新时期背景下的城乡划分工作

新时期背景下的城乡划分工作改革开放以来，随着我国经济体制改革的不断深入，经济社会快速发展，城镇扩张步伐加快，人民生产、生活方式发生较大变化，城镇化水平持续提高。在当前加快城镇化进程、提高城镇化质量、缩小城乡差距、构建和谐社会的大背景下，城乡划分结果不仅在各类普查、全面调查、抽样调查和专项调查中得到普遍应用，而且也广泛应用于民政、城建、国土、公安等部门日常工作中。科学准确地对城乡进行划分显得越来越重要。本文立足于现行《统计上城乡划分的规定》（以下简称《规定》），以基层统计的视角对当前城乡划分工作进行粗浅分析，加深大家对城乡划分工作的认识和了解。

一、城乡划分工作基本情况

（一）基本概念

城乡划分就是对国家批准的市辖区、县级市、县和街道、镇、乡的行政区域进行划分，以政府驻地实际建设的连接状况为依据，以居委会、村委会为基本划分单位，将区域分为城镇和乡村。

（二）城乡划分工作的重要性

科学划分城乡是准确评价我国城镇化水平、合理规划城乡布局、统筹城乡发展的一项基础性工作，也是规范我国统计工作的基础。其目的在于准确反映城镇化进程，统一各部门、各专业的城乡划分口径，准确反映城乡区域社会、人口和经济的发展状况。

（三）划分标准历史演变

建国以来，我国始终坚持不懈地致力于完善城乡划分标准和口

径，正逐步向更加科学、更加合理、更加规范的方向前进。总体看来，我国城乡划分标准的变化基本以人口普查为时间节点，不断进行调整，主要分为六个阶段。（具体情况见表1）表1 我国城乡划分人口划分标准演变情况

（四）现行实施标准

现行的《统计上划分城乡的规定》拟定于2006年，2008

年7月通过国务院批复，是国家统计局在认真总结以往工作经验的基础上，结合大量实地调研、试点、论证过程的重要成果，其主要特点是明确了无论是村委会还是居委会，都以实际建设的连接状况来划分城乡，取消了原街道、镇所辖居民委员会地域作为城镇的规定。目前各地均以《规定》为准则，制定具体的实施办法，采用城乡属性①判断法进行划分，即先根据实际建设判断村级单位的城乡属性，再根据村级单位所在的统计区域和城乡属性，综合判断出村级单位的城乡类别。

(五 )丽水市2016年城乡分类情况

据统计，2016年，丽水市共有村级单位2855个，其中依据城乡属性归类为城镇的有489个，归类为乡村的有2366个。按照城镇常住人口占全部常住人口的比重计算丽水市2016年城镇化率为58.0%,低于全省9个百分点，在全省十一市处于较低位置。

表2 2016年丽水市村级单位城乡分类情况表

二、当前城乡划分工作面临的挑战

（一）城镇化发展中出现的新形态与《规定》相悖

随着经济发展和城镇建设的不断扩张，新时期的城镇化过程已不再是简单地实现人口从农村向城镇转移，更多的是“原地城镇化”，许多原本不连接的城边村、镇边村和镇中村等区域实际建设渐渐与城镇融为一体并且生活、生产方式完全“城镇化”，整体呈现出城镇化特征，同时，也出现了“半城镇化②”、“隐形城镇化③”等特殊现象，使得实际情况与《规定》标准背道而驰。比如，有些原本不连接的乡村随着建设的加快，大部分土地被开发，仅存少量农业用地，且绝大部分居民长期从事工业、商业、服务业等非农产业，由于是以空间来划分城乡，按照规定这部分地域归属为农村，但实际上，该区域内的人民的生产和生活方式已完全城镇化，符合城镇化标准。类似层出不穷且复杂多变的新现象、新问题给城乡划分工作带来了巨大的挑战。

（二）人口的频繁流动导致城乡人口计算难以精确

城乡划分工作的另一个重要目的是为了更加精确地统计城乡人口数量，测算城镇化率。随着经济社会发展和城镇化进程快速推进，人口流动进入活跃期，流动人口数量逐年增长，规模日益庞大。《中国流动人口发展报告2016》显示，2015年末，我国流动人口规模达2.47亿人，占总人口的18%，相当于每6个人中有1个是流动人口，其中75%左右从农村流向城镇，预计到2020年仍有2亿左右流动人口。（注：流动人口数据来自《国家卫生计生委关于印发“十三五”全国流动人口卫生计生服务管理规划的通知》）。浙江作为全国民营经济最活跃的地方之一，人口呈现高度集聚，人口流动现象更为突出，人口的频繁流动导致城乡人口数据难以准确统计。

（三）实际建设的动态变化加大了城乡划分的调整难度

随着工业经济的发展，大量厂房如雨后春笋般拔地而起;同时，人民收入和生活水平的提高以及“下山脱贫”等惠农政策的大力实施，带动了农民自住房和安置房的大面积建设，这其中不可避免地出现了一些违章建筑。近年来，随着“五水共治”、“三改一拆”、“六边三化三美”等专项行动的不断开展和深入推进，大量违章建筑被拆除或者待拆除，使得部分原本连接的地域变为不连接，实际建设的动态变化和城乡属性的反复变化增加了基层的工作负担和工作难度。

