《浅谈村民自治存在的主要问题及对策》 肖真亮

目录

一、当前村民自治制度中存在的问题及原因 (1)

1、选举秩序混乱，选举程序复杂化 (2)

2、两委关系未能理顺，制约着村级组织整体作用的发挥 (3)

3、乡村关系不顺，出现“过度自治化”和“附属行政化”问题 (4)

4、经济文化落后，村民的民主法制观念淡薄，自治意识薄弱 (5)

二、村民自治制度中存在问题的对策 (6)

1、完善制度法规，在源头上防止不利因素对村民自治工作的干扰 (6)

2、理顺乡镇政府、村委会、党支部三者之间的关系 (7)

3、提高村民民主意识，引导村民使用民主权利增强自治能力 (8)

4、疏通信访渠道，认真接待处理群众来信来访，发挥民主监督机制 (9)

浅谈村民自治存在的主要问题及对策

肖真亮

【内容摘要】作为我国民主建设的“试验田”，村民自治制度实施对我国的民主政治建设有着重大意义。村民自治既是农村经济体制和政治体制改革的必然要求,也是巩固和发展社会主义民主,促进和保障农村社会稳定的迫切需要。20多年村民自治活动的开展己充分展现了村民自治的生命力和有效性，正对我国农村的社会、政治、经济、文化等诸多领域产生日益深远的影响。但我国农村基层民主政治建设仍处于起步阶段，还存在一些不容忽视的问题，如村民自治工作中的“过度自治化”和“附属行政化”倾向以及村民委员会选举程序和手段不规范甚至违法操作等具体问题,因此必须建立健全各项规章制度,保障村民自治工作真正沿着民主、法制的轨道健康发展。

【关键词】农村村民自治问题及对策

《村民委员会组织法》实施以来，农村基层民主政治建设取得了长足进展，农村群众的民主权利进一步扩大，干群关系更加密切，基本实现了村民自我管理、自我教育和自我服务。但同时也应当看到我国农村基层民主政治建设仍处于起步阶段，在农村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督方面，还存在一些不容忽视的问题，需认真研究并加以解决，村民自治有待进一步的规范和完善。

一、当前村民自治制度中存在的问题及原因

村民自治制度是与我国依法治国战略的实施和市场经济体制的改革相适应的农村基层管理制度。从1980年第一个村民委员会建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委员会组织。村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。因此，全面推进村民自治，也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。从上个世纪80年代初的萌芽至1998年11月《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布，村民自治经历了一个渐进发展过程。但由于多方面的原因，

村民自治在实践中也必然面临一系列的问题和困难。目前，农村基层一些地方还存在以下亟需解决的问题。

1、选举秩序混乱，选举程序复杂化

由于受传统宗族观念的影响，在村委会选举中，利用家族观念、宗派势力上门游说、拉选票，甚至利用宗族势力操纵选举是不难想象的。本人对普宁市某村51名选民的调查，有24人在选举投票前与其他成员进行商量，占被调查者的47.06%。其中，有18人是在与宗族成员进行商讨后投的票，占51人的35.29%，占24人的75%。有5人是在与朋友进行商讨后投的票，另有2人是在其他压力下投的票。可见宗族势力的干扰是构成某些村民委员会选举质量不高的主要因素。更甚者是个别村子的换届选举中，出现了自由散漫的无政府现象，一些群众手持木棍、铁锨，随时都有发生群体性斗殴的可能；个别人看到自己当选的希望不大，就采取炸会、捣乱、甚至毁坏票箱等卑劣手段，阻止选举工作的正常进行。选举时一旦出现此类现象，选委会根本无法维持正常的选举秩序。对于这种现象，国家法律没有制定破坏选举处罚措施，公安部门也因不能认定是否违反《治安管理处罚条例》，为避免诱发群体性事件，不愿介入换届选举。如果不能有力打击破坏选举行为，不注重民主与法制相结合，长此以往，势必造成破坏选举行为愈演愈烈之势。

另外群众反映，选举程序太复杂，时间太长，一些关键环节也有待进一步规范。从选举村选委会、产生候选人到正式选举都需要花费大量的时间和精力，直接影响到了群众的正常生产和生活，也给了贿选者、拉帮结派者以可乘之机。一些村子多次选举，均无一个候选人获得参加投票的选民的过半数选票，选不出村委干部，影响到了村里的稳定。在进行选举时，有的代写员不按选民的意志代填选票，影响到了村民民主权利的行使和选举结果，由

