《美日返还冲绳协定》形成史论

?专题研究?

《美日返还冲绳协定》形成史论Ξ

崔 丕 摘　要:《美日返还冲绳协定》标志着美国放弃了在冲绳的特权地位,日本成功解决了战后遗留的南方领土问题。20世纪60年代美日两国对冲绳的政策呈现不同于50年代的发展态势。美国逐渐放弃了“晴空政策”,从仅仅允许日本政府扩大对冲绳援助向要求日本在亚洲地区发挥积极作用、同意有条件返还冲绳的立场转变。日本对冲绳的政策则由争取分离返还向全面返还转变。两国政府在《美日返还冲绳协定》中有意隐瞒了日本政府应该向美国支付的财政补偿金额的真相。

关键词:日美关系　冲绳　财政补偿

Ξ　本文是教育部人文社会科学研究重大课题攻关项目“冷战时期美国重大外交政策研究”(06Z JD0013)的阶段性研究成果。

①　《美日冲绳返还协定》的全称是《日本国与美利坚合众国关于冲绳群岛和大东群岛的协定》(Agreement between Japan and the United States of America Concerning the Ryukyu Islands and the Daito Islands ),1971年6月17日在东京和华盛顿签署,1972年3月15日在东京互换批准书,1972年3月21日公布,1972年5月15日正式生效。该协定的英文本和日文本见細谷千博、有賀貞、石井修、佐佐木卓也編:《日米関係資料集1945—1997》(以下使用该书时只注明細谷千博主编———笔者),　京:　京大出版仝,1999年,第822—834页。美国政府返还的冲绳群岛和大东群岛的地理范围是指根据《旧金山对日和约》第三条由美国政府托管的日本领土。其经纬度如下:北纬28度东经124度40分、北纬24度东经122度、北纬24度东经133度、北纬27度东经131度50分、北纬27度东经128度18分、北纬28度东经128度18分、北纬28度东经124度40分。以上各个坐标点依次连接起来而划定的范围内的所有岛屿、环礁以及岩礁,属于美国返还的区域。这一地区,历史上属于琉球王国。明洪武年间,琉球王国向中国明王朝纳贡称臣。清王朝建立以后,两国延续并加强了这种藩属关系。19世纪后期,琉球王国成为日本兼并的对象。1879年,日本终于强行废除琉球王国,改制为冲绳县。清王朝曾经与日本政府进行交涉,主张保持琉球“自为一国”。1880年,中日双方曾就琉球分治问题达成“约稿”,但是未能成为正式条约。1895年,根据《中日马关条约》,日本政府割占了中国台湾和澎湖群岛,琉球问题从此成为中日关系中的历史悬案。参见米庆余:《琉球历史研究》,天津:天津人民出版社,1998年。日本政府不使用“琉球群岛”而是使用“冲绳”这一地域概念。美国政府使用“琉球群岛”这一概念称谓包括奄美大岛在内的整个西南群岛地域,“冲绳”这一概念往往是指冲绳本岛。1950年12月,当在战后美日关系的发展史中,1972年5月15日正式生效的《美日返还冲绳协定》具有重要意义,它标志着美国放弃了第二次世界大战以后在冲绳的特权地位,日本成功地解决了遗留的

南方领土问题。

①唯其如此,美日两国学者几乎从20世纪70年代起就积极研究这一课?

461?

题。

①在这30余年的探索中,学术界已经从注重冲绳问题与美苏对抗的关联性向探讨冲绳问题与美日关系发展的关联性方向转变,并且试图将冲绳问题置于美苏关系和美日关系的多维视野中考察;从注重阐明冲绳问题在美国国内政治过程中的变化向同时探讨日本国内政治过程的变化方向转变;从强调日本对美外交的消极性向探索日本对美外交的相对自主性方向转变,为深入探讨这一课题提供了富有价值的视角。当然,由于受美日两国政府解密档案文献的客观制约,还有一些重大历史事实需要重新认定。本文旨在继承学术界已有研究成果的基础上,将冲绳问题置于美日安保体制的变动过程中加以认识,讨论美日两国对冲绳政策的形成与发展,揭示美日返还冲绳协定得以形成的动因和美日两国政府有意隐瞒财政补偿问题的真相。

一、肯尼迪政府对冲绳政策的内在矛盾

1945年8月,日本战败投降以后,美国杜鲁门政府对冲绳实行“战略托管”政策。1951年

9月签署的《旧金山对日和约》第三条又将这种格局确定下来。

②艾森豪威尔政府虽然承认了日本对冲绳的“潜在主权”(residual sovereignty ),但是坚持“只要远东存在着共产主义的威胁”,

美国就不能返还冲绳。③这就是所谓的“晴空政策”。日本岸信介政府曾经设想通过修改日本国

宪法、参加美国主导的亚洲太平洋集体安全保障体系的途径,收复冲绳主权,但并没有得到美国政府的认同。1960年,美日两国在《日美相互合作及安全保障条约》中确定了“事前协商

制”,但是,冲绳例外。

④肯尼迪政府建立以后,将维护美日安保体制和发展美日战略同盟关系?

561?《美日返还冲绳协定》形成史论

①②③④美国政府建立托管机构时,其名称为“美国琉球群岛民政府”(The United States Civil Administration

of the Ryukyu Islands.缩写:USCAR )。1951年7月,日本政府曾向美国政府提出:奄美大岛本来不包括在“琉球群岛”的范围内,要求在对日和约中以“西南诸岛”代替“琉球群岛”的称谓。美国政府为了突出琉球群岛的历史文化传统,坚持使用“琉球”这一概念,而不使用“冲绳”。本文在引用美国政府文献资料时,除非具有特别明显的政治意义时,一般是按照现在的通例,将“Ryukyu Islands ”译成为“冲绳群岛”。

①　美国学者的主要研究著作有:P.Clapp ,Okinaw a Reversion :B ureaucratic I nteraction in W ashington ,

196621969.载日本際政治仝編:《際政治》第52號,　京:有裴閣,1974年。Frederik L.Shields ,A merica ,Okinaw a and J a pan :A Case S tudies f or Forei gn Policy T heory ,Lanham :University Press of America ,1980.未公开发表的博士学位论文有:H.Kampf ,T he United S tates and Okinaw a :A De pendency Relationshi p ,Ph.D.Dissertation.New Y ork :The City University of New Y ork ,1972.Neal Abel Marcot ,T he J a panese Forei gn Policy —making Process :A Case S tudy ,Okinaw a Reversion .Ph.D.Dissertation.Washington :G eorgetown University ,1981.日本学者的主要研究著作有:日本際政治仝編:《洄縄返還交涉の政治過程》,《際政治》第52號,东京:有裴閣,1974年;宫里政玄編:《 後洄縄の政治と法》,　京:　京大出版仝,1975年;宫里政玄:《 の対外政策决定過程》,　京:三一　房,1981年;琉球銀行調查部編:《 後洄縄経　史》,那

霸:琉球銀行,1984年;河野康子:《洄縄返還をめぐる政治と外交》,　京:　京大出版仝,1994年;日本際政治仝編:《際政治のなかの洄縄》,《際政治》第120號,　京:有裴閣,1999年;宫里政玄:《日米関係と洄縄1945—1972》,　京:岩波　店,2000年;我部政明:《洄縄返還とは何だったのか》,　京:日本放送出版協仝,2000年。

有关《旧金山对日和约》的英文、日文、法文、西班牙文本全文,见Paul Kesaris ,ed.,Records of the

J oint Chief s of S taf f ,Part I I.194621953.T he Far East .Microfilm ,Washington :University Publications of America ,Inc.1979.Reel 7.

细谷千博主编:《日米関係资料集1945—1997》,第396—411页。

细谷千博主编:《日米関係资料集1945—1997》,第460—503页。1960年6月11日,美国国家安全委

作为“平衡共产党中国力量增长”的重要手段,①对冲绳政策开始显露出调整的迹象。在1961年6月22日发表的《日美联合声明》中,肯尼迪总统承认日本对处于美国管辖下的冲绳及小笠原群岛拥有“潜在主权”,美国政府将努力增进冲绳居民的安宁和福祉,欢迎日本政府予以合

作。②日本池田政府在对外政策的基本路线方面坚持“对美协调”,而在冲绳问题上,则采取了搁置返还冲绳施政权问题、增加对冲绳援助水平、促进冲绳与日本本土一体化的政策与策略。20世纪60年代,美日两国政府对冲绳政策的演进,就是在这种环境中进行的。

1961年夏,负责冲绳事务的美国陆军部副部长艾勒斯访问冲绳,与刚刚到任的美国高级专员卡拉维交换对冲绳政策的意见。卡拉维认为:“冲绳居民之所以对美军不满,主要是因为冲绳与日本本土的经济差距正在日益扩大;日本政府为了消除各县的财政差别,对贫困县实行相应的资金援助政策。冲绳居民就以为,如果冲绳是在日本政府的管辖下,就能够享受日本政府对贫困县的援助,而在美国政府的管辖下就享受不到这种恩惠。因此,美国政府应该想方设法缩小冲绳与日本本土的差距”。艾勒斯不仅赞成这一看法,而且认为当务之急就是要争取提高美国

