行政诉讼中的规范性文件审查问题研究

摘要

依法治国是将国家一般运行生活依照法律规范来组织管理，为社会秩序的稳定提供基本的制度保证。新时期的依法治国关键在于行政权力的制约。权力的使用并不一定是以无法可依的状态导致滥用，也有可能是以一定的规范文件作为依据进行的所谓合法运用。如果是依照一定的规范性文件进行权力运用的情况，即便是社会秩序或者公民个体的权利被侵犯，也难以对相应的行政权力进行追责。因此2015年《行政诉讼法》将行政诉讼中涉及行政规范性文件的合法性，纳入司法审查的范围，将规范性文件的附带审查确立为行政诉讼案件中的一项新制度。行政诉讼不仅对具体的行政行为进行司法追责，也对相应的规范性文件做出司法审查建议。目前行政诉讼中的附带规范性文件审查制度尚不完善，司法实践中也面临诸多问题，探寻行政诉讼中规范性文件审查制度的合理路径，成为新时期行政诉讼的重要课题。本文以行政诉讼中规范性文件审查的基本概念开始入手，展开对附带规范性文件审查制度中存在的问题，分析形成这些问题的原因，并对完善附带规范性文件的审查制度提出相应的建议。

关键词：行政诉讼；规范性文件；司法审查

Research on the review of normative documents in

administrative litigation

Abstract

The rule of law is to organize and manage the country's general operation and life in accordance with legal norms, and to provide basic system guarantee for the stability of social order. The key to the rule of law in the new era lies in the restriction of administrative power. The use of power does not necessarily lead to abuse in a state that cannot be relied on. It may also be the so-called legitimate use based on certain normative documents. If the power is applied according to certain normative documents, even if the social order or the individual rights of citizens are violated, it is difficult to pursue the corresponding administrative power. Therefore, in 2015, the administrative procedure law included the legality of administrative normative documents in administrative litigation into the scope of judicial review, and established the incidental review of normative documents as a new system in administrative litigation cases. Administrative litigation not only pursues judicial responsibility for specific administrative acts, but also makes judicial review suggestions for corresponding normative documents. At present, the review system of the attached normative documents in administrative litigation is not perfect, and there are many problems in judicial practice. To explore the reasonable path of the review system of the normative documents in administrative litigation has become an important topic in the new era of administrative litigation. Starting with the basic concept of normative document review in administrative litigation, this paper analyzes the problems existing in the review system of attached normative documents, analyzes the causes of these problems, and puts forward corresponding suggestions for improving the review system of attached normative documents.

Key words: administrative litigation; normative documents; judicial review

一、行政诉讼中规范性文件审查概述 (1)

（一）行政诉讼中规范性文件审查的概念、历史沿革 (1)

1.规范性文件审查概念 (1)

2.历史沿革 (1)

（二）行政诉讼中规范性文件审查的必要性 (1)

1.分权制衡理论基础 (1)

2. 实现法治国家的迫切要求 (2)

3. 司法实践中规范性文件暴露的问题愈来愈多 (2)

二、我国行政诉讼中的规范性文件审查之现状与困境分析 (2)

（一）当前我国行政诉讼中的规范性文件审查之现状 (2)

1. 新《行政诉讼法》生效前的规范性文件审查的司法实践 (2)

2. 新《行政诉讼法》第53条的特征 (3)

3.我国行政诉讼规范性文件附带审查的意义 (4)

（二）困境分析 (5)

1. 规范性文件审查的主体 (5)

2. 权力机关的审查 (5)

3. 机关的审查流于形式 (5)

三、行政诉讼中规范性文件审查制度的完善 (6)

（一）完善法律法规体系 (6)

1. 推动完善立法 (6)

2. 加快现行规范性文件的清查与修改 (6)

（二）规范性文件审查制度的构建 (6)

1. 清晰规范性文件审查的主体 (6)

2. 明确规范性文件审查的条件 (6)

3. 划定规范性文件审查的标准 (7)

（三）推动公众参与 (7)

1. 增强公众权利意识、主人翁意识 (7)

2. 增强公众监督意识，推动公众参与监督立法全过程 (7)

总结 (8)

参考文献 (9)

论文提要：本文以行政诉讼附规范性文件司法带审查制度作为研究主体内容，从规范性文件司法审查的概念入手，阐述该制度怎样产生，以及在历史上经历的实质性演进。自该制度正式确立，司法审查成为行政诉讼维护当事人利益的救济渠道。该制度本身具有其附带从属性的特点决定了该制度虽然提供救济渠道，但仍然面临诸多问题。尤其是我国本身没有专门的宪法专门法院的情况下，行政规范性文件的附带审查只能从属于具体行政行为的诉讼。相应的司法审查本身不具有法律意义上的强制力，规范文件的问题仍然最终归于行政机关修正。因此现行司法审查仍然要不断完善。

本文共8558字。

主要创新观点：行政诉讼附带规范性文件的司法审查制度的历史演进，论述该制度从隐性到新法正式确立的过程。以此分析新法确立的规范性文件司法审查制度特点和相应的问题。行政诉讼附带规范文件司法审查因其历史所形成的特点决定了，该制度不具有司法的强制效力，司法审查的制度完善仍然要归于司法机关与行政机关之间的分权制衡，以权力制衡达到最终的目的，只不过现行的建议只能在于呼吁公众的法律权利意识，以社会监督的方式完善司法审查制度。

一、行政诉讼中规范性文件审查概述

（一）行政诉讼中规范性文件审查的概念、历史沿革

1.规范性文件审查概念

新《行政诉讼法》规定法院对行政诉讼过程中涉及的行政规范性文件，有权对规章以下的规范性文件进行附带审查。因此行政诉讼案件中如果行政相对人认为行政机关实施具体行政行为系违法操作，并侵犯其权利，且认为行政机关所依据的规范性文件本身不合法，可以在提起诉讼的同时一并提出对相应的规范性文件进行司法审查。

2.历史沿革

行政规范性文件的司法审查经历较长时间的实践探索。1989年《行政诉讼法》规定，行政诉讼的被告负有对相应的具体行政行为的举证责任，并提供相应的证据和文件。这里的规定，并没有直接提及由法院对相应的规范性文件进行审查，但从举证责任和证据出示的角度来说，如果行政行为所依据的规范性文件不能作为合法证据进行出示，或者出示的规范性文件作为证据，但其内容因系不合法而无法对被告行为提供证明力，那么被告即要承担举证不能的责任。因此该规定实际上可以看作是隐性的赋予法院对相关规范性文件进行审查的权力，也就是规范性文件的隐性审查[1]。

2000年最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定，法院审理行政诉讼案件，可以在裁判文书中对合法的规范性文件进行引用。裁判文书应为法院对案件事实以及证据材料的证明力的最终结论，用裁判文书将规范文件的合法性进行判定，也是以侧面的司法判定过程对文件合法性进行审查。