三、当前城乡划分工作中存在的问题

虽然城乡划分口径经历了多次演变，我们的统计方法制度一直在不断地改进、不断地进步，但是，不可否认，无论在城乡指标的判断或城镇化率的测算上依然存在一些问题，当前城乡划分标准和方案仍无法适应经济社会的快速发展，有待继续摸索和完善。

（一）目前城乡划分标准还不能完全反映城镇化的内涵城镇化是指人口由农村向城镇迁移集聚的过程，它不仅是一个简单的“空间概念”，更重要的是对经济和社会的考量，是人口、地域、社会经济组织形式和生产、生活方式由传统落后的乡村型社会向现代城镇社会转化的多方面内容综合统一的过程。现行城镇化率的计算以城乡划分代码编制为基础，通过判断城乡属性计算城镇人口占全部常住人口的比重，以百分比来表示。而当前城乡划分仅以实际建设连接情况为标准，对其他内容没有实质性要求，有悖“城镇化”的具体要求，容易脱离实际情况，造成城镇化率发生偏差，不符合“提高城镇化质量”的要求。

（二）指标判定把握难度较大，有待进一步完善

一是编制城乡属性中“是否连接”的标准难以准确把握。《规定》中判断城乡属性的关键因素为实际建设连接情况。随着城乡统筹战略的实施和城镇建设的加速，许多城镇和乡村复杂交错，已经很难找到一个城镇开始和乡镇消失的明显标志点。“是否连接”作为判定城乡属性的重要标准，《规定》中连接的方式包括“普通连接”和“有空隙连接”两种。字义上理解通俗易懂，但是在实际执行过程中却难以准确、全面地把握和界定。特别是对“有空隙连接”的两个建筑设施之间空隙距离是否小于或等于50米这一项，不同人对连接点与空隙距离的判断差异较大，以致影响编码质量；二是具体实施过程中“完全连接”和“部分连接”难以把握。《规定》中判断“完全连接”和“部分连接”的主要是依据是被连接的村级地域是否保留有农业用地，如没有农业用地则视为“完全连接”，如果有农业用地则视为“部分连接”，这里的农业用地规模不明确，操作上难以把握。实际操作中，部分城边村的规划和经济、人文、生活习性、环境景观已全面进入“城镇形态”与城区无异，但其保留了极少量的农业用地，按规定也应当被划分为“部分连接”。显然，这种判定结果跟实际情况有所偏离。

（三）影像图在城乡划分工作中的使用仍存在一些不足国家统计局在下发的《城乡划分质量控制办法》中明确指出：“国家和地区统计局在制定城乡划分方案时，要尽可能考虑利用影像图开展城乡划分和质量检查。”随着信息化技术的快速普及，影像图已被广泛应用于城乡划分工作。以浙江为例，为减轻基层工作负担，提高城乡划分质量，较早推行使用了浙江省统计地理信息系统，给基层工作带来了便利，但同时，也暴露出一些亟待改进的不足：一是目前浙江省地理信息系统中

的影像图底册仍是三经普时候的版本，更新频率慢，分辨率较低，无法满足工作需求，各地普遍更倾向于使用免费的商业卫星地图，比如百度地图、浙江天地图等，但也存在一定的滞后性；二是影像系统的使用仅限于内网，只能在办公室进行操作，有一定的局限性，不利于工作的开展。从而造成地理信息系统在实际工作中使用率不高，未能充分发挥其功效。同时，除地理信息系统外，基层若想要取得更新更清晰的影像资源，只能自行向主管部门或相关单位获取，但受知识产权保护和经费影响，较难取得，资源共享渠道不畅。

（四）部门信息共享机制不健全

城乡划分工作是一项复杂的工作，很多数据来源于部门资料，在实施过程中，不仅需要统计部门严密地组织实施，更需要各相关部门的配合。目前，统计部门尚未与民政、住建、公安、财政、国土、农业、测绘等相关单位形成固定的工作联络机制，基础资料主要依靠基层工作人员定时与相关部门沟通取得，信息共享机制不健全，资料交换不畅，信息呈现“碎片化”特征，导致统计部门无法及时、准确掌握基础资料，影响代码库更新和城乡划分动态维护的时效性。

四、对城乡划分工作的意见与建议

（一）完善标准，充实城镇化内涵

城镇化本身的内涵非常广泛，除了空间上的城镇化转变，还包括人民生活、生产方式和生活环境的转变。为了更好地顺应新时期城镇化发展的诉求，客观、准确地反应我国城镇化数量的提升和质量的改善，为党委政府科学决策提供参考。城乡划分标准的制定应与时俱进，从实际出发，在遵循原相关规定的基础上，对标准进行一定的细化和量化，使其更加简单、更