对冲绳的援助水平。

③美国陆军部的动向对肯尼迪政府产生了极其重要的影响。1961年10月,池田首相访问华盛顿,请求肯尼迪政府派员考察冲绳的发展状况。肯尼迪政府随即派出了以总统特使凯森为首的由国务院、陆军部、劳工部、商务部代表组成的考察团。1961年11月22日,凯森考察团向肯尼迪政府提出考察报告。《凯森报告》认为:美国应该维持冲绳基地的现状。尽管冲绳问题在日美关系中的政治意义越来越重要,但是,只要美国能够成功地提高冲绳社会经济的发展水平,赢得冲绳当地居民对美军基地的默认并非难事。日本国内存在三种情绪:激进的领土回归主义;中立的和平主义;理性的领土回归主义。美国政府应该关注理性领土回归主义的增长与变动。日本政府首脑深知冲绳基地对日本安全保障的重要性,然而,如果公然承认这一点,肯定将遭到在野党势力的攻击。日本政府首脑设想在将来的某个时候实现收复冲绳,那时冲绳与日本本土的差距越来越小,冲绳的各种制度与日本本土也越来越接近。因此,当前日本政府不可能要求返还冲绳施政权。“为了调整冲绳的军事重要性与政治作用之间的关系”,“应该让日本政府发挥缓冲剂的作用”。尽管日本社会对冲绳居民抱有偏见,但是冲绳当地居民现在却自认为是日本人。美国驻冲绳管理当局的一部分人利用当地居民对日本政府的反感情绪,实在是不明智之举。美国政府应该正式承认冲绳居民乃是日本人。从以上立论出发,《凯森报告》提出了五项政策建议:(1)“发表承诺最终返还冲绳的声明,但不采取以返还为前提的具体政策”;(2)“接受日本政府对冲绳的经济援助,但这是与返还冲绳施政权完全不同的问题”;(3)“有必要建立讨论经济援助问题的日美协商机构,其目的是纯粹的技术性讨论,不是准备返还冲绳”;(4)“以教育、医疗、社会福利这三个领域的水平提高到日本本土水平为目标,要求国会同意修改《普赖斯法》对冲绳援助的600万美元限额”;(5)由文官出

任美国驻冲绳民政机构首脑。

④?

661?历　史　研　究2008年第2期　

①②③④员会通过的NSC6008/1文件第51条规定,继续维持冲绳的现状。Paul Kesaris ,ed.,Documents of the

N ational S ecurit y Council ,Sixth Supplement ,Washington :University Publications of America ,Inc.,1993,Reel 3.另参阅崔丕:《日美相互合作及安全保障条约》新论,《历史研究》2005年第1期。

①　参阅崔丕:《美国肯尼迪政府的中国威胁论与美日关系的演进》,《日本学刊》2004年第4期。

细谷千博主编:《日米関係资料集1945—1997》,第521—525页。

Hearings ,House ,Committee on Armed Services ,May 9,1962,National Archives ,Washington.

B ack g round Factors in U.S.—J a panese Relations in the R y uk y u Islands ,prepared for the Task Force ,

November 22,1961,John F.Kennedy Presidential Library ,Boston ,Massachusetts.

美国政府内部对《凯森报告》的反应是相当复杂的。陆军部的一贯立场是将冲绳的产业部门与教育部门区别开来,主张鼓励日本对产业部门的援助,限制日本对教育部门的援助。陆军部认为,“不应是通过日本政府对冲绳的援助、而应该是通过美国政府的援助消除冲绳社会与日本本土的差距”。负责远东事务的副国务卿约翰逊认为,日本国内激烈抨击日本政府的冲绳政策,有必要以《凯森报告》为契机平息这些不满情绪。日本政府的援助,不论是对冲绳社会哪一个领域的援助,都应该接受,为了将日本政府的援助纳入美国主导的援助体系之内,应该建

立讨论接受日本援助的日美协商机构。

①1962年3月19日肯尼迪总统发表声明,公开“承认冲绳群岛乃是日本领土的一部分”,承诺“一旦自由世界的安全利益允许,将全面恢复日本的主权”,美国政府将与日本政府协商对冲绳的援助问题,消除冲绳在教育、医疗、社会保障领域与日本本土之间的差别;修改总统行政

令10713号,由总统任命文官担任驻冲绳民政府高级专员。

②肯尼迪政府对冲绳的政策,兼容了陆军部、国务院的意见,《凯森报告》并非是该政策的唯一来源。学术界以往总是将肯尼迪政府对冲绳政策称之为“新政策”。其实,所谓“新”,主要是就其承认日本政府在冲绳的主权地位和同意日本政府扩大对冲绳援助的范围而言的。在这个意义上,肯尼迪政府与艾森豪威尔政府确实有所不同。另一方面,我们也应该看到,肯尼迪政府仍然回避冲绳基地的机能问题,仍然主张维持冲绳地位的现状。肯尼迪总统声明中所说的“一旦自由世界的安全利益允许”才返还冲绳的前提条件,与艾森豪威尔政府的“晴空政策”异曲同工。在这个意义上,肯尼迪政府并没有彻底改变对冲绳问题的思维方式。二者合一,可以说,对日政策与对冲绳政策之间的不协调性,乃是肯尼迪政府对冲绳政策最突出的特色。

肯尼迪政府对冲绳政策的内在矛盾性,在陆军部提议修改《普赖斯法》和美国国会的反应问题上暴露无遗。所谓《普赖斯法》,指的是1960年美国国会制定的《对冲绳经济和社会发展援助授权法》(An Act to Provide for Promotion of Economic and Social Develop ment in t he Ryukyu Islands ,Public Law 862629),因其提议者众议院议员普赖斯而得名。它规定:每年美国对冲绳援助的最高限额不得超过600万美元。根据该法而提供的经济援助由三类援助构成:(1)陆军部琉球群岛援助预算(A RIA );(2)美国驻冲绳民政府一般资金;(3)公法480援助(PL480)。其中,“陆军部琉球群岛援助预算”,由美国联邦政府支出,作为陆军部预算的一部分,必须向美国国会提出并得到国会的批准。该种援助分为现金补助、事业与技术援助。现金补助直接向琉球政府支出,但琉球政府对其使用用途没有自由支配权。“美国驻冲绳民政府一般资金”,是以在那霸的美国驻冲绳民政府所有和经营的各种事业收益作为主要财源。事业主要有琉球电力公司、琉球水道公司、琉球开发金融公司。冲绳民政府高级专员每年必须向国会报告该项资金的使用计划。但是,与“陆军部琉球群岛经济援助预算”不同,“美国驻冲绳民政府一般资金”没有授权额上限,使用用途也不必经过国会批准。该项目资金除了用于扩大各种事业的再生产以外,还可以用于对琉球政府补助和对市町村的特别援助。对琉球政府的补助,不确定使用用途,乃是可以自由支配的财源;对市町村的特别援助由高级专员决定。因此,对市町村特别援助也被称为“高级专员资金”,主要用于农村道路、桥梁建设和水利事业建设。“公法480援助”是指通过向琉球出售美国剩余农产品而提供的援助。1954年《美日共同防卫援助协

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761?《美日返还冲绳协定》形成史论

①②Hearings ,House ,Committee on Armed Services ,J une 14,1962,National Archives ,Washington.

Statement by the President Upon Signing Order Relating to the Administration of the Ryukyu Islands ,

March 19,1962,Public Papers of the Presi dents :J ohn F.Kennedy ,1962,Washington ,U.S.G overnment Pointing Office ,1963,pp.2472248.

定》确定了该项援助的具体原则。与“援助授权额”相应的是“年度支出授权额”。它是由行政

法规确定的,不受国会立法的约束。“年度支出授权额”通常低于“援助授权额”。

①肯尼迪总统声明发表以后,1962年,陆军部向国会提议修改《普赖斯法》,将“经济援助授权额”上限由600万美元提高到2500万美元,在1963年年度支出法案中追加预算。陆军部副部长艾勒斯在众议院军事委员会作证时说:“由于冲绳经济与日本本土的差别日益扩大,冲绳的政治局势有可能恶化”,“1964年以后,对冲绳经济援助1600万至2000万美元;1963—1964年期间,需要2000万至2500万美元,应将授权额上限提高到2500万美元”,“援助增加部分用于对冲绳教育、医

疗、社会福利的援助”。

②美国国务院支持陆军部的立场。这样,众议院军事委员会通过《普赖斯法修正案》,提交参议院军事委员会审议。参议院军事委员会认为,陆军部没有能够说明2500万美元援助与消除冲绳和日本本土之间发展差距的内在联系性,《旧金山对日和约》第三条根本没有涉及日本对冲绳的“潜在主权”问题,也就根本不存在将冲绳返还日本的法律依据。参议

院军事委员会只同意将经济援助授权额提高到1200万美元。

③陆军部在经济援助授权额问题上的失败,在一定程度上反映了参议院对肯尼迪总统声明的强烈不满情绪。另一方面,在年度支出授权额问题上,艾勒斯副部长在众议院年度支出委员会作证时说,应该在600万美元基础上追加600万美元预算,追加部分主要用于对琉球政府援助(500万美元)和台风灾害救助(100万美元)。对琉球政府的援助中,400万美元用于扩充琉球开发金融公司和农林渔业中央金库的融资能力。众议院年度支出委员会虽然同意追加预算,但是,只同意将支出授权额提高到790万美元。其理由有二:一是对冲绳经济援助的政治效果问题。他们认为,“即使批准陆军部的追加预算,也不能阻止日本要求返还冲绳”。二是美国各州的经济发展水平本身就存在着相当大的差别,冲绳与日本本土之间的差别本身不足为奇。尽管众议院年度支出委员会承认冲绳的军事