2004年最高法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知。提出法院对于涉诉的行政机关实施具体行政行为所依据的规范性文件进行效力判断。这时候法院较为明确的对文件的效力进行审查，也就涉及对案件的合法性本身进行审查。

2014年《行政诉讼法》修改，新法确立法院对规范性文件的附带司法审查制度。2015年，2018年最高法两次出台司法解释，对附带司法审查做出更细致的规定。

（二）行政诉讼中规范性文件审查的必要性

1.分权制衡理论基础

行政诉讼附带规范性文件司法审查是以司法权和行政权的分权制衡理论为基础。分权思想首先由英国政治思想家洛克提出。他认为国家的权力分为立法、执行、对外三种权力。之后孟德斯鸠正式提出三权分立学说1。他认为国家权力

①三权分立学说起源于文艺复兴之后的欧洲，政治思想不断发展的大背景下，孟德斯鸠正式提出为保障

应当被分为立法、行政、司法三种权力，三种权力之间相互制衡来维持国家权力之间的平衡，从而防止某种权利被滥用。

我国的历史发展中对分权制衡学说并没有直接的历史基础，但就现实社会发展来说，分权制衡的理论学说对法治国家的建设具有重要借鉴意义。我国因历史传统的影响，行政权力对社会各个方面的影响范围广影响力度深。社会运行的秩序和基本状态几乎均有行政权力的指导或直接领导[2]。我国不实行三权分立，但权力之间的监督方式可以作为参考，以司法权对行政权进行监督，对防止行政权力滥用，以及法治社会建设具有重要意义。

2.实现法治国家的迫切要求

行政诉讼是相对人或者相关人追究行政机关侵害其利益行为的责任追究，追究的方式是提起诉讼寻求司法救济。这个过程本身就是行政相对人对行政权力的监督。行政管理活动中，相对人或者相关人与行政机关之间地位不平等，民告官的诉讼中，民当然处于弱势地位，因此需要司法权的救济。通过行政诉讼将行政机关置于司法范围之内，就是在行政管理中以司法权介入的方式弥补相对人或者相关人的地位弱势[3]。最终的目的是要求行政机关严格做到依法行政。诉讼中附带对行政规范性文件进行审查目的也在于此。

3.司法实践中规范性文件暴露的问题愈来愈多

我国地域广大，行政机关众多。对于社会运行的日常生活各方面问题复杂，要对这样一个大国进行管理，不免要由诸多相应的规范性文件作为秩序保障的依据。但并不意味着规范性文件可以泛滥而导致依据的混乱。目前我国国务院各部门，以及地方各级政府及其职能部门从广义上来说，均具有对相应的行政管辖范围内，出台相应文件解决具体问题的权力。这就造成政府或者机关可能对某项问题为了做到所谓的依法办事而没有科学论证，直接出台文件。但这些文件无论是程序还是内容都存在合法性合理性问题，导致规范文件本身暴露出许多问题。

二、我国行政诉讼中的规范性文件审查之现状与困境分析

（一）当前我国行政诉讼中的规范性文件审查之现状

1.新《行政诉讼法》生效前的规范性文件审查的司法实践

新《行政诉讼法》确立规范性文件司法审查制度之前，行政诉讼涉及规范性文件审查，只能以隐性设计并实质性进行审查的方式存在。行政诉讼一般以机关单位本身的行为合法行为基本审理内容，在举证方面一旦涉及规范性文件的适用，则法院以审理证据方式进行审查，如果审理认为不合法则还是以裁判文书判定机关具体行为违法，对文件只能提出建议，在裁判文书中会以判定依据的形式进行

国民权益而对国家的强制权力进行制衡，将国家权力分为立法、行政、司法三方，三权制衡为保证权利的

合理运用提供制度保障。——参见上官丕亮.论抽象行政行为的不可诉性与可附带司法审查性[J].西南政法

大学学报,2005年6月，第33-36页.

呈现。但之后行政机关可能仍然依据不合法的规范性文件，继续实施不合法的行政行为，法院继续进行审理，陷入司法同类案件的循环，造成司法资源的浪费。因此新法出台之前，最高法以司法解释等方式，隐性的赋予法院审查相关规范文件的权力。但审查的名义是将规范性文件作为被告的举证证据，并在裁判文书中对相应的文件合法性进行体现，但最终仍然要由文件制定机关在收到裁判文书之后，自行对规范性文件进行处理。由制定机关自行撤销文件，往往难以具有操作性，因为法院的裁判文书并没有对不合法的文件效力进行直接裁判，也就没有强制力[4]。因此在没有司法审查制度之前，法院对不合法的规范性文件进行司法建议，至于建议的渠道、方式、对象主体等没有具体明确规定，只能视情况而定。

2.新《行政诉讼法》第53条的特征

新《行政诉讼法》第53条确立了行政诉讼中规范性文件的附带司法审查制度。该制度具有自身的特征：一是附带审查的从属性。行政诉讼的诉请和审理内容只能是机关的具体行政行为合法性，不能对抽象行政行为进行直接审理，对于案涉规范文件，则只能作为附带审查地位接受法院审查，而不能单独作为审理对象。

二是附带审查的请求主体特定。民告官的诉讼关系成立是以直接或者间接的利益关系为基础，因此行政诉讼原告主体资格限定为利益受损的行政相对人或相关人。从利益相关的角度俩说，规范文件的附带审查也应当以诉讼的利益相关为基础，因此提起附带审查的主体资格限定于行政诉讼的利害关系人。

三是请求对规范性文件进行审查的时间限制。利害关系人向法院提起附带规范性文件司法审查请求应当在法院审理之前，即便是有正当理由，也应当在阐明理由之后，最迟在法庭调查中提出。如果不在这一特定时间范围内，那么之后的上诉法院将不再受理附带进行规范文件司法审查的请求。

四是附带审查提请内容的限定。行政相对人认为行政机关据以做出行政行为的规范性文件侵犯其利益，而提出对规范性文件的审查，但规范性文件如果存在侵犯相对人利益的情况还要具体划分为三种：一是规范性文件合法合理；二是规范性文件合法但不合理；三是规范性文件不合法不合理。相对人的利益受损可能是在行政行为合法合理的情况下，因相对人的不适当行为造成行政机关与相对人之间矛盾。因此司法审查的内容应当限定于被认为不合法的文件，而排除合法文件。

五是附带审查的范围限定。规范性文件具有广义和狭义的范围概念。狭义的规范性文件是法律明确规定的具有法规规章制定权限的机关出台的正式文件。但在现实中出于处理实际问题的需要，往往出现各级政府及其职能部门就相关问题出台文件并实际适用。这就形成广义的规范性文件。新法所确立的司法审查范围

