业岗位，很多城市政府会通过各种手段限制外来劳动力流入来保护本地城市居民的利益。但事实上，限制外来人口流入的政策会损害包括城市在内的各方的利益。首先，外来人口特别是来自农村的外来劳动力的利益受到损害，因为他们更难以在城市立足，有很多农民不得不仍然滞留在土地上。其次，限制人口流入的政策使企业不能雇用到更为合适的劳动力，或者必须为现有的劳动力支付更高的工资，这既导致劳动力资源配置效率的损失，也使企业因成本上升而失去一定的竞争优势。最后，从长远看，由于劳动力要素不能充分地流动，城市的规模效应赖以存在的要素匹配与分享等机制将受到限制，城市内部的集聚效应就会受到制约。事实上，外来人口不仅增加了城市的劳动力供给，也通过集聚提高了城市劳动力的生产率。?在长期内，所有这些因素都会损害城市的效率和当地居民的福利。

误区二，小城市（镇）发展才是未来方向。由于担心出现拉美国家的“城市病”现象，认为小城市（镇）才是未来城市发展的合理方向的观点始终存在。然而，这种判断既没有意识到城市病并非大城市的必然现象，也没有意

识到，小城市（镇）的发展必须以大城市的存在及其集聚效应的充分发挥为前提。这样的认识误区只会造成中国目前这种大城市规模偏小，小城镇过度发展，城市规模差异过小的局面，损失经济效率。事实上，从大城市到小城镇的发展，是集聚效应不断加强的结果。随着交通成本的下降，大城市经济活动的辐射范围不断扩大，中心城区的集聚效应进一步加强，但同时也导致地租、工资等商务成本的上升，这种拥挤效应的增加就促使一部分产业向周边地区转移，带动了周边小城市（镇）的发展，从而形成了经济功能互为补充的“城市圈”或“城市带”，使大城市的规模效应充分得到发挥。更多样化的产品需求与供给、更好的公共品提供以及更高的城市治理水平都将在大城市的发展中得到体现。相比之下，如果仅仅只有小城镇，无论是社会公共品提供，还是多样化需求都无法得到充分的满足。

误区三，现阶段的“民工荒”表明劳动力短缺、产业向内地转移的时代已经到来。始于2004年春天的“民工荒”似乎预示着中国劳动力短缺时代的到来，资本似乎应主动向劳动力较充裕的内地转移。如果不考虑城市化进程中城市集聚效应的进一步发挥，不考虑可能发生的制度上的变化，只是静态地看一些地区出现的民工短缺的现象，

那么我们的确会得出类似上述的结论。但是，事实上，除了一些导致民工局部性短缺的短期因素外，中国城市劳动力市场对民工的政策歧视才是导致民工荒的更为重要的根本性原因。由于制度上的城乡分割，中国的农村劳动力流动以短期为主，大部分外来劳动力（特别是女性）在婚后以及有孩子的期间将回到农村。也正是由于人为原因造成的劳动力市场分割和流动成本，大量农村劳动力不能在城市化进程中转变为拥有城镇户籍的居民。换句话来说，事实上在中国农村仍然有大量“潜在”的剩余劳动力，随着社会劳动生产力的持续提高，这些劳动力还有必要在城市化进程中大规模地转移到现代二、三产业中去，继续为中国的经济增长注入活力。

误区四，城市发展中的集聚效应会扩大中国的城乡与区域发展差距，为此应当采取限制东部城市发展的政策措施。对这个认识误区的剖析，同样需要分几个层面。首先，客观地看，城市的集聚效应短期内的确可能扩大城乡间的发展差距，但只要劳动力是充分流动的，劳动力市场是充分竞争的，这种差距的扩大就更多只是体现在GDP的统计上，而并非实际收入上。事实上，亿农民工进城打工的收入绝大部分都被用于反哺农村家庭。第二，农村劳动力在返乡后，会带来在城市先进部门所积累的资金、技

