城乡规划法
城乡规划法
摘要：2007年10月28日，备受期待与关注的《城乡规划法》经十届全国人大常委会第三十次会议表决通过.这是一部标志着我国进入城乡总体规划新时代的法律。城乡规划法共7章70条，针对当前城市和村镇开发建设中存在的突出问题对城乡规划的制定、实施、修改、监督检查和法律责任作了规定。规范内容包括城市、建制镇、集镇、村庄的规划、建设及其布局。
关键字：产生进步与局限宏观调控
正文：一、《城乡规划法》的产生
1、立法背景
改革开放后特别是近年来，我国城市规划工作的背景和条件日新月异。一方面，经济体制改革和社会发展促使城镇化进程惊人，城市数量迅速增加，城市规模迅速扩大，城市建设量大面广。另一方面，社会经济的迅猛发展也带来了一系列问题。城市规划作为一种公共政策，需要积极发挥其应有的“先导、引导、指导”作用，包括维持和促进我国工业化、城镇化进程的稳步发展，协调经济发展与资源可持续利用的关系，保障人民生活环境和生产生活需求等。城市规划遂成为一项全局性、战略性、综合性的工作。在此背景之下，《城乡规划法》应运而生。
2、实现了城乡覆盖
我国长期以来在规划上实施的是“城乡二元分治”。在《城乡规划法》出台以前，实行十多年的城乡规划法律制度可以用“一法一条例”来概括，即城市规划的依据是《城市规划法》，而乡镇规划的依据是《村庄和集镇规划建设管理条例》。《城乡规划法》的体系内以城市规划为主，涵盖了乡镇规划的内容。虽然城市规划和乡镇规划的编制、批准、修订和监督程序仍存在差别，二元化的痕迹仍很明显，但不得不承认城乡规划法的进步，以及立法者试图结束二元分治的愿望和决心。
3、强化了依法修订
随着社会经济的发展，规划的适时修订是现实发展的客观需求，也是“过程规划”理念的重要体现。但是，《城乡规划法》实施前更多的情形是规划的修改过于频繁，且往往掺杂了过多的人为因素。《城乡规划法》单列“城乡规划的修改”为一章，规定了各规划修编的前提条件。修改涉及总体规划强制性内容的，要先取得原审批机关的同意，而控制性详细规划修改涉及总体规划强制性内容，甚至要先修改总体规划。同时，《城乡规划法》将规划修订的程序用法律固定下来。虽然该法定修改程序之可操作性还有待实践的检验，但至少规划修改的有法可依缩小了主观随意性的空间，用法律手段增强规划的严肃性。
4、突出了法定监督
《城乡规划法》新设的“监督检查”一章，明确规定将监督的责任明确到具体部门，并将监督的手段合法化。法律的制定归根结底是为了法律的实施，而法律的监督向来是法律实施的保障。《城乡规划法》中突出法定监督，实际也是一种控权，政府行为的界定和规范化。这样可以规避城市规划各环节的随意性，促进《城乡规划法》的有效实施。
5、明确了法律责任
《城乡规划法》较之《城市规划法》，对“法律责任”相关内容有大量增加。首先，明确了城乡规划编制单位的法律责任。城乡规划编制单位是具体承接城乡规划的骨干，其起草编制的规划是城乡规划制定的基础。明确城乡规划编制单位的法律责任，有利于从规划编制的源头保障规划的科学性和合法性。其次，细化并进一步明确规划行政管理部门和具体责任人员的法律责任。这将有利于促进规划的依法制定和实施。再次，《城乡规划法》详细罗列了建设单位和个人违反规划法规的行为及相应处罚。
二、《城乡规划法》的进步与局限
与《城市规划法》相比，《城乡规划法》的颁布实施可谓取得了不小的进步。但与实际的立法需求和期望相比，仍存在一定的局限性，留下了一些遗憾。这也是不断完善《城乡规划法》，并适时进行修编的重要切入点。
1、努力推动与相关规划的协调统一
从我国先行的政府法定规划看，对应实体空间利用的主要包括城市规划、土地利用规划及主体功能区划。特别是由于城市规划和土地利用规划所对应的《城乡规划法》及《中华人民共和国土地管理法》均为全国人大颁布的法律，具有同等的法律效力和级别，而计划部门主导的规划又由国家《宪法》授权，是我国社会经济发展的根本性纲领。《城乡规划法》虽然在总则部分规定了规划编制应当“依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接”。但缺乏具体指导内容，并未指明解决当前“三规并行”、“互相制约”问题的制度路径。
2、进一步明确规划核心控制概念
从规划实践工作中遇到的具体问题看，《城乡规划法》中一些关键概念的界定和意图表达还不够明晰化。《城乡规划法》规定“规划区范围、规划区内建设用地规模……应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容”。但是，在规划区范围趋于扩大的背景下，上述“规划区内建设用地规模”与现行规划审批侧重于城市“主城区”或“中心城区”规模控制的状况如何对接尚未明确。因此，城镇密集地区规划区范围划定及“规划区内建设用地规模”的尺度把握给地方政府与上级政府博弈留下了巨大空间。