此可见，进一步规范村民民主选举工作势在必行。

2、两委关系未能理顺，制约着村级组织整体作用的发挥。

中国的村民自治在发展过程中出现了“二元悖论”现象，即党的领导和村民自治在对农村基层具体事务的组织管理方面存在着权力重迭，出现了强调党的领导就会弱化甚至放弃村民自治，而强调村民自治就会弱化党的领导的进退两难的问题。

村委会与村党支部的关系不协调目前表现为两种情况：一是村委会与村党支部两套班子两种管理模式,导致有的村委会不能自觉地接受村党支部的领导，把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来，加上有的村党支部班子涣散，使村党支部起不到村级组织的核心作用。也有的村级组织的权力过分集中到村党支部，甚至集中在村支书个人手中，村委会和村民会议的自治权力实际上被悬空。村支书虽说形式上是由村中的党员选举产生的，但实际上往往是由乡镇党委决定的。党支部成员由任命产生，而村委会则由选举产生，于是便形成了“上级来人找支书，村民有事找村主任”的局面。民主选举使村主任在村事务决策中的位势增高，而传统制度仍然捍卫着党支部书记的优势地位。党支部是传统的村务决策实体，而选举产生的村委会要依法行使村务决策权力。这些矛盾严重影响了村民自治的健康发展，大大降低了村民自治的质量。二是现在很多地方通行村委会与村党支部两套班子两种管理模式“二合一”,即通过一些操作途径，让村支书选上村委会主任，或让选上的党员村委会主任当选村支书，或培养新当选的非党员村委会主任为党员，再选任为村支书。这样，两委合二为一后，党组织对村委会的控制加强了，工作中的对立和摩擦也少了，上级对村委会的管理也容易了。但对村委会来说，村民自治事实上就大打折扣了。

3、乡村关系不顺，出现“过度自治化”和“附属行政化”问题

现阶段我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：乡（镇）政府的行政管理权和村民自治权，它们构成了在中国共产党领导下的农村社会“乡政村治”的总格局。应当说，乡镇的行政管理权与村民自治权在最终归属和运作目的上是一致的，法律的规定也是清楚、明确的。村民委员会离不开乡镇政府的支持与帮助；村民自治也有利于乡镇的行政管理。但在实际工作中，二者又经常发生矛盾，主要表现为“过度自治化”和“附属行政化”两种倾向。所谓“过度自治化”的倾向，是指村民自治超出了法律规定的范围，村自治组织擅自作出不属于村自治范围的决定，或随意增加村民的非法定义务，违法限制村民的自由权利；或无正当理由，拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务。所谓“附属行政化”的倾向，是指村民自治在一定程度上名存实亡，乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织，沿用传统的领导方法进行指挥管理，或继续控制村委会的人事权，对经村民民主选举产生的干部随意调动、任免；或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令采用，行政命令管理模式。据华中师范大学农村问题研究中心徐勇、张厚安两教授统计分析，目前这类行政化村占全国村庄总数的60%以上。

另外,一些乡镇还借助于“村财乡管”对村级财务实施管理来强化对村委会的控制。虽然主观上乡镇是本着良好的愿望，是为了管好村级财务，防止他们贪污腐败，以权谋私，但客观上弱化了乡镇同村的新型指导关系，强化了传统的领导关系，进而不利于村干部改变过去那种对上不对下的工作作风来服务群众。

再者，少数村委会为了自己特定的利益，有意识地强化乡镇政府与村民

之间的矛盾。当村民责怪村委会不能维护村民利益时，村委会就将全部责任推向乡镇，而当乡镇责怪村委会协助工作不力时，它们又把责任全部推给村民。在他们看来，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代言人和代理人，有权决定自己的内部事务，没有必要接受乡镇政府的指导和监督。于是，他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度。

4、经济文化落后，村民的民主法制观念淡薄，自治意识薄弱

由于受长期的专制历史影响，中国农民非常缺乏民主经验和民主习惯，不善于行使自治的民主权利。农民习惯于被动接受“自上而下”的管理，并把自己的命运寄托于清官统治上，导致村民普遍自治意识不强。由于长期的历史原因，中国农村人口的整体文化素质尚不高。目前，占全国人口1/4的文盲半文盲大多集中在乡村。在现实生活中我们可以看到这样一种现象：凡是在文化比较贫乏的地方，民主制度、民主观念、民主作风就很难树立，而偏执、独断、愚昧、盲从的现象容易流行。