战略价值,但却不支持陆军部扩大对冲绳援助的政策。

④这样,肯尼迪总统声明中关于消除冲绳与日本本土差距的承诺,就难以落到实处。日本经济的高速增长,又必然使日本政府对冲绳援助的作用成为日美关系当中的重要问题。

1961年秋,日本政府开始编制1962年财政年度对冲绳援助预算。在这个预算当中,日本政府第一次按照琉球政府的要求开列援助项目。其中包括建立农业实验场(1733517美元)、向农林渔业中央金库融资(1476500美元)、公立学校职员工资补助金(2739271美元)、建立教育研修中心(104430美元)和青少年会馆(75000美元)。在日本政府提出的援助项目当中,被美国驻冲绳民政府批准的援助项目经费总额共计8879074美元;被否定的援助项目经费总额共计6828131美元,而且几乎都与教育有关,否定的理由又恰恰是日本政府在冲绳影响的扩大。与此形成鲜明对比的是美国对日本在产业领域援助的态度。日本政府对冲绳的农林、产业开发援助不是直接提供给琉球政府,而是经作为政府金融机构的冲绳农林渔业中央金库之手支出。其理由是琉球政府无权向产业部门长期融资。美国陆军部一直从其预算中向冲绳农林渔业中央金库融资,琉球开发金融公司也积极地向冲绳农林渔业中央金库融资。琉球开发金融公司发挥着政

府金融机构的作用。这样,美国就能控制由冲绳农林渔业中央金库支出的日本政府援助资金。

⑤其结果,当然是强化了陆军部控制的金融机构的资金力量和美国驻冲绳民政府的金融政策,而

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861?历　史　研　究2008年第2期　

①

②

③

④

⑤松田賀孝:《 後洄縄社仝　史研究》,　京:　京大出版仝,1981年,第328—360页。Hearings ,House ,Committee on Armed Services ,May 9.1962,National Archives.Hearings ,Senate ,Committee on Armed Services ,J une 14,1962,National Archives.Hearings ,House ,Subcommittee on Appropriations ,August 8,1962,National Archives.河野康子:《洄縄返還をめぐる政治と外交》,第215页。

日本对冲绳援助的政治期待将难以实现。

①二、约翰逊政府转变对冲绳政策的动因及趋向

肯尼迪总统遇刺以后,约翰逊总统并没有急于调整对冲绳的政策,而是固守肯尼迪政府的路线。在1963年11月26日池田首相与腊斯克国务卿的会谈、1964年1月26日和28日大平正芳外相与腊斯克国务卿的会谈、1965年1月12—13日佐藤首相与约翰逊总统的两次会谈这一系列重要会议中,约翰逊政府反复强调的是“共产党中国对亚洲的威胁”和日本应当分担美国海外防务经费、增加对亚洲非共产党国家的开发援助、协助美国政府解决国际收支赤字问题,在

远东地区发挥更加积极的作用。

②即使是在1965年1月13日美日两国政府首脑的《联合声明》中,也只是分别陈述了美国政府和日本政府对中国、越南、冲绳问题的立场。在冲绳问题上,

约翰逊总统表示“理解日本政府和日本国民对返还冲绳施政权的愿望”。

③两年以后,约翰逊政府改变了这种立场。在1967年11月15日的日美两国政府首脑《联合声明》中,约翰逊总统承

诺“将在两三年内返还冲绳”。

④约翰逊政府为什么转变对冲绳政策呢?在这里,我只想强调以下三个因素的作用:其一,约翰逊政府扩大越南战争的政策,加剧了美国国际收支赤字,迫切需要日本分担美国海外防务经费;其二,日本佐藤政府在积极支持美国的越南战争政策的同时,要求美国政府尽快返还冲绳施政权;其三,在美国国内政治当中,陆军部关于加强对冲绳援助的政策得不到国会的积极支持。在这些因素的影响下,约翰逊政府对冲绳政策的思考方式发生重要的变化。一方面,将返还冲绳问题与日本分担美国海外防务经费问题直接联系起来;另一方面,将返还冲绳施政权问题与保持美军冲绳基地功能问题相对区别开来。

在1964—1965年财政年度预算中,日本对冲绳援助首次超过美国,总额达到58亿日元,约合1610万美元。其中,最大的援助项目是对冲绳义务教育制教员工资的半额国库支付制度、免费发放义务教育制教科书制度。日本对冲绳的援助也从以产业振兴为中心向以教育、医疗、社会保障为中心转换。随着冲绳实行义务教育费由日本国库负担,1966年日美对冲绳援助的比例关系发生逆转。美国陆军部再次向国会提出修改《普赖斯法》,将对冲绳经济援助授权额从现行的1200万美元增加到2500万美元,1967年的支出权限额从790万美元提高到1730万美元。美

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961?《美日返还冲绳协定》形成史论

①②③④1963年3月25日,负责国际安全保障事务的美国国防部长助理向肯尼迪总统提出了关于《国家安全基

本政策》的备忘录。其中,关于日本在美国国家安全基本政策中的作用问题,该文件认为:日本作为自由世界的“核心”,美国政府不仅应当鼓励日本加强对亚洲发展中国家的援助,而且应当鼓励日本扩大对中东、非洲和拉丁美洲发展中国家的援助。Memorandum by A ssistant S ecretary of Def ense “B asic N ational S ecurit y Policy ,"March 25,1963.细谷千博主编:《日米関係资料集1945—1997》,第548—550页。

Memorandum of Conversation between I keda and R usk ,November 26,1963.Memorandum of

Conversation between Ohi ra and R usk ,J anuary 26,1964.Memorandum of Conversation between Ohi ra and R usk ,J anuary 28,1964.Memorandum of Conversation between I keda and R usk ,J anuary 28,1964.V isit of Prime M inister S ato ,B ack f round Pa per ,J anuary 5,1965.J anuary 7,1965.Memorandum f or the Presi dent by Dean R usk .细谷千博主编:《日米関係资料集1945—1997》,第582—584、585—592、593—596、614—622页。

J oint S tatement Follow ing Meetings W ith the Prime M inister of J a pan ,J anuary 13,1965.细谷千博主

编:《日米関係资料集1945—1997》,第623—627页。

J oint S tatement Follow ing Discussions w ith Prime M inister S ato of J a pan ,November 15,1967.细谷千

博主编:《日米関係资料集1945—1997》,第748—756页。

国驻冲绳民政府高级专员文森在国会作证说:“冲绳教育、医疗、社会保障这三个领域与日本本

土的差距,乃是引发领土复归运动的根源。只要消除这种差距,就能平息领土复归运动”。

①陆军部认为,“急剧增加的日本政府援助预算改变了陆军部琉球群岛援助预算的性质”。因此,陆军部提出的1967年财政年度对冲绳援助预算,呈现前所未有的重要变化。其一,援助预算总额问题。陆军部要求达到1730万美元,这比日本政府的1585万美元多出145万美元,比陆军部提出的1966年财政年度预算增加530万美元。其二,增加部分的使用用途。在增加的530万美元当中,400万美元用于对冲绳教员工资的援助,与原来的援助额度相加,总共可以达到500万美元。原来陆军部对冲绳教育的援助开支,几乎是平均用于教员工资、学校建设费、设备费,而学校建设费所占比重略高一些。从1967年开始,陆军部第一次大幅度增加对教员工资的援助开支。其用意十分清楚,就是要抵消日本政府的影响。其三,在医疗和社会保障领域的援助,采取依靠日本政府援助的方针。日本政府在这两个领域的援助预算,比上一年度分别增加215倍和115倍。在美国陆军部的预算中,社会保障费仅比上一年度略有增长,医疗费则比上一年度

有所下降。

②日本政府对冲绳援助预算类别变化表

单位:1000日元年

度类别

1961年1962年1963年1964年1965年1966年总额

54461810304611851023193171029032195955430产业开发

138935261171229764112325314735271275884社会福利医疗

9208780972377983712656254261078216文教

58717778821061201834784886092870035技术

199542928529505323294944569730南方同胞援助会补助金

380795035416188212429098861231662其他4047672687268595497095167351429903

资料来源:河野康子:《洄縄返還をめぐる政治と外交》,第229页。

为赢得美国国会的支持,陆军部向国会出示了日本政府对冲绳援助预算资料,并强调指出:在战后日本经济复兴和发展的过程中,社会保障和医疗制度得到明显改善,在这两个领域,冲绳与日本本土的差距要比国会估计的大得多。然而,美国国会不为所动,只同意授权额为1200

万美元、支出权限额为1200万美元。

③结果,1967年年度美国对冲绳的援助实际低于日本。日美对冲绳援助比例关系的逆转和美国陆军部对日本援助的基本政策,对日美双方都产生了重要的影响。从日本政府方面而论,日本政府开始探讨“分离返还”乃至“全面返还”问题。所谓“分离返还”,即将施政权与美军基地的作用问题分离开来,在不损害基地功能的条件下,只要求返还施政权。1965年4月,自民党冲绳特别委员会委员长床次德二提出了《冲绳复归之我见》的建议书。他认为,越南战争形势的发展,非但没有减少冲绳军事基地的价值,而且直到远东局势允许冲绳返归日本以前,美国政府势必维持冲绳的现状,这是冲绳居民难以忍受的。在这个判断的基础上,他建议:“将军事基地与施政权分离开来,分别返还”。具体途径是:既然当前军事基地仍有必要存在下去,将对普通居民的施政权移交给日本,或者是将部分施政权移交给日本;施政权移交或部分移交给日本以后,对普通居民有必要区分行政区和军事基地区,

?