主要针对广义的规范性文件2。

3.我国行政诉讼规范性文件附带审查的意义

行政规范性文件司法审查制度对我国的法治社会建设具有重要意义。一是确立规范性文件的附带司法审查，将司法权与行政权之间的监督关系在具体的司法实践中进行实现，为行政权力的司法监督提供具体可操作的渠道。现实中广义的规范性文件一般是机关单位针对具体问题，为了实现所谓的依法办事而急于出台会谈纪要、解决办法等广义规范文件。这类文件往往没有经过科学论证，在出台程序方面即出现多种问题，经不起程序审查，在内容方面也问题诸多。机关单位依据这种文件实施的行为当然会在其所谓“有法可依”的状态下依然造成违法后果。但是行政系统内部监督的力度较弱。因此以司法机关对规范性文件进行司法审查的方式进行监督，更加有力的督促行政机关出台规范性文件要有科学严谨的论证，防止滥用行政权力。

二是附带规范性文件审查制度具有先导意义。行政诉讼的审理主体内容是具体行政行为的合法性，规范文件作为抽象行政行为不在单独审理范围内，附带进行司法审查，已经是做出较大的进步。我国不像德国等西方国家设立宪法行政法专门法院3，就法律法规等规范性文件进行审理。但是对于规范性文件的司法介入在成为一种趋势的背景下，也不排除未来可能具有对抽象文件的审理，这个过程会经历较长的时间，但附带司法审查毕竟开了一个口子，为后来可能的规范文件司法审理奠定法律法规方面的基础。

三是规范性文件附带司法审查为法治政府建设提供助力。规范性文件司法审查制度被确立后，相应的各级政府及其职能部门在司法规范压力下，对现有的规范文件进行自行审查，清理不合法的文件。这个过程即倒逼政府工作人员加强自身法治意识和法律素质，为之后的依法行政提出要求[5]。部分政府机关针对具体问题，在缺乏科学严谨论证情况下出台规范性文件造成不良后果，这种情况在司法审查制度下也会有所收敛。

四是为市场主体提供司法救济渠道。我国行政诉讼案件涉及行政规范文件的案件主要是经济类纠纷。司法审查制度也为法治经济建设提供条件，这一制度的确立倒逼针对市场主体的行政行为更加规范，更加遵循市场规律，顺应市场经济的发展。

五是附带司法审查与行政复议相衔接有助于规范行政行为。行政复议是一般②所谓广义的行政规范性文件，主要是指没有经过严谨论证，以及相关合法的行政文件出台程序，由政

府或者政府职能部门，为了解决具体的临时性问题，经过简化讨论而以政府或者其职能部门的名义下发的文件。这种文件的部首一般为某会议纪要、办法等。——参见王红卫、廖希飞.行政诉讼中规范性文件附带审查制度研究[J].行政法学研究,2015年6月，第23-25页.

③德国等欧洲国家为了保证宪法或行政法部门得到有效的遵守，并维护法律的权威和公信力，设立专门的宪法法院或者行政法院，就某行政行为是否符合国家宪法或行政法进行专门审理。审理内容不仅包含具体行政行为，也可以直接审理相关规范性文件。——参见王留一.论行政规范性文件司法审查标准体系的构建[J].政治与法律,2017年9月，第27-29页.

行政类案件当中多数会涉及到的程序，因为当事人最主要的是想要解决问题，而行政复议的操作更为便捷，如果通过行政复议，让机关单位的上一级机关解决能产生有力的效果，也就不必要进行诉讼。但是行政复议是行政机关上下级之间的系统内部监督，复议的效果往往不够理想，至少是不能有效的解决当事人的问题。确立司法审查就是在以司法权力介入行政权力系统，进行外部监督，加强有效监督的力度。

六是规范性文件司法审查是对我国法治改革的目标的反应。我国确立法治国家建设的战略目标，而法院的司法实践活动，对法治建设起到关键作用。法院虽然不能直接就不合法的规范性文件进行处理，但司法审查制度的存在本身也就为行政权力的谨慎使用，及规范性文件的出台提供外部司法监督渠道。

（二）困境分析

1.规范性文件审查的主体

新法规定法院有权对涉及行政诉讼的规范性文件进行附带审查，但是具体进行审查的法院在级别和地域方面，并没有更为具体可依据的操作性规定。对此学界有两种观点，一种认为要文件制定机关的上一级机关的对应法院进行审查，例如地级市制定的文件由省高级法院进行审查，这样在对规范文件的最终处理方面至少在对应的级别上更加方便。但问题是更高一级的法院不一定是行政诉讼案件的直接受理法院。另一种观点，认为不必区分级别和地域管辖，以行政诉讼案件的受理法院为准，进行审查，处理意见可以移送相关机关。但这个移送的过程可能导致诉讼的中止[6]。两种观点各有理由，但也各有缺陷，这就造成进行司法审查的主体本身出现一定的不确定性。

2.权力机关的审查

全国人民代表大会以及各地方人民代表大会为我国的权力机关。人民代表大会作为立法、权力机关对各级政府具有监督权，也对行政机关制定文件的程序合法性和内容合法性有监督权，同时对司法机关进行规范性文件的司法审查也有监督的权力。但是人民代表大会召开时间固定，平常由常务委员会代行大会部分职能，而常委会对于规范性文件的处理仍然要进行具体的审查，审查的前提是司法机关的移送。这个移送的过程另有常委会召开的过程也会导致诉讼案件的中止。且司法机关审查只是对文件的评价和建议，如果想权力机关移送，则最终的决定权仍然由权力机关决定。这就实际上削弱了司法机关进行司法审查的实效性[7]。

3.机关的审查流于形式

行政机关对规范性文件的出台过程也会有上级对下级的监督指导，上级对下级出台规范性文件进行审查，从而以行政监督的方式保证行政行为具有相应的依据。但由于行政机关本身都处于同一个系统内，相互之间会由利益牵涉，规范性文件的出台本身可能就涉及审查机关的利益。另外规范性文件的审查要求进行审

查的工作人员具有较高的法律专业素质，而这种要求本身也较高。因此在实际中，行政机关内部的规范性文件审查往往流于形式没有实际效果[8]。

三、行政诉讼中规范性文件审查制度的完善

（一）完善法律法规体系

1.推动完善立法

目前我国行政诉讼涉及附带规范文件司法审查的，主要是对文件内容的合法性审查，对于文件出台的程序本身审查没有太多实质性的意义[9]。因为法院本身也要考虑行政机关出台文件具有内部的程序。但是行政机关内部的程序又要在法律的规范中才能解决其本身的法理基础问题，因此这种情况的根本解决需要我国出台统一的专门管理规范性文件的法律[10]。这样对行政机关需要出台相应规范文件的时候，其出台程序本身做到有法可依，然后是对内容的要求方面，不与现行法律法规冲突，即可以认为合法。即便是涉及行政诉讼的情况下，法院审理相关诉请内容也能做到依法操作。