同时，一部分村干部素质较差，思想观念未跟上，致使村务公开不规范，甚至流于形式。民主决策，就是凡涉及村民利益的重要事项都应提请村民会议或村民代表会议讨论，按多数人的意见作出决定。然而一些民选的干部决策不民主、办事不公开。在处理村里的重大事项上，很少召开村民代表会议和村民会议，只有村委几个人决定，甚至村委会主任一人说了算，经常造成决策失误，影响了村里的经济发展和安定团结。加上村民自治政策宣传不到位，工作作风、工作方式转变不到位，群众与村干部的关系不太融洽，群众对村级事务的关心程度不够，不愿意参与管理和监督，民主管理工作难以深入开展。更甚是一些地区村干部违法违纪，恃强欺弱，滥用职权，独断专行、

以权谋私，挥霍公款，失职渎职等等。

如果不强化基层干部和广大农民的法律意识和法制观念，将村民自治纳入法律化、制度化的轨道，就有可能使农村社会出现不稳定因素，影响农村基层民主乃至整个社会主义民主的健康发展。

二、村民自治制度中存在问题的对策

实行村民自治是利国利民的千秋伟业，任重道远，正如彭真同志所说：“办好村民委员会，实行村民自治，是一项长期的艰巨的工作，不能把它看得那么容易……”。千里之行，始于足下。当前，我们要抓住机遇，采取切实有效的措施，推动村民自治事业的健康发展。

1、完善制度法规，在源头上防止不利因素对村民自治工作的干扰

搞好村民自治，制度建设是根本。对于村级民主选举制度要加强和完善。由村民直接选举村委会干部，真正把思想好、作风好、办事公道、群众威信高的人选进领导班子，带领群众共同致富。应逐步规范候选人提名方法和提名程序，在选举中坚持差额、直接和秘密投票原则，建立村民选举委员会执行选举工作，制止选举中出现的宗族势力、徇私舞弊，及时公开公布选举结果。

同时各地应根据《村民委员会组织法》尽快制定配套法规，一是建立健全村民自治的系列章法。二是村支部要制订“支持和保障”民主自治的规章制度。三是两委要统筹制订发展经济、增加农民收入及两个文明建设的规划和计划，要壮大集体经济，做到“有人管事，有钱办事，有章理事”。四是乡镇、县市也要制订相应的制度及实施细则，“多予少取放活”的政策最终会调动农民的积极性。经过20多年的实践，农民通过逐步学习和掌握了村民自治的知识和技能，培育起自治的意识，开始运用村民自治法律维护和扩展自己

的民主权利。因此，进一步加强村民自治制度规范配套，完善村民自治相关法律法规显得更加迫切和必要。

2、理顺乡镇政府、村委会、党支部三者之间的关系

《村民委员会组织法》第四条做了明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”在加强和改善党对农村工作的领导这一原则下，从制度上合理划分村党组织与村民自治组织的职权范围，尤其要明确村党组织对村民自治所承担的“支持和保障”的责任及履行责任的方式，在制度化和操作性上保证二者关系的规范运作。如果说乡村关系中乡是主导方面的话，那么村党支部与村委会之间关系则是村党支部为主导方面。所以，在当前，尤其需要规范村党组织的职责范围和工作方式。就职责范围而言，村党组织要使自己真正成为村级组织的核心，应尽力避免行政化倾向，摆脱具体事务。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理，以支持和帮助村民自治组织独立负责地开展活动。村党支部书记可以兼任村委会主任，但必须经过依法直接选举才能当选；村党组织可以在村委会选举前对选举加以组织影响，但对合法选举结果必须予以承认；党组织拥有量大决策权，但应以党内民主充分听取群众意见和不侵犯村民自治权为前提；对村党组织及其成员的失当行为，村民和村民自治组织有权向上级党组织反映，促其改正。