术、管理等，这些农村稀缺资源能够有力促进农村的发展，一定程度上缩小城乡差距。我们自己的研究也发现，城市化是有利于缩小城乡收入差距的。?第三，从长期来看，城市集聚效应发挥到一定阶段，部分产业或产业链的某些环节就会向内地或农村地区转移，而此时，随着劳动力的流出，内地的人均资源（尤其是土地等自然资源）的拥有量将增加，这必然会带来内地劳动生产率以及收入的增长，因而在长期中城市集聚效应的充分发挥并不会扩大区域间的收入差距。根据世界银行的研究，在美国、智利和巴基斯坦，地区间的收入收敛都是因为更充分的要素流动性，而不是地区发展的特殊政策。?在美国和法国这些发达国家的历史上，也曾经出现过地区间差距扩大的现象，但是后来，地区间的差距出现了持续的缩小趋势。事实上，只有要素流动和持续地发展才能最终缩小地区间的差距。从全球范围来看，越富的国家地区间的差距越小。?最后，即使在短期内由于要素不能够充分流动而导致地区间的发展差距在经济集聚中有所扩大，中央政府也可以通过适当的地区间财政转移来避免过大的地区差距，例如，政府可以通过财政转移来缩小城乡和区域间在公共品提供和社会保障方面的差距，提高落后地区的教育水平，为地区间最终的协调发展做好基础设施、社会保障和人力资本的准备，也为劳动力最终的自由流动做好准备。

五、未来城市和区域发展的目标及政策调整

对照上文所论述的中国城市和区域发展的现实以及存在着的种种认识上的误区，我们认为中国在未来的城市化和区域发展中应当以城市内部的社会和谐为目标，走一条发挥空间集聚效应同时又注重区域间协调发展的道路。下面我们从政策操作的角度分别对如何促进城市内部的社会和谐、如何充分发挥集聚效应和如何实现城乡与区域协调发展展开讨论，我们将发现，所有的这些政策需要相互协调配合，也需要政府致力于改变城乡分割的局面，实现城乡的融合。

第一，促进城市内部的社会和谐。伴随着快速的城市化，可能导致中国城市内部不和谐的一个重要因素是由户籍制度造成的城市本地人口与外来人口之间的二元社会分化。虽然中国政府已经提出了构建和谐社会的目标，但是对于什么是城市内部实现和谐社会的标准仍然没有现成的答案。我们在此尝试提出城市内部和谐社会的四条标准，即：利益诉求有机制、社会保障广覆盖、公共服务无歧视、发展机会能均等。所谓“利益诉求有机制”是说要让弱势群体有利益代言人，使他们的意愿能够直接影响政府的决策，使他们在利益受损或受到不平等对待时拥有利益

诉求的渠道。“社会保障广覆盖”是指基本的社会保障制度应该将城市内的常住人口全部纳入其中，不论居民是否拥有本地户籍或是否拥有城市户籍。“公共服务无歧视”要求政府加大公共财政投入，无歧视地提供公共服务，特别是在子女受教育方面。“发展机会均等化”意味着即使人与人的身份、收入有差异，但每个人的发展机会（特别是人力资本投资和劳动力市场待遇）在制度上应该均等。

为达到上述四条和谐城市的标准，就需要打破城市内部对外来人口及非城市户籍人口在劳动力市场、子女教育等方面的歧视政策，放宽对他们享受社会保障的限制，并逐步给予他们与城市居民相同的政治权利，使得农民工与城市政府和原有城市居民真正建立起相互信任的关系。然而，要实现这样的政策转变在操作上还存在着各种阻力，因为城市政府往往担心一旦实现了上述城乡融合，城市就会面临人口承载能力、城市治理能力等各方面的严峻考验。对于这一点，有必要作进一步的分析。

以社会保障系统的支付能力为例，从统计来看，与城市本地的户籍人口相比，外来非户籍人口的平均年龄更低，健康状况更好，失业率也更低。也就是说，将常住的非户籍人口纳入城市的养老、医疗和失业保障体系后，他们与城市户籍人口一样缴费，但其社会保障支出相对更