2.加快现行规范性文件的清查与修改

现行广义的规范性文件因为多数缺乏科学论证，只是机关为了解决具体问题而临时出台，之后在使用过程中逐渐成立实际上的长期文件，这就导致文件数量越来越多，内容方面可能还会出现前后矛盾，甚至违法，导致行政机关依据文件实施具体行为有可能出现相互矛盾乃至违法。因此要对现行广义规范性文件进行清查修改，清理不合法不合理的文件。既减轻司法审查的压力，同时进行自身修正也有助于行政机关的公信力提升。

（二）规范性文件审查制度的构建

1.清晰规范性文件审查的主体

规范性文件的司法审查涉及提请审查的主体4，被审查的主体，进行审查的主体三方[11]。行政相对人或相关人作为原告提起行政诉讼，目的是其认为行政机关具体行为侵害其合法权益。同时原告也可能认为是被告依据的文件本身就是违法的，也提请法院对规范性文件进行审查。因此应当明确以提起行政诉讼的原告主体资格作为提请附带司法审查的资格条件。对于被审查的主体，其实文件的制定机关和实施机关可以作为共同被告。因为作为共同被告的主体对于文件违法同样负有责任。进行审查的主体可以不必涉及专属管辖，而是要以实效性、便民性为准，由行政诉讼案件的受理法院一并对规范性文件的司法审查进行受理。这样也避免司法资源的浪费。

2.明确规范性文件审查的条件

附带规范性文件的司法审查主要是对规范性文件的合法性进行审查。如果被④附带规范性文件司法审查的主体以提请审查-被提请审查-进行审查的逻辑划分主体，原告提请审查，被

告被提请审查，法院作为审理机关进行审查，三方组成司法审查主体结构。——参见[16]全国人大常委会法治工作委员会行政法室编：《行政诉讼法》立法背景与观点全集[M].法律出版社,2015年，第123页。

诉行政机关和制定文件的机关非同一机关，则视情况而定制定机关是否参与诉讼，因为现行法律法规均没有就此问题做出规定[12]。实际上无论做出行政行为的机关和制定文件的机关是否为同一机关，法院的司法审查并不会因机关的不同而对文件内容的审查不同。法院对文件的合法性审查主要是审查其形成的程序是否合规，形成的内容是否合法。至于被诉机关与文件制定机关的关系，可以不作为司法审查的条件，即将司法审查过程参与主体条件简化。

3.划定规范性文件审查的标准

行政规范性文件的制定根本上属于行政行为。司法权力与行政权力之间虽然是以相互监督的方式构成分权制衡的关系，但行政权力运用的独立性应当受到司法权力的尊重。法院审查规范性文件要尊重行政机关本身出台文件的权力和出台程序在行政系统内部的合理性[13]。并以法院进行案件审理的一般法律程序，依照法律法规审理文件出台程序的合法性再审查内容的合法性，最终得出结论，并将相关建议提交相应的行政机关进行处理。

（三）推动公众参与

1.增强公众权利意识、主人翁意识

行政规范性文件的司法审查是司法权对行政权的监督制衡，目的是以外部司法权保障行政权不被滥用，最终达到维护公众的合法权利[14]。社会公众既然是作为最终的权利受保护者，也就是权利的得益者，有权利就有义务，那么社会公众也应当积极参与到对行政权力的监督过程中。这首先要树立社会公众自身的权利意识，将自身视为社会管理参与者。

2.增强公众监督意识，推动公众参与监督立法全过程

社会公众对行政权力的监督是以公众的成熟社会意识为基础，并以提供监督的方式作为前提[15]。行政诉讼附带司法审查制度，即为社会公众进行监督提供特定的渠道。这个过程不仅是诉讼参与者的监督，还要将公开审理的案件作为普法材料进行宣传，因其社会对相关文件合法性的讨论。

总结

行政诉讼附带规范性文件的审查制度，对行政权进行外部的司法监督，保证行政相对人或者相关人的合法权益受到有效保护[16]。这个过程也是权力之间的相互制衡的过程，也必然伴随着相关制度从无到有，从不完善到相对完善的曲折。但法治社会意识在广泛范围内被树立，人们对法治具有基本的认知精神，此时以法治规范行政权力，维护社会秩序成为历史发展的必然。

著作类：

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规范性文件备案审查制度知识问答

规范性文件备案审查制度知识问答 1、什么是规范性文件备案审查？答：规范性文件备案审查，也称事后审查制度，是指规范性文件制定机关，在规范性文件发布后的15日内，依法将规范性文件报送上级机关，上级机关审查后，没有问题的予以登记备案，发现问题的依法予以纠正的制度。根据国务院《全面推行依法行政实施纲要》的要求，对行政机关制定的规范性文件必须做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。 2、什么是规范性文件事前审查制度？答：规范性文件事前审查制度，是在规范性文件起草工作结束后，形成了送审稿，并将送审稿送政府或部门的法制工作机构进行审查的制度。送审稿包括：送审文件稿及其说明，征求到的不同意见和有关材料。政府规范性文件送本级人民政府法制机构审查；部门规范性文件由本部门的法制机构进行审查。审查工作由政府或部门的法制机构负责，法制机构必须履行审查职责，严格按照规定，对送审稿进行事前审查。政府或部门的法制机构对审查中发现的问题，需要有关单位作出说明、提交依据、协助工作的，有关单位应当予以配合，并在法制机构要求的期限内答复。 3、规范性文件的概念是什么？答：规范性文件是涉及或者影响管理相对人权利义务，在一定时期内反复适用的文件。 4、如何界定规范性文件的范围？答：正确界定规范性文件的范围有两个标准。一是行文方向。规范性文件是下行文，上行文、平行文不是规范性文

件。二是文件的内容。规范性文件的内容应当同时具备“三性”，即外部性、普遍适用性和反复适用性。规范性文件的外部性，是指文件的内容涉及或者影响管理相对人的权利义务，而不是单纯规定行政机关内部事务。规范性文件的普遍适用性，是指文件作出的规定，对不特定多数管理相对人都适用，而不是只适用于特定的个别管理相对人。反复适用性，是指文件作出的规定，在这个文件生效以后、至失效之前的整个时间段内，对同类事项都有效，而不是只用一次。 5、什么样的规定是“涉及或者影响管理相对人权利义务”的规定？答：涉及或者影响管理相对人权利义务，就是直接或者间接规定管理相对人能够干什么、不能干什么、必须干什么；能够怎么干、不能怎么干、必须怎么干，可以获得什么利益、应当承担什么义务，履行了义务能够得到什么、不履行义务会受到什么处理，等等。 6、“行政许可实施程序”是否具有“外部性”，为什么？答：行政许可实施程序具有“外部性”。因为，从表面上看，行政许可实施程序规定的是行政机关干什么、怎样干，一步一步怎么走，但是，其中涉及到要求申请人提交什么材料、行政机关对什么样的申请人才能准予行政许可，这就影响了管理相对人的权利义务。 7、机关人事管理、后勤管理、财务管理、教育培训、考评奖惩等文件是否具有“外部性”，为什么？答：不具有“外部性”。机关人事管理、后勤管理、财务管理、教育培训、考评奖惩等文件只