政府主动推进是我国村民自治由自发兴起到规范发展的重要动力，也是农村基层民主发展的一个重要特点。因此，在乡村关系中，乡镇政府是主导

方面。解决“乡政”与“村治”的矛盾，从乡镇政府方面说，主要是提高认识和改进方法问题。提高认识，就是充分认识乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系。村委会是村民自治组织，依法享有自治权利，因此乡镇政府对村委会的关系不应也不有定为领导关系。改进方法，就是乡镇政府除采用必要的行政管理方式外，应更多地运用法律、经济和教育等管理手段，在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。

3、提高村民民主意识，引导村民使用民主权利增强自治能力

今年八月份，在实践教育活动中，我市广太镇，积极深入进行思想教育工作，教育、引导农民（包括村委会成员）正确认识村民自治与党的领导、与乡（镇）行政管理、与国家法律的关系。村民自治是中国共产党领导农民在建设社会主义民主政治中的伟大创造，因此，党领导村民自治是毫无疑义的。村民自治与乡（镇）行政管理也是统一的、一致的。行政管理不等于强迫命令；村民自治不等于不要行政管理。村导自治与国家法律也不矛盾。国家的法律、法规是治国的根本，是全体公民的行动准则，任何组织、个人都必须无条件遵守。村民委员会是在党的领导下依法成立的，也必须在党的领导下，在国家法律、法规规定的范围内，组织村民自我管理、自我教育、自我服务。

通过教育和引导，农民弟兄提高了对党的正确领导的认识，提高了民主法制意识，学会了如何正确行使民主权利。也更清楚自己的权利、义务和责任。首先，可以结合农村免费义务教育，以学校为依托，建立政府补贴型的分区式的文化活动室，既为学生也为村民提供学习和交流的文化活动场所。其次是要加大对国家有关村民自治政策及党的各项惠民利民的方针政策的宣传。这种宣传可以结合中华民俗采取各种健康文明而又生动活泼的形式。再

次是提高县乡村干部素质，使他们能认真指导村委会实施村民自治的各项制度，指导村民在参与中提高民主意识和参政议政能力。让村民直接参与各项村民自治制度，既可以启蒙大家的民主意识，也可以使大家体会到这些民主制度给他们所带来的实实在在的好处，从而为他们以更积极的态度参与以后的村民自治活动奠定基础。

4、疏通信访渠道，认真接待处理群众来信来访，发挥民主监督机制

自新的《村委会组织法》颁布实施后，相关部门接待的有关村民自治工作的来信来访量呈大幅度增长态势，而且大量的是集体或群体上访。农民上访反映最多的是村干部违法施政、集体财务管理混乱、村干部贪污腐败、选举程序违法、村务政务不公开等问题。有许多问题是农村基层管理中多年积累而成的，并不是村民自治本身造成的，长期以来农民找不到反映的渠道，有些问题即使反映了也没有得到解决。实行村民自治，特别是《村委会组织法》颁布实施后，给农村多年积累的矛盾找到了一个“出口”。这是村民自治上访增加的重要原因。农民上访说明农民群众还相信党和政府，相信相关部门会给他们一个公正的说法，也说明农民群众的民主意识在增强，法律意识在提高，以及对自身民主权利的重视。因此，有关部门应相互配合，认真接待处理农民群众的来信来访。通过疏通信访渠道，化解矛盾，维护农村稳定。同时相关部门应加大执法力度，对侵犯农民民主权利的各种违法行为坚决依法查处，以确保《村委会组织法》的顺利实施，依法维护农民群众的民主权利。

另外，实行村民自治和民主选举是有成本的，需要经费支持。因此，应该明确经费渠道，最好是把村委会的换届选举全额纳入地方财政预算。对经济相对落后村的村民自治，地方财政也应考虑给予适当补助。随着村干部职

数精减后出现的工作量问题，可以通过大力发展农村经济组织进行分解，培育各种农村经济组织对农村经济的发展也会是很大的促进。

总之，实施村民自治是依法治国进程的重大举措，实为利国利民之举。但由于其推行过程与中国农村的政治、经济、文化诸多领域的传统存在着程度不等的冲突，加上法律、法规的不健全，在实施过程中必然有许多不尽如人意之处，这就需要各地党政在这个过程中严格依法办事的基础上充分发挥主观能动性，善于因势利导，及时发现问题，及时予于改进，并总结经验，完善机制，只有这样，才能使党和国家的政策在农村得到真正的落实，才能使广大农民得到真正的民主和幸福。

参考文献：

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