少，因此，将他们纳入社会保障体系反而能够缓解城市由于人口老龄化等问题带来的社会保障上的压力。反过来看，在一些大城市，外来的非本地户籍人口已经占到相当高的比例，如果如此高比例的常住人口不拥有与本地户籍人口同样的各种权利，将给城市的社会融合与和谐发展埋下严重隐患。

对城市治理能力和基础设施容量不足以容纳更多人口的担忧也可能有所夸大。所前文所述，城市管理水平和基础设施容量是可以随着人口规模的扩大而不断提高的，从东亚城市发展的经验来看，解决城市规模扩大过程中出现的交通、环境、住房、安全等一系列问题恰恰是城市发展的过程。最近十年来，东亚经济复苏非常快，其重要的原因之一，就是东亚充分利用了经济全球化和区域一体化的机遇，发挥了城市经济集聚的效应。从这一意义上来说，放弃规模就是放弃发展。

第二，充分发挥城市的集聚效应。中国的城市化水平还有待大大提高，目前绝大部分的城市还处在人均GDP增加推动城市工业集聚的阶段，并且城市人口密度的提高也会有助于提升城市的人均GDP水平。因此，在中国的城市化过程中，城市的集聚效应需要进一步发挥，需要有更多

的农村劳动力流入城市，需要西部地区的人口进一步向东部地区集聚。

在我国现今的经济和社会环境下，城市集聚效应的进一步发挥需要政府在制度上进行一系列的调整，具体包括如下两大方面：（1）降低人口流动的制度成本。政府应当放宽对劳动力流动的限制政策，减少对非城市本地户籍人口在社会保障、子女教育等方面的歧视，在现阶段至少应当给予在城市就业的常住人口与城市本地户籍人口同等的各项待遇。降低人口流动的制度成本还需要建立全国性的社会保障体系，使不同城市在社会保障服务上相互衔接。也需要政府充分重视租房市场，让租住住房者能够与自住房拥有者在申报户口、子女入学等方面享有相同的权利。（2）实现政府功能从微观干预向宏观管理的转变。在中国阶段性地建立了市场经济体制之后，随着经济发展水平的进一步提高，政府需要为市场经济建立规则而不是直接改变或影响市场的选择结果，政府的职能应当更多地从微观的干预转变到宏观的管理是未来政府功能转变的一个方向。政府干预的减少将有效地减轻中国国内的市场分割和行政性壁垒，促进集聚效应的充分发挥。

第三，实现城乡与区域间的平衡发展。城乡与区域间的平衡发展政策需要在现阶段缓解大城市构建和谐社会过

程中可能面临的人口承载能力不足的压力，也可以减轻城市进一步发挥集聚效应过程中短期内可能出现的地区发展差距扩大而造成的各种成本。为了同时达到上述目的，城乡与区域间的平衡发展政策应当从中央的财政转移支付和地区间公共服务的适度均等化两方面做起。

在中央的财政转移支付方面，政府应当通过财政转移来缩小城乡和区域间的发展差距。历史地看，中央政府在改革开放之后长期以来都对经济发达地区转移支付更多，反而起到了加剧地区发展差距的作用。直到近年来，中国政府才更多地考虑了地区间的平衡发展，从各省所获得的中央财政转移份额上可以发现，从2000年开始，转移支付已经调整为更倾向于欠发达的省份。需要指出的是，这种向较不发达地区的财政转移正是政府功能在宏观管理方面的一个重要体现，这将使较不发达地区愿意放弃自己不具有比较优势的一些产业，主动减轻市场分割，让发达地区充分实现在某些优势产业上的集聚效应。

在地区间公共服务的适度均等化方面，政府需要把更多的财力用于公共服务的开支，使城乡之间、区域之间能够实现公共服务（特别是教育、医疗、养老、失业保障）投入上的适度均等化。通过公共服务的适度均等化，城乡之间、落后地区与发达地区之间社会保障体系的一体化就