规范性文件附带审查规则的程序设计

规范性文件附带审查规则的程序设计摘要：新行政诉讼法及相关解释明确了规范性文件的司法审查方式为附带性审查。要求法院对被认定为不合法的规范性文件采取一种非判决式的处理方式，以期从源头上防止基于不合法规范性文件而产生的行政行为失序现象的出现。但具体的适用规则是制度能否落地生根的必要条件，规范性文件审查必须有具体的规则进行全方位的思考。关键词：规范性附带审查规则程序尽管面临着各种质疑与争议，新行政诉讼法及其相关司法解释，还是初步勾勒出了对行政规范性文件的审查框架：附带式审查、个案中不予适用、向制定机关提出处理建议等制度设计，一定程度上体现了立法意图与现实要求。当然，无论是规范性文件审查制度的设计还是规则的改变，都会与过往的理论认识和审判经验存在差距。可以预见的是，在制度运作过程中，对于制度设计初衷的实现程度以及具体适用规则的合理性怀疑会时刻萦绕在每个法官心中。但是，对于大多数法官而言，以下问题可能更为紧迫：新的审查制度设计与过往的审判经验，究竟有何区别？到底怎样实现制度设计的初衷？具体的适用规则，究竟是怎样的？又是否具有现实可操作性？规范性文件的审查制度设计，可谓是一位“熟悉的陌生人”，熟悉是因为以往有对规范性文件审查的司法经验，陌生是因为从理论上将其作为一项制度创新的设想。因为规范性文件审查制度具有的这样

特点，为了尽量避免制度运行初期可能出现的种种

“排斥反应”，无论是从立法上还是司法解释上，都不宜作出过于具体、过于严格的适用规定，留足制度运行所必要的“纠错空间”。但是，从司法审判的实践需要出发，对制度中涉及的审查主体设置、提起诉讼的方式、审查的内容和强度、裁判的种类及执行等实务问题，应尽可能地作出具体合理的回应。同时，需要强调的是，具体适用规则，是制度能否落地生根的必要条件，无论规则怎样设计，不能背离制度设计的初衷以及制度追求的价值目标。本着这样的原则，我们尝试对规范性文件审查所必要的具体规则进行全方位的思考。一、规范性文件附带审查的功能定位构造目的是规则的先行，规范性文件的附带审查应根据其多重目的定位设计相对应的具体规则，忽视规范性文件附带审查的多重目标，将可能导致规范性文件的附带审查在构造上缺乏一以贯之的标准，规则设计难以实现预设的的诉讼目标。新行政诉讼法及相关解释明确了规范性文件的司法审查方式为附带性审查。所谓附带审查，又称具体审查，主要是指依附于具体案件的审查方式，即法院在解决具体行政争议的过程中，附带的对作为行政行为依据的规范性文件进行审查。因此，对规范性文件的审查，只是必要的手段，其目的是实质性的解决具体行政争议。与附带审查相对的，是抽象审查，其不依附于具体行政争议而可以直接对规范性文件进行审查。附带审查与抽象审查这两种审查模式，在审查主体、程序、权限以及目的等方面有很大不同。附带审查的目的在于保护行政相关人的合法权益，属于私权保护性审查，而抽象审查的目的在于

关于规范性文件备案审查工作情况汇报

贵州省毕节地区行政公署在全省规范性文件备案审查工作会议上的经验交流材料之一关于规范性文件备案审查工作情况汇报各位领导：规范性文件备案审查制度是监督和规范行政机关行政行为的重要制度，是全面推进依法行政工作的重要手段。2004年《贵州省规范性文件备案审查规定》实施以来，我区按照有件必备、有备必审、有错必纠的原则，进一步加大了规范性文件备案审查的工作力度，凡规范性文件均按照规定及时向省政府报送备案，对下级行政机关认真履行审查监督职责，及时纠正违法或不当的规范性文件，有效地保证了法律法规在我区的正确贯彻执行，维护了法制统一。一、主要做法和体会规范性文件备案审查工作，制度和机制建设是关键。我区注重从制度机制建设入手，积极探索备案审查工作的新路子、新办法，强化措施，加大力度，努力提高备案审查工作的质量和水平，充分发挥了行政层级监督职能。2008年制定了《毕节地区规范性文件备案审查办法》、《行署规范性文件制定规程》、《规范性文件备案格式》等文件，对规范性文件的规划、调研、起草、社会参与、论证、审查、备案等每个环节都作了明确规定，规范性文件的备案审查工作日益制度化、规范化、有效化。去年以来，行署向省政府共报备规范

性文件6件，审查下级行政机关规范性文件340件，清理和撤销19件。 (一)加强制度建设，努力构建上下联动，各方配合的工作机制规范性文件备案审查工作作为政府层级监督的重要内容，是维护法制统一，防止部门利益形成的重要措施。行署对此非常重视，把规范性文件的前置审查和报送备案工作写进了《行署常务会议规则》，凡出台规范性文件，牵头起草部门要先送行署法制办进行审查，没有经过法制办前置审查且出具书面意见的，不上会研究。为确保备案审查制度落实到位，我们进一步理顺了各方面关系，加强了与有关方面的衔接与配合。一是将规范性文件备案审查明确为行署法制办的一项工作职责，确定专人负责，细化工作职责和岗位职责。二是明确操作程序，理顺行署法制部门与相关部门，以及各部门之间的关系。对规范性文件的启动、调研、草拟、征求意见、公众参与、讨论决定、公布实施、上报备案等每一个环节，每一个相关部门的职责都进行了规范。三是注重对规范性文件的执行情况进行追踪，对其社会效果及时掌握了解，适时改进。四是突出行署法制办在制发规范性文件中的作用，要求法制办全程参与行署重点规范性文件的制定，各部门自行制定的规范性文件在公布执行前必须经法制办审核把关。同时要求法制办牵头组织对行署及各部门制定规范性文件的清理，对废止、失效以及与新的法律法规和政策不相适应的文件及时清理或修改。

规范性文件异议审查暂行办法

规范性文件异议审查办法第一条为加强对行政机关规范性文件的监督，维护公民、法人和其他组织的合法权利，推进依法行政，根据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《江苏省规范性文件制定和备案规定》，结合本市实际，制定本办法。第二条本办法所称规范性文件，是指由本市行政机关依据其法定职权和规定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力且能反复适用的各类文件。第三条市人民政府对规范性文件异议审查的申请、受理、审查和决定适用本办法。第四条公民、法人或者其他组织（以下称申请人）认为镇人民政府、市政府各工作部门、市政府依法设立的派出机关和法律、法规授权组织制定的规范性文件超越权限，或者违反法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件规定的，可以向市人民政府书面提出异议审查申请。申请人对经国务院批准实行省以下垂直管理的部门制定的规范性文件有异议的，可以向该部门的上一级行政主管部门或者市人民政府申请异议审查。第五条规范性文件异议审查，应当遵循合法、公正、及时、便民的原则，坚持有错必纠，维护法制统一，保证政令畅通。第六条市政府法制部门负责承办申请人向市人民政府提出的规范性文件异议审查工作，具体职责如下：