071?历　史　研　究2008年第2期　

①②③Hearings ,House ,Committee on Appropriations ,March 21,1966;March 23,1966;National Archives.河野康子:《洄縄返還をめぐる政治と外交》,第232页。

Hearings ,House ,Committee on Armed Services ,March 23,1966,National Archives.

前者作为琉球政府的行政管辖区域,后者作为美国驻冲绳高级专员的管辖区域。这就是所谓“床次构想”。该构想与1950年代的“高岗构想”不同,其根本特点在于主张以扩大财政援助为

手段,以行政上争取日本本土与冲绳一体化为目标,争取实现返还冲绳施政权。

①所谓“全面返还”,就是“冲绳问题恳谈会”成员久住忠男在1967年9月13日提出的设想:“将冲绳军事基地纳入日美安保条约事前协商制的适用范围,驻冲绳美军基地与驻日本本土美军基地相同;全面撤除核武器,其他武器可以自由使用;撤除B 252战略轰炸机,其他机种可以自由使用”。在这一

基础上,要求美国政府同意在1970年返还冲绳施政权。

②尽管佐藤政府并没有全部采纳这些建议,但是,佐藤政府解决冲绳问题的信念却越来越坚定。这就是佐藤在《向明天应战》这一声明中所说的:“日本应在日美的伙伴关系中抓紧时机,要求美国归还冲绳。作为代价,日本将真

诚地信守关于冲绳的特别基地协定”。

③从美国政府内部的动向而论,1965年12月,参谋长联席会议提出的报告认为:返还施政权将削弱美国在远东的军事地位;现在没有必要考虑返还的时间表;日本没有分担西方世界的防务责任;美国政府可以将行政权移交给琉球政府;美国政府应当控制日本政府对冲绳的援助。参谋长联席会议的基本立场是:“在可预见的将来,不能返还冲绳”,返还问题必须与日本分担

自由世界防卫责任联系起来。

④1966年4月,约翰逊政府指令建立由高级官员组成的“部际委员会”(Senior Interdepart mental Group )和“部际地区委员会”(Interdepart mental Regional Group ),以加强国务院、国防部、陆军部、参谋长联席会议等部门之间的协调。1966年12月,

国务院远东司日本科科长斯奈德提出的研究报告(通称《斯奈德报告》

),深入探讨了冲绳军事基地的功能问题。与肯尼迪政府时期的《凯森报告》不同,《斯奈德报告》首次提出了在“不损害美军基地功能的前提下返还冲绳施政权”的建议。报告认为:美国驻冲绳当局没有能够妥善处理冲绳居民的自治要求;冲绳存在着政治不稳定因素;今后一两年内,日本政府可能根据基地协定而要求返还冲绳施政权。如果日本在冲绳问题上发挥建设性作用,有助于实现美国在冲绳的目标,反之,在国内压力下,日本也可能采取违反美国利益的做法。因此,应该讨论“在

不损害基地机能的条件下返还施政权的可能性”。

⑤1967年9月,日本外相三木武夫访美,安排同年11月的日美首脑会谈事宜。日本政府的基本目标就是要求美国政府不再坚持所谓“晴空政策”,在佐藤首相和约翰逊总统发表的联合声明中,不再写进“直到远东的紧张局势缓和以前”(until tensions in t he Far East subsided )的字样。美国国防部长麦克纳马拉非常明确地向三木外相表示:冲绳问题“不是返还这种狭义上的问题,而是应该在更加广阔的范围内讨论的问题。换言之,冲绳问题与日美外交、防卫政策领域的基本分歧密切相联。冲绳问题不是是否应该将琉球返还给日本的问题,而是取决于美国国会和舆论是否支持以下各项要求:(1)《美日安保条约》在1970年以后继续有效;(2)为了日本的防卫,保留琉球的美军基地;(3)为了日本的防卫,保留在太平洋的核武器贮藏权”。麦克纳马拉的这番话,实际上表明了美国国会对《美日安保条约》的态度和美国政府返还冲绳施政

权的前提条件。

⑥国务卿腊斯克向约翰逊总统建议:“关于琉球和小笠原群岛问题,留给11月佐?

171?《美日返还冲绳协定》形成史论

①②③④⑥河野康子:《洄縄返還をめぐる政治と外交》,第235页。

Department of State ,The Reversion of Okinawa :A Case Study in Interagency Coordination ,J uly ,1972,

O πFlerherty File ,R G 319,National Archives.

升味准之辅:《日本政治史》第4册,董国良译,北京:商务印书馆,1997年,第1103页。

⑤　Department of State ,The Reversion of Okinawa :A Case Study in Interagency Coordination.

Memorandum for the President from R.S.MacNamara ,August 30,1967,President πs Confidential File ,

藤首相访美时讨论。对三木外相的要求,只是倾听而已”,“美国政府应该要求日本发挥地区领

导作用,分担更大的责任;要求日本在国际收支问题上予以帮助”。

①因此,在1967年日美首脑会谈以前,约翰逊政府关注的问题乃是日本在经济领域怎样帮助美国解决面临的各种重大矛盾。如果日本能够积极地与美国保持战略协调,不排除美国政府同意返还冲绳施政权的可能性。此时,斯奈德提出了第二个研究报告。该报告认为:返还冲绳施政权以后,冲绳基地的机能将发生变化。但是,这种变化,集中表现在贮藏核武器和B 252战略轰炸机的自由进出权上。这两种变化给美国亚洲防卫战略带来的影响,完全可以通过确保日本的政治作用来弥补。也就是说,可以重新解释1960年《美日安保条约》确定的“事前协商制”,弥补返还冲绳施政权给美国带

来的影响。

②因为储存核武器权利问题要由总统裁决,美国政府内部的分歧实际上只有关于B 252战略轰炸机自由进出权的问题。对此,陆军部赞成可以不要求B 252战略轰炸机的自由进出权,海军部和空军部则坚决主张保留这种权利,激烈反对返还冲绳施政权。在这种情况下,国务卿腊斯克建议暂时搁置这一问题。美国政府内部的分歧,决定了约翰逊总统在日美首脑会谈中的基本立场。这就是既要避免确定返还冲绳施政权的时间表,又要以原则性的返还承诺换取日本在分担美国海外防务经费方面发挥更加积极的作用。

1967年11月,日美首脑会谈如期举行。约翰逊总统承诺将在“两三年内返还冲绳”,佐藤首相承诺日本在亚洲开发银行农业特别基金中追加1亿美元投资,③购买价值3亿美元的美制军

事装备和美国政府财政证券,以分担美国海外防务经费。

④从此,日本对外经济援助政策的方向发生了重要的转变。在这以前,主要是按照世界银行的方针确定援助对象国,在《科伦坡计划》组织的框架内向印度、巴基斯坦等英联邦国家提供开发援助,在这以后,日本政府转向加强对

缅甸以东的东南亚国家的开发援助。

⑤日美同盟关系也逐渐从日本依靠美国的援助向日本分担美?

271?历　史　研　究2008年第2期　

①②③④⑤CO 141,L ynden B.Johnson Presidential Library ,Austin ,Texas.

①　Memorandum for the President f rom D.Rusk ,September 11,1967,President πs Confidential File ,CO

141,L ynden B.Johnson Presidential Library ,Austin ,Texas.

Department of State ,The Reversion of Okinawa :A Case Study in Interagency Coordination.

细谷千博主编:《日米関係资料集1945—1997》,第748—756页。

Balance of Payments Cooperation between J apan and the United States ,November 11,1967,Diary

Backup (Presidential Appointments ),F.Visit of Prime Minister Sato ,L ynden B.Johnson Presidential Library ,Box 82,Austin ,Texas.