3、吸纳与融合既有规划经验成果
《城市规划法》颁布实施以来的十几年里，我国的城市规划实践与理论研究工作均取得了极大的进展，规划的技术性、合理性都得到了丰富和提高。对市域城镇体系规划甚至予以弱化，删除了《城市规划法》中“设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划，应当包括市或者县的行政区域的城镇体系规划”的规定，区域协调的基本原则没有得到制度化的表达。与此同时，由于《城市规划编制技术规定》先于城乡规划法颁布实施，如何合理借鉴与融合各类型规划的优势，构建具有实际指导意义的规划体系框架，还有待进一步工作的开展。
4、建立与完善规划审批决策机制
随着对城市规划作用认识的加深，规划决策的科学性与合理性越来越受到重视。但是从目前的状况看，规划审批决策机制尚未真正建立。一方面是所谓的公众参与还停留于“咨询公众”阶段，另一方面，除深圳①等城市先行一步外，多数城市的规划委员会制度建设均比较滞后。这造成了城市规划审批与决策标准的模糊与混乱，带来所谓“局长规划、市长规划”现象。
综上所述，《城乡规划法》的颁布实施，较《城市规划法》取得了明显的进步，是我国城乡规划领域的又一座里程碑。作为处于建设时期的城乡规划法律体系内的“主干法”，《城乡规划法》中尚未明确内容及若干法律授权，还有待进一步的法律解释以及配套法律、法规或实施细则的丰富完善。只有这样，才能最大限度地弘扬法律精神，发挥城乡规划作为公共政策的真正作用，最终保障《城乡规划法》的可执行性和执行力。
三、《城乡规划法》在中长期宏观调控中的作用
1、规划作用：解决空间资源的合理配置
《城乡规划法》的第一条就提出：“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展，制定本法”。新《城乡规划法》总结了现行体制下城市规划面临的压力和挑战，以及规划实践中走过的弯路，有针对性地补充和完善了城乡规划对空间资源合理配置与有效利用的统筹与调控作用，以及法定地位。在城乡规划的实施中，强调优先安排基础设施和公共服务设施，改变目前城镇发展中存在的不切
实际，大量消耗资源与能源，以及不重视消费性需求、不重视环境保护和公共安全等问题。
2、城乡统筹：解决城乡二元问题
存在大量结构性问题是发展中国家的一个典型特征，在中国最突出的就是“城乡二元结构”问题。长期以来，当今中国任何宏观经济政策的传递通道是不完整的。新《城乡规划法》将乡规划、村庄规划纳入了城乡规划体系中，把城市和乡村的建设看作是系统化工程，不仅关注城市规划，而且在条件允许的地区，要求对农村的长远发展做出合理的布局，实现城乡空间资源的统一安排，促进各种要素的优化配置和合理流动，避免基础设施建设上的重复浪费，增加了农村获得资源投入的机会，从而保证了城市和农村具有平等的发展机会，为实现城乡空间协调发展提供了政策保障。
3、规划实施：增强宏观调控的法律手段
新《城乡规划法》强调了城乡规划的法律地位和作用，指出：“任何单位和个人都应当遵守依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理”。新法强调了规划的稳定性和法定性。新法补充了“城乡规划的修改”专章，严格了规划修改制度和程序，经依法批准的规划，禁止擅自修改，只有符合法律规定的特定情况，才可以修改。新法还强化了法律责任，包括追究政府和行政人员的责任，追究城乡规划编制单位的责任，追究违法建设行为的责。
《城乡规划法》明确了城乡规划是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段之一，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。城乡规划已经成为中国宏观调控的重要手段之一，将对调整经济运行的结构性问题产生积极的影响作用。
城市与乡村的和谐发展一直是规划向往和追求的最高境界，尊重农民、尊重历史、尊重是城乡统筹规划工作的重要原则。正如自下而上的改革探索是中国式改革的特色一样，地方实践会推动中国三大空间规划主管部门从三者协调发展的角度考虑规划的出路，理顺空间规划的管理体制，最终使规划获得必要的制度基础和体制保障。
参考文献：
1 中华人民共和国城乡规划法［Ｚ］．法律出版社，2007.
2 全国人民代表大会常务委员会．中华人民共和国城市规划法．北大法律信息网
3 建设部．城市规划编制办法．中华人民共和国建设部网站，2008.
4 张京祥等．从城市区域视角审视《城乡规划法》［Ｊ］．城市规划，2008年第1期：54-56.