（一）受理异议审查申请；（二）向制定机关调查规范性文件制定情况，查阅有关文件和资料；（三）对规范性文件的合法性和适当性进行审查，拟定异议审查意见；（四）将异议审查意见提请市人民政府批准。被申请人应当协助办理规范性文件异议审查事项，并按照规定时限向市政府法制部门报送相关文件资料和处理意见。第七条受理和办理规范性文件异议审查不得向申请人收取任何费用。第八条申请规范性文件异议审查应当采用书面形式，并载明下列事项：（一）申请人的基本情况，包括：姓名、工作单位、住址、联系方式；法人或者其他组织的名称、住所、邮政编码和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、联系方式等；（二）被申请人的名称；（三）申请异议审查的规范性文件名称、异议审查请求及申请异议审查的理由；（四）申请人的签名或者盖章。申请人提出异议审查申请时应当提供要求审查的规范性文件复印件或网络打印件。第九条对行政机关或与法律、法规授权组织联合制定的规范

行政诉讼附带审查规范性文件典型案例

行政诉讼附带审查规范性文件典型案例 ?来源：最高人民法院 ?发布时间：2018-10-30 11:19:49 ?字号：小大 ?打印本页行政诉讼附带审查规范性文件典型案例目录一、徐云英诉山东省五莲县社会医疗保险事业处不予报销医疗费用案二、方才女诉浙江省淳安县公安局治安管理行政处罚一案三、袁西北诉江西省于都县人民政府物价行政征收一案四、大昌三昶（上海）商贸有限公司诉北京市丰台区食品药品监督管理局行政处罚案五、郑晓琴诉浙江省温岭市人民政府土地行政批准案六、上海苏华物业管理有限公司诉上海市住房和城乡建设管理委员会物业服务资质行政许可案七、孙桂花诉原浙江省环境保护厅环保行政许可案八、成都金牌天使医疗科技有限责任公司诉四川省成都市科学技术局科技项目资助行政许可案九、毛爱梅、祝洪兴诉浙江省江山市贺村镇人民政府行政强制及行政赔偿案

行政诉讼附带审查规范性文件典型案例一、徐云英诉山东省五莲县社会医疗保险事业处不予报销医疗费用案（一）基本案情徐云英的丈夫刘焕喜患肺癌晚期并发脑转移，先后于2014年4月8日、2014年6 月3日两次入住淄博万杰肿瘤医院治疗，2014年7月8日医治无效去世。在淄博万杰肿瘤医院住院治疗期间，产生医疗费用105014.48元。2014年7月21日，徐云英申请五莲县社会医疗保险事业处给予办理新农合医疗费用报销。五莲县社会医疗保险事业处于2015年1月12日作出《五莲县社会医疗保险事业处关于对申请人徐云英合作医疗报销申请的书面答复》（以下简称《书面答复》），依据五莲县卫生局、五莲县财政局莲卫字〔2014〕2号《2014年五莲县新型农村合作医疗管理工作实施办法》（以下简称《实施办法》）第五条第二款的规定，认为刘焕喜就诊的医疗机构不属于政府举办的医疗机构，决定不予报销。徐云英认为五莲县社会医疗保险事业处不予报销所依据的政策规定不符合省、市相应政策规定的精神，侵犯其合法权益，为此向五莲县人民政府提出行政复议申请。五莲县人民政府认为五莲县社会医疗保险事业处的《书面答复》符合规定，于2015年4 月13日作出莲政复决字〔2015〕1号行政复议决定维持五莲县社会医疗保险事业处作出的《书面答复》。徐云英起诉请求人民法院撤销五莲县社会医疗保险事业处作出的《书面

行政规范性文件备案审查制度

荥阳市环境保护局行政规范性文件备案审查制度第一条为促进依法行政，加强层级监督，规范环保行为，根据《郑州市人民政府规范性文件制定程序规定》，结合本市环保工作实际，制定本制度。第二条本局价格行政规范性文件的制定、报送备案审查工作，适用本制度。局内部的工作制度、管理制度等，不适用本制度。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。第三条本制度所称的环保行政规范性文件，是指省、市政府或其法制科所明确的文件。第四条综合性的环保行政规范性文件由局法制科负责起草或组织局相关职能机构起草；单项的环保行政规范性文件由局相关职能机构负责起草。第五条局环保行政规范性文件，除直接由局法制部门起草的以外，其余处室拟定的在送领导审签前，应先送局法制科审核。第六条本局制定的和以本局为主办单位与其他行政主管部门联合发布的环保行政规范性文件，由局法制工作机构负责向市政府法制局报送备案。同时，抄报上一级政府环保主管部门。

第七条报送备案或抄报时间应当自发布之日起30日内。第八条环保行政规范性文件向政府法制部门报送备案时应当提交下列材料： (一) 行政行政规范性文件备案报告一份； (二) 行政行政规范性文件正式文本一式五份； (三) 行政行政规范性文件的制定说明一式五份。第九条报送文件的制定说明由负责起草规范性文件的机构制作，内容应当包括： (一) 制定文件的依据、必要性、制定过程； (二) 所要解决的主要问题； (三) 规定权利、义务及法律责任的依据； (四) 其他需要说明的问题。第十条局法制工作机构在每年1月31日前应将本局上一年制定的环保行政规范性文件的目录报送市政府备查。第十一条本规定自发布之日起实施。荥阳市环境保护局

规范性文件合法性审查制度 (1).

乡镇规范性文件合法性审查制度一、为全面推进依法行政，规范乡镇规范性文件的合法性审查工作，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，结合工作实际，制定本制度。二、乡镇制定的规范性文件，应当依照本制度的规定进行合法性审查。乡镇规范性文件（以下简称规范性文件），是指为执行法律、法规、规章和上级规范性文件的规定，依照法定权限和程序制定并公布，涉及国土资源行政执法相对人权利和义务，在本系统或者本辖区内具有普遍约束力并能够反复适用的文件。乡政府原文转发上级行政部门的文件，制定规范平田乡政府内部工作管理制度的文件，发布对具体业务工作进行检查部署的文件，不适用本制度。三、规范性文件规定的事项应当属于执行法律、法规、规章和上级规范性文件的规定，且需要制定规范性文件的事项。规范性文件不得设定行政处罚、行政许可、行政强制以及其他不得由规范性文件设定的事项。规范性文件的名称不得使用“法”、“条例”和“实施细则”。四、规范性文件合法性审查，应当遵循合法合理、权责一致、诚实信用、高效快捷和协调配合的原则。