早在吉田茂政府时期,日本就提出了“东南亚开发构想”。岸信介政府还提出了建立“东南亚开发基

金”的构想。由于所需资金主要依靠美国政府提供,日本政府的这两个计划都没有实现。1960年,联合国亚洲远东经济委员会提议建立“亚洲经济合作机构”。该计划的特点是以联合国为主导,通过吸引工业发达国家的资金和技术推动亚洲非共产党国家经济的发展。由于西方工业发达国家经济开始出现停滞的趋势,先后大幅度削减对外援助、强调市场竞争优先原则,联合国关于“亚洲经济合作机构”的构想没有实现。1963年,泰国向联合国亚洲远东经济委员会提出了建立“亚洲贸易银行”的建议。日本财界也在积极筹划建立地区性的金融机构。1965年3月,美国国务院政策设计委员会主任罗斯托向国务卿腊斯克建议:古巴导弹危机事件以后,苏联对美国的威胁已经下降,中苏对立呈现激化的趋势。共产主义转向游击战、反政府活动、对外援助和意识形态宣传等“间接侵略”方式。另一方面,在自由世界内部,民族主义开始抬头,逐渐减少对美国的依赖,追求自主外交政策的倾向有所发展,地区纠纷乃至地区性战争频繁发生。美国政府应该考虑地区主义政策,推动区域合作,引导民族主义向更加健康的方向发展。这不仅可以抑制极端民族主义引发的地区纠纷、遏制共产主义的政治军事渗透,同时还能够抑制美国国内孤立主义的增长。罗斯托的这个建议,推动了美国对外援助政策向“开发援助”模式的转换。1965年4月,约翰逊总统在霍普金斯大学发表演说,在敦促东南亚国家加强自助的同时,宣布将向国会提出10亿美元的援助开发湄公河流域计划。1965年,美日贸易结构出现根本

国海外防务经费的方向转变。

三、美日返还冲绳谈判中的财政补偿秘密谅解

1968年11月,共和党人尼克松当选美国总统。在世界范围内,尼克松政府重新强调苏联对美国国家安全利益的威胁。在亚洲,尼克松政府提出了以收缩在亚洲的力量存在为核心的一系列新政策。其中包括缓和美中关系、美国从越南撤军、让越南战争“越南化”;美国仍将对亚洲

盟国提供核保护,但亚洲盟国应当加强其自身的防卫力量。

①日美安保体制由此获得了更加重要的意义,返还冲绳施政权问题也迎来了新的局面。当时,在美国政府内部几乎一致认为,为了继续使用包括冲绳在内的美军驻日基地,应该返还冲绳施政权。分歧主要表现在返还的时机,返还以后美军基地的地位,返还以后能否继续在冲绳储存核武器,能否继续获得自由使用冲绳基地履行对远东地区特别是朝鲜半岛、台湾和越南的军事承诺的权利等问题上。国务院的日本问题专家估计,日本政府可能不会同意在返还冲绳以后仍然继续在冲绳基地储存核武器,但是,可能将同意美国在紧急事态时期可以重新在基地部署核武器,也将同意美国为常规武器作战继续使用冲绳基地。参谋长联席会议则认为,在返还冲绳施政权问题上,必须坚持在冲绳基地储

存核武器的权利和自由使用冲绳基地的权利。

②尼克松政府考虑冲绳问题的方式并非就事论事,而是将其放在美日关系的发展与日本在东亚地区的作用这种广阔的视野中。1969年1月21日,总统国家安全事务顾问基辛格主持起草了关于对日政策与返还冲绳问题的《国家安全研究备忘

录5》,即NSSM 5文件。

③1969年4月28日,国家安全委员会根据该文件归纳了专门研究报告,30日,提交美国国家安全委员会会议讨论。

④该报告由两部分构成:其一,建议自动延长即将在1970年失效的《美日安保条约》,而不加以任何修正;其二,关于返还冲绳问题的政策建议。该文件以返还的时间、基地权、自由使用常规武器、日本加强防卫力量建设等四个问题

?

371?《美日返还冲绳协定》形成史论

①②③④性的变化,美国由原来的贸易顺差转变成为贸易逆差,而日本由原来的贸易逆差转变成为贸易顺差。

日本对外经济援助总额达41859亿美元,比1964年增加67%。1966年4月,东南亚经济开发部长会议在东京召开,佐藤政府宣布将把日本国民生产总值的1%用于对东南亚国家的开发援助。1966年11月,亚洲开发银行建立。在9亿美元的创立基金中,美国和日本各提供2亿美元。日本开发援助的主要对象是韩国、印度尼西亚和中国台湾。在地域分布上看,70%集中在东南亚国家。日本政府主张东南亚经济开发模式应当是立足于农业开发,以此带动其他相关产业部门的发展和重化学工业的发展。东南亚国家认为这是企图让东南亚各国保持农业国的状态,要求日本政府加强对东南亚国家工业化的援助。参见Walt W.Rostow ,T he United S tates and the Regional Organiz ation of A sia and the Paci f ic ,196521985.Austin :University of Texas Press ,1986,pp.203,2132214.

①　First Annual Report to the Congress on United States Foreign Policy for the 1970πs ,February 18,1970,

Public Pa pers of the Presi dents :Richard N i xon ,1970,U.S.G overnment Pointing Office ,Washington ,

D. C.,1971,pp.1162144.

Department of State ,The Reversion of Okinawa :A Study in Interagency Coordination.

N S S M 5,21J anuary ,1969.Records of N ational S ecurit y Council ,R G 273.National Archives.基辛格

主持起草该文件的目的是为了说服参谋长联席会议不再继续坚持在冲绳部署核武器。1969年,由于美国潜水艇搭载核武器技术的开发,参谋长联席会议确定了以洲际弹道导弹实施核威慑战略的方针。参谋长联席会议对冲绳基地战略价值的评价已经有所变化。但是,仍然希望确保在返还冲绳以后继续保留贮存核武器的权利。

N S S M 5:J apan Policy ,28April ,1969.Records of National Security Council ,R G 273.National Archives.

为核心,分别提出了几种选择方案并评论了各个方案的得失。在此基础上,5月28日,美国国家安全委员会起草了《国家安全决定备忘录13》(NSDM 13)文件。关于今后美国的对日政策问题,该文件建议:加强日美关系,延长《美日安保条约》的有效期限,维持基地机能,削减冲绳摩擦的因素,适当促进日本加强防卫力量建设,返还冲绳。关于冲绳问题,该文件提议:(1)如果1969年年内能够在美军使用基地及其细节问题上达成协议,同意在1972年返还冲绳。(2)要求在以常规武器处理韩国、台湾、越南的紧急事态问题上最大限度地自由使用基地权。(3)虽然希望拥有核武器储存权,但可以以紧急事态时期重新部署核武器权和保持核武器通行权为条件,换取其他方面的最佳结果。在谈判的最后阶段,由总统决定是否撤除核武器。

(4)要求其他承诺。

①7月3日,美国国家安全委员会批准了《国家安全决定备忘录13》文件,并且将其中有关对日谈判目标的内容作为附件,指令美国驻日大使执行。根据这一附件,美国政府在与日本谈判时的目标是:其一,获得储存核武器和使用常规武器的“军事权”;其二,要求日本分担财政和防务方面的负担。同时,在策略上,以确保在紧急事态时期重新部署核武器权为前提,换取日本同意最大限度地自由使用基地权。这里所说的要求日本分担财政负担,指的是在返还冲绳施政权的过程中,日本政府将以日元兑换冲绳流通的美元,日本轻而易举地就获得了相当数量的美元。为了防止这笔美元的流出,应该要求日本收购美国在冲绳的资产。这就是美国返还冲绳谈判的财政目标。所谓分担防务负担,指的是日本要承担驻冲绳美军转移的经费。

②这一指令道破了《国家安全决定备忘录13》文件所谓“要求其他承诺”的奥秘。应该说,《国家安全决定备忘录13》文件及其附件,共同构成了美国返还冲绳的基本政策指南。

以往探讨美日返还冲绳谈判时,总是关注撤除核武器问题、

③中国台湾和朝鲜半岛问题、④?

471?历　史　研　究2008年第2期　

①②③④N S DM 13,Policy Tow ard J a pan ,May 28,1969.Records of National Security Council ,R G 273.

National Archives.另见细谷千博主编:《日米関係资料集1945—1997》,第777页。日本学者在编辑这一文件时没有注意到“要求其他承诺”这一内容。石井修、我部政明、宫里政玄监修:Documents on United S tates Policy Tow ard J a pan 196421972,1969年,东京:柏　房,2001年。在1995年解密的《美国国家安全委员会文件》(缩微胶卷)第7次增补本中没有收录NSSM 5和NSDM 13文件,与美国对日政策有关的文件只收录了1971年4月15日的NSSM 122文件。

N S DM 13,A nnex of N S DM ,S t rategy Pa per on Okinaw a N egotiations ,J uly 3,1969.Box 1,History

of the Civil A dminist ration of the R y uk y u Islands ;Records of M ilitary History ,Records of Army Staff ,R G 319.Records of National Security Council ,R G 273,National Archives.该文件全文共6页,由“基本战略、战术与谈判日程、返还时间、自由使用常规武器问题、财政问题、其他”等七个项目构成。

关于核武器问题,在美日政府首脑会谈中,尼克松总统首先询问佐藤荣作首相的意见。佐藤最初提议

在联合声明中应当写入以下内容:“日本内阁总理大臣详细说明了日本国民对核武器的特殊感情以及日本政府以此为背景的政策。美国政府总统对此表示深刻理解,并向总理大臣承诺:在返还冲绳之际不实施违背日本政府上述政策的行动”。对此,尼克松总统建议插入有关“在紧急事态时,不损害驻冲绳美军的职能”的表述。佐藤表示难以接受这一建议。尼克松总统又建议:“为了说服美国公众和美国国会,应该比较详细地说明事前协商制度问题”。这时佐藤首相提出了事前准备的第二个方案,建议在联合声明中写入:“不损害美国在日美安保条约中关于事前协商制度的立场”。尼克松总统表示同意。