五、发布的规范性文件由乡依法治理领导小组办公室进行合法性审查。未经乡依法治理领导小组办公室进行合法性审查的规范性文件不得发布。六、规范性文件合法性审查，起草部门应当乡依法治理领导小组办公室提交下列材料：（一）规范性文件的送审稿和起草说明；（二）制定规范性文件所依据的法律、法规、规章和上级规范性文件；（三）汇总的主要修改意见和修改意见的采纳情况；（四）其他相关材料。规范性文件起草说明，应当包括规范性文件的制定目的、制定依据、必要性和可行性、起草过程、对送审稿主要问题的协调情况和其他需要说明的事项等。七、乡依法治理领导小组办公室应当从以下几个方面对规范性文件送审稿进行合法性审查：（一）是否符合法律、法规、规章的规定；（二）是否属于制定机关的法定职权范围；（三）是否与本部门原有的规范性文件相协调、衔接；（四）是否含有不能设置的行政处罚、行政许可和行政强制事项；（五）是否属于执行法律、法规、规章和上级规范性文件的规定且需要制定规范性文件的事项；（六）其他需要审查的内容。

规范性文件审查细则

政府规范性文件草案由政府办公厅（室）转送或者部门直接报送法制部门进行合法性审查。法制部门对政府规范性文件草案进行合法性审查，应当在20 日内办结，并向政府提出书面审查意见。（依据：《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》第15条、第16条）部门重要规范性文件草案的合法性审查工作按照本规范进行前置审查。部门规范性文件的备案审查工作按照本规范第二部分材料审查和第三部分内容审查的相关要求进行审查。第一部分规范性文件的界定一、判断一个文件是否属于规范性文件，主要从文件实体内容上去判断。凡是对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务构成影响的，需要公众知晓并遵照执行的行政机关以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的文件，都属于规范性文件，不论这种影响是直接的还是间接的，是负面的还是正面的。判断规范性文件应注意以下常见情形：（一）名称和形式不能作为判断是否属于规范性文件的标准。规范性文件目前没有专门、固定的名称和形式，只要按照国务院《党政机关公文处理工作条例》规定文种制发的文件，其内容对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务有影响，不论采用何种名称，也不论采用条文式还是段落式，都属于规范性文件。（二）行政机关转发上级规范性文件时，提出具体实施措施或者补充意见，对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务构成影响的，也属于规范性文件。（三）行政机关为实施特定行政管理事项制定的工作规程、办事流程、办事指南等，其内容涉及行政管理相对人必须具备的条件、遵守的程序、提交的材料等事项的，属于规范性文件。（四）行政机关针对规范性文件适用问题作出的批复、解释或者处理意见等，其内容和形式具有普遍适用规则特征的，属于规范性文件。二、行政机关制定的以下文件，不属于规范性文件，除市政府转办外，不出具合法性审查意见：（一）对行政机关或其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等方面事项制定的文件；（二）适用于行政机关内部的执法考评、监督检查、责任追究等方面的文件；（三）为明确行政机关内设机构文件流转程序、办理时限、呈批手续等内部工作制度的文件；（四）公示办事时间、办事地点等事项的便民通告；（五）为实施专项行动明确有关部门职责的实施方案。特别需要说明的是，对于名称为“实施方案”、“工作方案”的文件，若其内容除明确部门职责和任务分配外，还涉及创设对公民、法人或者其他组织的权利义务产生影响的内容，应当在出具意见时指出“实施方案”、“工作方案”的内容不具有对外效力，涉及公民、法人或者其他组织权利义务的部分内容应当另行出文，并履行规范性文件制定程序。第二部分材料审查审查报送材料是否提交了规范性文件草案文本、起草说明及相关法律依据，其中，起草说明应当包括规范性文件出台的必要性、依据、拟设定的主要制度和措施、对不同意见的处理情况及理由等内容。同时，还应当审查下列程序性材料：一、是否征求各相关单位或公民、法人、社会组织的意见部门代政府草拟的规范性文件草案，如涉及其他有关部门职权，或者法人、公民或组织利益的，应当征求相关主体的意见，并采纳合理意见。有重大分歧的意见，应当进行协调沟通。对于征求意见的情况及意见采纳情况，应当在起草说明中予以反映；对不予采纳的意见，应当说明理由。（依据：《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》第9条、第11条、第14

浅谈规范性文件审核管理工作中的问题和对策

浅谈规范性文件审核管理工作中的问题和对策加强对规范性文件的审核备案管理，对于规范政府和部门的行政执法行为，具有十分重要的意义。为此，结合工作实践，就当前规范性文件审核备案管理工作中存在的一些问题及对策谈一些个人看法。一、存在问题（一）规范性文件界定不清，多备漏备现象普遍规范性文件广义上讲是各级行政机关用以指导人们社会活动的行为规范和进行管理经济、社会事务的主要手段，是行政机关实施法律、法规、规章，履行行政管理职能的重要方式。因此从概念上理解应当是只要对管理相对人产生影响和要求的均应属规范性文件。但在实际工作中，作为政府和行政机关，本身就是管理社会公共事务的部门，在日常的工作中，除了个别只涉及内部管理，纯内部事务的活动外，都不可避免地与外界管理对象产生联系，因此，在文件的制定中也均会涉及相对人的权利和义务，比如年初制定的工作要点、工作计划、工作安排中的职责划分和有关执法工作的纪检监察类文件等从严格意义上说对于管理对象均有直接或间接的影响，应当属于规范性文件，但在其文件内容上规

范性特征不明显，发放范围有限，只是做为单位或系统内部的文件要求进行学习、贯彻和落实，并没有面向全社会发布，该类文件是否按照规范性文件进行报备，没有明确的要求，仅从备案审核人的个人理解进行文件管理，多备漏备现象不可避免。（二）文件制定主观随意性大，存在违法现象部分行政机关的领导及其工作人员习惯于用行政手段开展工作、处理问题，法制意识淡薄，迫于工作压力，在制定规范性文件时，追求规范性文件的“力度”，提高行政管理的“效率”，违法设定了许多条款和内容。还有一些过分追求开拓创新，对于一些管理新方法新举措缺少论证，或是仅仅根据上级领导的讲话、批示，不经调查研究，不走法定程序，草草出台文件，导致文件出现违法内容。与法律法规内容相抵触，影响文件和法律法规的执行力，行政诉讼和行政复议败诉，不仅严重影响规范性文件的严肃性和权威性，还直接影响政府和行政机关的公信力。（三）照抄照搬上级文件，不与实际工作相结合在行政部门日常工作中，落实转发上级文件是工作中经常需要做的事，但在转发落实有关文件精神时，照抄照搬，不去结合本地、本部门实际进行消化吸收，甚至上级文件中部分违规、违法的内容也被引入规范性文件，导致出台的规范性文件与实际工作脱节，出现违法现象。