关于朝鲜半岛问题,日本政府在谈判之初就同意在日美联合声明中申明“韩国的安全对日本的安定是

紧要的(essential )”。关于台湾问题,日本政府则极力避免在日美联合声明中涉及,美国政府坚持为了在1972年实现返还冲绳施政权、必须将台湾问题写入联合声明。结果,在1969年11月21日公开发表的《日美联合声明》第4项内这样说:“美国总统谈及美国对中华民国的条约义务,并表示美国将遵守这些条约义务。日本总理大臣表示,维护台湾地区的和平与安全,对日本的安全也是特别重要的因素”(The President referred to the treaty obligations of his country to the Republic of China which the United States wo uld up hold.The Prime Minister said that the maintenance of peace and security in the Taiwan

日美纺织品协定与返还冲绳的关系问题。

①上述研究视角,当然有其价值,但是它忽视了财政问题在返还冲绳外交中的重要影响。1969年初,美国驻日大使馆、陆军部民事局、财政部、国务院就开始研究有关返还冲绳的财政问题。7月9日,美国国务院、财政部、陆军部联席会议决定,在谈判返还冲绳问题时应坚持以下两项原则:一是不以美国的经济利益换取日本在军事方面的妥协;二是不利用返还冲绳问题谋求解决美日经济矛盾。7月22日,负责国家安全事务的财政部部长特别助理A.乔立克向财政部部长肯尼迪建议:《美日地位协定》适用于冲绳,有关返还冲绳谈判过程的特殊军事问题另行达成谅解;返还以后,日本政府在冲绳实行与其他府县同样的管辖权;保护美国在冲绳的投资;兑换冲绳流通的美元问题不能损害美国和日本的利益。9月5日,国务院、财政部、陆军部联席会议讨论了“兑换美元”、“资产补偿”、“基地设施转移

费及补偿”等问题。23日,联席会议确定了美国政府返还冲绳谈判的基本文件。

②早在佐藤首相与尼克松总统发表联合声明以前,日本大藏大臣福田纠夫就在1969年9月27日访问美国,与美国财政部长肯尼迪讨论财政协定问题。本来,福田藏相认为:从日本舆论来看,不应该以财政方面的谅解作为返还冲绳的前提条件,也没有必要在美日首脑会谈以前达成有关财政方面的谅解。但是,现在福田藏相表示愿意讨论与返还冲绳相关的财政问题,同时,他一再叮嘱美国方面应该保守会谈的秘密,因为这次会谈的内容只有佐藤首相和爱知外相知情。肯尼迪则表示:美国政府希望收回在冲绳投资的资产,为了防止日本兑换冲绳通货所得美元影响美国国际收支,希望日本政府能够采取相应的措施;美国政府不希望承担因返还冲绳而产生的财政负担;返还

冲绳以后,确定日本政府财政负担的地位协定适用于冲绳。

③在福田和肯尼迪会谈的基础上,1969年10月20日到25日,日美双方代表在东京进行财政问题会谈。美国代表财政部部长特别助理乔立克提出了一揽子解决方案,要求日本政府支付6亿美元。日本代表大藏省财务官柏木雄介认为,收购美国在冲绳的资产问题上,究竟是全部收购还是部分收购,日本政府应该有选择权。所以,他只同意支付415亿美元。其中包括:收购琉球水道公司、琉球电力公司、琉球开发金融公司等民用资产费1125亿美元;收购冲绳基地资产费2亿美元;收购美国持有的琉球

?

571?《美日返还冲绳协定》形成史论

①②③area was also a most important factor for the security of J apan )。日美之间的差异,仅仅表现在美国政府

仍然使用“中华民国”这一称谓,而日本政府使用的是“台湾地区”这一称谓。见细谷千博主编:《日米関係资料集1945—1997》,第786—793页。

①　自从20世纪50年代出现日美纺织品贸易摩擦以后,美国历届政府始终要求日本自主限制日本纺织品

对美国的出口规模和种类。1955年,日本政府向美国政府承诺“自主限制”纺织品对美出口。1957年,日美缔结双边协定,将“自主限制”原则确定下来,有效期限为5年。1961年以后,日美两国每年都进行谈判。1963年8月27日,日美两国政府签署新的协定,详细规定了日本纺织品对美出口的种类和数量。但是,日美纺织品贸易摩擦并没有缓和,反而伴随着日美贸易结构的变化愈发加剧。1971年,尼克松总统甚至说要按照《对敌国贸易法》(1917年)处理日本纺织品对美出口限制问题。1972年1月3日,日美两国政府签署协定,明确规定了1971年10月1日至1974年9月30日期间日本毛纺制品和化学纤维制品对美出口限额。见细谷千博主编:《日米関係资料集1945—1997》,第551—562、817—821页。

Memorandum of Conversation ,J uly 9,1969;Memorandum of Conversation ,August 14,1969;

Memorandum of Conversation ,September 5,1969;Memorandum of Conversation ,September 23,1969,Folder of Economic &Financial Negotiations ,Box 12,R G 319,National Archives.

State 165541:Kennedy 2Fukuda Meeting ,30September ,1969,POL 7J apan ,Folder of 8/1/69,Box

2193,Central Foreign Policy File ,196721969,R G 59,Records of Department of State ,National Archives.

政府证券费1亿美元,向美军雇员支付社会保险金2500万美元。

①11月4日,美国国务院、财政部、国防部联合向美国谈判代表发布指令,强调指出:一揽子解决方案适合于写入美日两国政府首脑联合声明,有利于美国政府节约开支。因此,美国代表应该向日本提出以下方案:收购民用、共同使用资产费1185亿美元,冲绳美军基地雇员社会保障费3000万美元,基地转移费(冲绳内外)及其他开支2亿美元,货币兑换1112亿美元,各项合计5127亿美元。此外,美国政府出售琉球银行的股票、石油和油脂设施所得应为115亿美元;根据《美日地位协定》,军用土地地租(地位协定第24条第2款)、劳务管理费(地位协定第12条第4款)应该由日本政府承担,合计115亿美元。以上各项合计共6192亿美元。联合指令还规定美国谈判代表可以妥协的范围:可以接受民用、共同使用资产费从1185亿美元减少到115亿美元;货币兑换补偿从1112亿美元减少到5000万美元;基地转移费2亿美元可以在五年内用美元或日元支付,但是不得影响《美日地位协定》确定的权利和义务;如果不能在五年内支付问题上达成协议,可以由日本政府负责建设美军希望的基地,费用从基地转移费中扣除;余额以现金或美国政府希望的方式支付。日本政府在冲绳兑换的美元至少应无息存入美国联邦银行15年;日本政府应全额负

担冲绳基地雇员的养老金和社会保障金。

②面对美国政府的要求,日本政府谈判代表只是请求在金额方面务必考虑能否通过国会的审议。

③11月10日,双方达成妥协,美国政府实现了预期目标。收购民用、共同使用资产费1175亿美元,冲绳基地从业人员社会保障金3300万美元,冲绳基地转移费及其他费用2亿美元,兑

换冲绳通货所得1112亿美元存入美国联邦银行,合计512亿美元。

④11月12日,该谅解协定获得日本政府大藏大臣福田的认可。双方同意在佐藤首相与尼克松总统会谈以后完成最后的签

署手续。

⑤1969年11月21日,日美两国政府首脑发表联合声明,美国政府正式承诺返还冲绳施政权。12月2日,日美双方代表在华盛顿正式签署《财政谅解备忘录》。

⑥该秘密谅解备忘录全文共计六条。第一条确定了收购民用和共同使用资产的范围、金额以及有关细则。就其范围问题而论,仅仅限于琉球电力公司、琉球开发金融公司、琉球水道公司、琉球民政府建筑、冲绳基地外道路交通网、航空和通讯辅助设施,总金额为1175亿美元。就其实施细则而论,确定

?

671?历　史　研　究2008年第2期　

①②③④⑤⑥“Negotiation on Financial Issues"in Folder of Non 2Title ,Box 1,History of the Civil Administration of the

Ryukyu Islands ,Office of the Chief of Military History ,R G 319,National Archives.

State 186208:Okinawa Reversion :Financial and Economic Aspects ,4November 1969,POL 7J apan ,

Folder of 8/1/69,Box 2193,Central Foreign Policy File ,196721969,R G 59,Records of Department of State ,National Archives.

Tokyo 9196:Okinawa Reversion :Financial and Economic Aspects ,5November 1969,POL 19Ryukyu

Islands ,Folder of 11/1/69,Box 2399,Central Foreign File ,196721969,R G 59,Records of Department of State ,National Archives.

Tokyo 9353:Okinawa Reversion :Financial and Economic Aspects ,10November 1969,POL 19Ryukyu

Islands ,Folder of 11/1/69,Box 2399,Central Foreign Policy File ,196721969,R G 59,Records of Department of State ,National Archives.

Tokyo 9390:Okinawa Reversion —Economic/Financial Aspects ,12November 1969.:POL 19Ryukyu

Islands ,Folder of 11/1/69,Box 2399,Central Foreign Policy File ,196721969,R G 59,Records of Department of State ,National Archives.

Memorandum of Understanding between the M inister of Finance of J apan and the United S tates

T reasury ,December 2,1969,Folder of Economic &Financial Negotiations (8c DAMO —IA );Box 12,History of the Civil Administration of the Ryukyu Islands ;Office of the Chief on Military History ,R G 319,National Archives.

了以下五项原则。其一,“美日双方的任何一方都有权对以上范围内资产的属性和不同的价值进行选择”。其二,“返还期间所有增益计入总额”。其三,“自返还协定生效之日起,五年内支付全部购买费用,每年等额分期支付”。其四,“美国持有的琉球银行股票和石油油脂设施予以出售。出售时,美国政府确定开价。该种开价应合理适度,不应是事实上抵消下文所述的优先购买权的虚高价格。琉球居民享有按照开价购买部分或全部琉球银行股票的优先权。向琉球居民出售琉球银行股票以后,如果琉球居民没有全部购买,所有剩余股票将公开拍卖。直到资产问题获得实质性解决以前,不得公开宣布出售上述资产。资产问题获得实质性解决以后,方可公开宣布出售上述资产。出售石油油脂设施的特殊方式尚待确定”。其五,“自1969年12月以后,因美国政府需要资金用于琉球民生计划,在返还以前,美日两国将协商出售民用和共同使用资产的效果问题。协商以后,将实行出售。日本政府同意,从1175亿美元中扣除所有出售所

得”。

①在这里,收购民用和共同使用资产费1175亿美元当中,并不包含美国政府持有的琉球银行股票,也不包含美国冲绳民政府垄断的石油和油脂设施。第二条确定了美军冲绳军事基地转移费及其他费用的总额和美日双方承担的义务。其中规定:美军军事基地转移费及其他费用总额为2亿美元。“日本政府应在返还协定生效之日起五年内提供相当于2亿美元的物品和劳务。”“美日双方同意将某些特定军事设施迁移至冲绳以外。在这种情况下,军事基地转移费及其他费用共需2亿美元,不能削减至115亿美元。双方同意:由此产生的费用,无论是在返还实施以前还是在返还实施以后都可能出现。美日两国政府将协商可与现存设施———例如那霸军港和那霸机场———相比的新设施问题。如有必要,该项支出在数年内分别纳入日本政府年度预算。本项

协议未涉及之处,不损害两国政府各自根据《美日地位协定》确定的权利或义务”。

②在这里,?

771?《美日返还冲绳协定》形成史论

①②该条规定的英文原文如下: 1.Purchase of Civil and Joint Use Assets — 175million A.Power

Corporation.B.RDL C. C.Water Corporation. D.Administrative Structures. E.Road System Outside Bases. F.Such Navigation and Communications Aids As May Be Agreed Upon.(Notes to Paragraph 1)(1)Each sides may choose to attribute and ascribe different values to the components of the civil and joint use assets.(2)The total would include any increments through the date of reversion.(3)Payments to be made in cash over five years f rom the date of reversion ,in equal annual installments.(4)U.S.interest in Ryukyu Bank and POL facilities to be disposed of.In the event of a sale ,the United States G overnment will fix the asking price ,which shall be a reasonable price and not an artificially high price which would ,in effect ,nullify the preemptive rights described below.(A )Ryukyuan persons will have preemptive right to buy some or all of Ryukyu Bank shares at asking Price.(B )Any balance remaining after these assets may have been offered for sale to Ryukyuans will be sold by public auction if not f ully taken up by Ryukyuan people.(C )Announcement of sale of above assets is not to be made until after substantial settlement of assets question is reached and can be announced publicly.(D )The specific method of disposition of the POL facilities has not yet been decided upon.(5)Since the United States G overnment ,after December ,1969,may be in need of f unds to finance projects in the Ryukyuan economy ,the United States G overnment and the G overnment of J apan will consult as to the effect of disposition of any of the civilian and joint use assets prior of reversion for such needs.Such disposition ,if any ,will be carried out after consultation ;and proceeds of any sale will be deducted f rom the 175million agreed to by the G overnment of J apan.

该条规定的英文原文如下: https://www.360docs.net/doc/7314177716.html,itary relocation costs and other costs related to reversion — 200

million.(The G overnment of J apan shall make available the equivalent of 200million in agreed goods and services ,all of which will have been obligated no later than 5years after the date reversion is effected for the purpose of covering military relocation costs and all other U.S.budgetary costs incident to reversio n and not otherwise specifically settled by this arrangement.Since it has been agreed to relocate

所谓“某些特定军事设施”,指的是核武器。那霸军港和那霸机场的转移费用,究竟是否包含在2亿美元之内,仍有待于双方的协商。特别值得注意的是,凡是该协定以外的事宜,都将按照《美日地位协定》处理。换言之,返还以后与基地转移有关的费用将单独计算,需由日本政府承担,并不包含在2亿美元之内。第三条确定了按照《美日地位协定》有关条款处理美军冲绳军

事基地的不动产(残留资产)问题。

①第四条确定了有关货币兑换问题的细则。其中规定:“日本银行将6000万美元或超过6000万美元的实际兑换现金额无息存入美国财政部的代理机构纽约联邦储备银行。为满足日本政府收支平衡的紧急需求,该笔资金可暂时取回(根据双方同意的

客观标准确定)”。

②第五条确定了日本政府向美军冲绳军事基地当地雇员提供3300万美元社会保障金的义务。“返还协定生效以后,日本社会保障系统向美军冲绳军事基地当地雇员支付该项费用,不得歧视这些雇员。无论何时,在计算返还冲绳施政权以前该种雇员在美军基地从业期间应得保险金方面,日本政府都应对他们给予充分地评价。该项计划将不给美国政府增加任何

开支”。

③第六条是关于美国企业在冲绳商务活动的规定,“美国国务院和日本外务省将就冲绳商务活动事宜达成谅解”。

④一言以蔽之,伴随着返还冲绳施政权,包括冲绳在内的所有驻日美军基地的维持、改善、转移等美军能够自由使用的费用,实际上都将由日本政府承担。该秘密谅解备忘录确定的各项费用支出,就是日本政府为收复冲绳施政权而付出的财政代价。然而,1971年6月17日,美日双方签署并公开发表的《美日返还冲绳协定》第六条规定美国政府将琉球电力公司、琉球水道公司、琉球开发金融公司的财产转让日本政府;美国政府在琉球群岛及大东群岛的其他财产和根据本协定第三条规定而提供的各种设施及区域,亦同时转让日本政府;美国政府在琉球群岛及大东群岛的填海地及拓荒地,自本协定生效之日起,属于日本政府的财产。第七条中却只有这样的规定:对根据第六条规定转让的美国资产,日本政府应在五年内向美国政府支付312亿美元。在本协定生效一周内,日本政府向美国政府支付1亿美元,余额

?

871?历　史　研　究2008年第2期　

①②③④certain military facilities outside Okinawa ,the agreed amount under this category will remain at 200

million ,instead of being reduced to 150million.It is understood that such costs may arise f rom activities occurring either before or after reversion.The two G overnments will discuss the new facilities which would be comparable to the existing facilities ,such as Naha Port and Airport.Payments will be included in J apanese budget over a number of years as found necessary.Nothing contained in this arrangement will prejudice the rights or obligations of either government under the Sofa )

①　该条规定的英文原文如下: 3.Immovable military facilities on Okinawa will be treated according to terms

of the Sofa (Residual assets ).

该条规定的英文原文如下: 4.Currency conversion —The Bank of J apan will deposit 60million or the

amount of currency actually converted ,whichever is greater ,in a non 2interest 2bearing account with the Federal Reserve Bank of New Y ork acting as principal and agent of the U.S.Treasury.Funds shall be withdrawn temporarily within that period to meet G overnment of J apan balance of payments emergency needs (as determined by an objective standard to be agreed upon ).

该条规定的英文原文如下: 5.Social Security — 33million.(The application of the J apanese Social

Security System to Ryukyuan employees of the United States after reversion will be effected in such way so as not discriminate against them.Whenever the G overnment of J apan may confer upon such employees f ull credit for the purpose of computing benefits under these programs for the entire time of their service with the U.S.prior to reversion ,it shall be effected at no cost to the United States G overnment )

该条规定的英文原文如下: 6.Proposed understanding on business activity on Okinawa will be pursued

between state and the Foreign Office of J apan.

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971?《美日返还冲绳协定》形成史论

大成就,而且将面临被指责为“买回冲绳”之灾,日本国会将拒绝批准这笔开支,甚至引发佐

藤政府的政治危机。

①这种可能的发展趋势,乃是美国政府和日本政府双方都需要极力避免的。也正因为这样,美日双方才采取了秘密签署《财政谅解备忘录》与公开签署《美日返还冲绳协定》这两种方式,有意隐瞒了事实真相。这才导致了同样是返还冲绳的财政问题,却出现了两种截然不同的财政支付规定,差额竟然高达2亿美元。

其次,美国政府要求对《美日地位协定》第24条的“灵活解释”。《美日地位协定》第24条第1款规定:“美国负担与维持美军有关的全部费用”。第2款规定:“日本承担提供设施、区域及路线权(包括机场和港口的设施、区域等共同使用的设施和区域),上述设施和区域的征用

费、补偿费亦由日本政府负担。

②美国驻太平洋陆军司令部一直认为,《美日地位协定》第24条第2款所说的“提供设施”应当由日本政府财政负担,该项规定的适用范围应当扩大到“代替设施”。当时,这涉及日本本土的板付机场(现在的福岗机场)返还问题(不是全面返还,由美军使用的基地改变为由日本政府管理、美军在一定条件下使用的基地)、王子医院、富岗和追浜补给基地的一部分,横滨市内的陆军调配事务所、岸根陆军医院、新仓仓库、立川基地的空军设施。美国太平洋陆军司令部准备将这些设施返还日本,同时也在筹划怎样向日本政府提出建设替代设施的问题。他们认为,这些替代设施的建设应当纳入返还冲绳协定,这将减少驻日美

军的财政负担。

③例如,美国在返还冲绳的过程中,在返还位于那霸市北部的牧港住宅区时,其替代住宅区的建设,就是按照《美日地位协定》第24条由日本承担的,而不是由“基地转移费”支出的。另一方面,在“基地转移费”及相关经费的问题上,美国政府又将其与《美日地位协定》第24条第2款规定区别开来。在《财政谅解备忘录》中,没有明确开列“基地转移费”的具体项目,美国政府特别是国防部一直认为这意味着由美国政府自由决定其使用用途,返还冲绳过程中的基地转移费及其他费用,不应当受《美日地位协定》第24条第2款的限制。换言之,《财政谅解备忘录》中的2亿美元“基地转移费”,不仅可以用于冲绳基地的转移开支,而且还可以用于日本本土美军基地的设施改善和维修、军人家属住宅的建设、水、电、电话等项

费用支出。特别是这笔经费可以在1972—1977年期间使用。

④正因为如此,在1969年12月2日签署《财政谅解备忘录》到1971年6月17日签署《美日返还冲绳协定》以前这段时间,日美双方围绕着这2亿美元的具体使用问题还在继续进行磋商。1970年5月13日,美国国务院致驻日大使馆的电报说:由于日本政府必须向国会说明这2亿美元的使用用途,国务院已经请求国防部准备必要的开支明细预算资料。此外,由于日本政府可以实物或劳务支付“基地转移费”,所以,驻日大使在与日本政府代表磋商时,应当请求日本同意“基地转移费”还可以用于“基

地内的改善、修理、住宅建设、劳务、水、电等项费用的开支”。

⑤但是,日本政府负责谈判的?

081?历　史　研　究2008年第2期　

①②③④⑤升味准之辅:《日本政治史》第4册,第1103—1117页。

细谷千博主编:《日米関係资料集1945—1997》,第472—490页。

DA in 286418:Okinawa Reversion Planning ,29J anuary 1970,Folder of Military Relocation ,Box 13,

History of the Civil Administration of the Ryukyu Islands ,Office of the Chief of Military History ,R G 319,National Archives.

Memorandum for Deputy Assistant of Defense (ISA ): 200Million Credit for Costs Incident to

Reversion of Okinawa ,15J uly 1970,Folder of Military Relocations.Box 13,History of the Civil Administration of the Ryukyu Islands ,Office of the Chief of Military History ,R G 319,National Archives.

State 07329:Okinawa Negotiations :GOJ Compensation for https://www.360docs.net/doc/7314177716.html,itary Relocations and other Costs

Incident to Reversio n ,13May 1970,Folder of Military Relocatio ns ,Bo x 13,Histo ry of the Civil

官员外务省美国局局长吉野、条约课课长栗山迟迟没有满足美国的愿望。直到1971年6月日本外相爱知与美国国务卿罗杰斯在巴黎准备签署《美日返还冲绳协定》前夕,罗杰斯还向爱知外相请求同意对《美日地位协定》第24条的“灵活解释”,爱知外相才表示“了解”美国方面的

立场,并以“他个人承担责任”来压制部下的不同意见。

①这样,美日双方才如期在卫星电视实况转播的场景中签署《美日返还冲绳协定》。

美国政府在返还冲绳的过程中实际财政支出究竟是多少呢?1972年6月15日,美军返还冲绳谈判代表团提出的报告说:总额共计511亿美元。其中,收购民用资产费1175亿美元,劳务费6200万美元,核武器撤除费500万美元,《美国之音》电台拆迁费1600万美元,请求补偿费400万美元,机动费5800万美元,上述各项开支合计312亿美元。此外,以实物和劳务抵消设施改善费6500万美元,美国政府实际上节约劳务费1000万美元。日本政府存入美国联邦银行的兑换冲绳通货所得美元共计1112亿,无息、存期25年。出售琉球政府股票所得共300万美

元。

②上述请求补偿费400万美元,名义上是由美国政府支付的,实际上是由日本政府提供的。③总括以上所论,我们可以清楚地看到美日两国对冲绳政策演进的不同趋势。在美日关系由不对称逐渐向对称性转变、美日安保体制日益强化的过程中,美国政府对冲绳政策由强硬地拒绝返还立场向接受有条件返还的方向转变。这种变化表明,美国政府处理冲绳问题的思维方式,已经不再是单纯地从美苏对抗的角度出发,而是越来越倾向于从美日关系的发展和美国在亚洲地区的利益这种多维视野做出决策。美国国际收支赤字加剧,扩大越南战争引发的多种矛盾,日本经济的高速增长和日本政府保持与美国的战略协调,促成了美国政府对冲绳政策的转变。日本政府对冲绳的政策则是在美国承认其对冲绳拥有“潜在主权”的基础上逐渐发展起来的。虽然无论是池田政府还是佐藤政府都是在日美关系的框架内处理冲绳问题,但是,二者的策略有别。池田政府回避施政权问题,专注于扩大对冲绳援助、缩小冲绳与本土的发展差距。佐藤政府则以争取分离返还乃至全面返还冲绳施政权作为对美外交目标,在加强日美战略合作而非日美对抗的过程中解决南方领土问题。日本外交表现出相当大的自主性。应该说,美日两国在追求集团共同利益的同时又维护各自的国家利益,美日返还冲绳外交的历史经验是值得人们深思的。当然,我们也应该指出,美国政府在返还冲绳群岛时擅自将中日两国之间存在争议、主权属于中国的钓鱼岛及其附近岛屿的行政权移交给日本政府,致使钓鱼岛问题更加复杂化,迁延至今没有获得解决。

〔作者崔丕,暨南大学历史学系教授。广州　510632〕

(责任编辑:姚玉民)

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181?《美日返还冲绳协定》形成史论

①②③Administration of the Ryukyu Islands ,Office of the Chief of Military History ,R G 319,National

Archives.

①Memorandum of Conversation :Okinawa Reversion ,part I of III ,9J une 1971,Folder of Negotiation

Status Report ,Box 18,History of the Civil Administration of the Ryukyu Islands ,Office of the Chief of Military History ,R G 319,National Archives.

A History of the Special Representative of the Secretary of Defense and Chairman Joint Chief s of Staff and

Senior https://www.360docs.net/doc/7314177716.html,itary Representative Okinawa Negotiating Team (USMIL RON T ),prepared by the USMIL RON T staff ,15J une 1972,Box 18,R G 319,National Archives.

Memorandum of Conversation :Okinawa Reversion ,part I of III ,19J une 1971.

Chiang Kai 2shek πs effort s to reach a balance among Nationalist f ractions ,and had little chance of support f rom Chiang.When t he manager of Shanghai πs Xinxin Company ,Li Ze ,was reported by staff as a collaborator wit h J apan ,t he Police Chief of Shanghai ,Xuan Tiewu ,had Li arrested in t he name of “justice ,"ignoring Dai πs attempt to p rotect Li.Li πs case was t hus forced to shift f rom t he attempted political settlement to a legal p rocedure.This case highlight s t he factional st ruggle inside t he Nationalist Party.This legal t rial of an economic collaborator wit h J apan was act ually manip ulated by politics.

U rban Spatial Structure in R enaissance Italy WAN G Tingzhi and L IU Yaochun (146)

Renaissance first took place in t he middle and nort hern Italian cities.The city struct ure had undergone a great change during Renaissance compared wit h t hat in t he Middle Ages :t he size of cities grew ,bringing about morp hological changes ;new p ublic space had been struct ured in t he cities ;and t he once single 2f unctioned suquares became multi 2f unctional.Wit h t he socio 2economic develop ment and expansion of cities ,magnificent landmark buildings were built in Renaissance Italian cities ,and new cities were designed and built according to ideals in t he process of reformation of t he old ones.The urban spatial evolutio n reflected social changes of Italian cities in t he new context ,and gave birt h to new t heories of urban planning t hat ushered in new spatial st ruct ures for cities to express new patterns of social communication and new ideas and cult ure.Such t heories laid foundation for modern urban planning t heories.

The Making of the Agreement bet w een Japan and the U nited States of America Concerning the R yukyu Islands and the Daito Islands CU I Pi (164)

Wit h t he Agreement between J apan and t he U nited States of America Concerning t he Ryukyu Islands and t he Daito Islands ,t he U S began to give up it s privileged position in Okinawa ,and J apan successf ully settled t he p roblem of it s sout hern territory left by World War II.U S and J apanese attit udes toward t he Okinawa policy in t he 1960s were quite different f rom t ho se in t he 1950s.The U S gradually gave up it s blue skies policy.At first ,J apan was only allowed to send more aid to Okinawa ,but gradually it was asked to play a more active role in Asia.The U S also agreed to a conditional ret urn of Okinawa to J apan.Accordingly ,J apan changed t he direction of it s effort s from winning a separate ret urn to t he overall ret urn of Okinawa.In t he Agreement ,bot h government s deliberately hide t he trut h concerning t he financial compensation t he J apanese government was to pay t he U S government.

Research N otes

A N e w Interpretation of Wa ng Ruo Yue ZHAN G Huaitong (182)?291?CON TEN TS