行政规范性文件备案审查实施规定

行政规范性文件备案审查实施规定第一条为规范行政规范性文件备案审查工作，推进建设系统依法行政，根据《浙江省行政规范性文件管理办法》、《浙江省行政规范性文件备案审查实施办法》及《丽水市人民政府办公室关于做好行政规范性文件管理工作的通知》的有关规定，结合工作实际，制定本规定。第二条本规定所称的行政规范性文件，是指市建设规划部门及各县（市、区）建设局（分局）、莲都区环卫局（以下简称制定机关）制定并以自己名义印发的涉及不特定公民、法人或其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的各类行政文件。制定机关内部工作制度、人事任免决定以及有关具体事项的请示、报告、通知、批复等不属于本规定所称的行政规范性文件。第三条制定机关制定和印发的以及制定机关作为主办单位与其他单位联合制定和印发的行政规范性文件的备案审查工作，适用本规定。转发上级行政规范性文件不纳入行政规范性文件备案审查，但转发文件同时提出具体实施措施或者补充意见，涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务的，应当实行备案审查。第四条行政规范性文件备案审查工作，实行有件必备、有备必审、有错必纠的原则。第五条行政规范性文件制定后，制定机关应当自文件印发之日起15日内依照下列规定报送备案：（一）各县（市、区）建设局（分局）、莲都区环卫局（以下简称县级部门）制定和印发的行政规范性文件，报市建设规划部门备案，同时抄送同级人民政府法制办；（二）市建设规划部门制定和印发的行政规范性文件，报省住房和城乡建设厅（以下简称省厅）备案，同时抄送市政府法制办；

（三）制定机关作为主办单位与其他单位联合制定和印发的规范性文件，由制定机关按照（一）、（二）项的规定报送备案。第六条行政规范性文件报送备案时，制定机关应当提交备案报告、制定说明、制定依据和行政规范性文件纸质的正式文本和电子文本。第七条市建设规划部门的政策法规处（以下简称政策法规处）具体负责本部门行政规范性文件报送备案工作；同时负责对县级部门报送备案的行政规范性文件进行审查。第八条政策法规处对县级部门报送备案的行政规范性文件的以下内容进行审查：（一）制定机关是否适格，有无法定职权依据；（二）有无违法设定行政许可、行政处罚、行政强制或者违法规定行政收费、减免税等事项；（三）有无违法限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的内容；（四）有无规定地区封锁、行业保护、行政垄断等内容；（五）有无自我授权或者规避法定职责义务，以及职权交叉、冲突的内容；（六）有无与现行上位法相抵触的其他内容；（七）规范性文件制定程序、施行时间，是否符合规定。（八）其他需要审查的内容。第九条政策法规处在对行政范性文件审查时，需要县级部门提供相关材料或者说明有关的情况，县级部门应当配合。第十条县级部门报送备案审查的行政规范性文件，经政策法规处审查并提请本部门主要负责人批准后，按照下列规定处理：（一）报送备案的材料不齐全或者不符合本规定的，不予受理，并告知制定机关需要补正的内容；（二）未发现行政规范性文件存在违法和明显不合理情形的，准予备案；

规范性文件备案审查制度

裴圩镇规范性文件备案审查制度第一条为加强对全镇各部门规范性文件的监督和管理，保证法律、法规、规章的正确实施，根据有关法律规定，结合我镇实际，特制定如下制度：第二条本制度所称规范性文件是指镇人民政府及政府各部门在职权范围内，依据有关法律、法规、规章及政策所制定的，普遍适用于本区域、本系统行政管理工作，内容涉及公民、法人或者其他组织权利义务的“规定”、“办法”、“实施细则”、“通知”、“决定”、“命令”、“通告”等文件。政府各部门制定的内部工作制度、文件、意见以及对某一具体事项的行政处理决定，不在本制度规定范围。第三条镇政府各部门制定的规范性文件，应于发布之日起15日内，将正式文件及起草说明和依据、备案报告一式5份，报镇人民政府备案，再由镇政府党政办报县政府法制办备案。几个部门联合制定的地方规范性文件，由主办部门负责报送备案。编辑的地方规范性文件汇编，应当视同规范性文件，辑印后一式五份报镇人民政府备案，再由镇党政办报县政府法制办备案。第四条镇党政办公室具体负责地方规范性文件备案的审查和管理工作。第五条报送镇人民政府备案的地方规范性文件，由镇党政办公室负责就下列内容进行审查：（一）是否符合制定规范性文件的要求；（二）地方规范性文件相互之间是否矛盾；（三）地方规范性文件的制作是否符合程序和规范化要求；（四）是否具备可行性和可操作性。第六条镇党政办公室审查报送的地方规范性文件时，认为需要征求镇政府有关单位意见的，被征求意见的单位应当认真研究并在限期内回复。第七条备案的地方规范性文件经审查发现问题的，分别按下列规定处理：

（一）同法律、法规、规章、政策及县政府制定的规范性文件相违背的，由镇人民政府通知予以撤销、变更或者责令改正。（二）地方规范性文件相互之间有矛盾的，由镇党政办公室协调；经协调仍不能取得一致意见的，由镇党政办公室提出意见，报镇人民政府决定。（三）在制定程序和技术上存在问题的，由镇党政办公室提出处理意见，并转告原报部门处理。原报机关在接到处理决定或者意见的30日内，应当将处理结果报镇党政办公室。第八条镇政府各部门制定规范性文件，应主动按时报送备案。对于不报或者迟报的，镇党政办公室应当通知制定机关限期报送；逾期不报送的，由镇党政办公室给予通报批评。第九条镇政府各部门应于每年1月底前将上年度所制定的地方规范性文件的目录报镇党政办公室备查。镇党政办公室应于每年3月底前将上年度本镇地方规范性文件的制定情况以及备案工作情况向镇政府报告。第十条本制度自2010年1月10日起施行。裴圩镇规范性文件定期清理制度第一条为进一步加强我镇对规范性文件管理，促进依法行政建设，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》的精神，结合我镇的实际，制定本制度。第二条行政规范性文件定期清理，是指根据要求定期对制定的行政规范性文件进行全面清理。第三条应当对制定的行政规范性文件定期组织清理，清理责任主体为具体负责执行行政规范性文件的部门。第四条有下列情形之一的规范性文件，清理责任主体应当提出“拟废止”或“拟修改”建议：

规范性文件备案审查工作总结精选

规范性文件备案审查工作总结《××省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》（以下简称《规定》）颁布实施后，××一市人大常委会按照《规定》要求和全省市州规范性文件备案审查工作会议精神，把该项工作作为人大常委会的重要工作，积极认真地开展调查研究，进行探索实践，全市人大常委会规范性文件备案审查工作正在有计划、按步骤的向前推进。一、规范性文件备案审查工作情况（一）深入学习宣传，为规范性文件备案审查工作的开展奠定了基础。省人大《规定》出台后，金昌市人大常委会及时组织机关全体干部职工进行认真学习，在人大机关内部统一了思想，提高了认识，把制定出台《×市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》（以下简称《办法》）、适时开展规范性文件备案审查工作作为市人大常委会20××年重点工作列入工作议程。与此同时，积极向市委进行专题汇报，得到了市委的高度重视和积极支持。要求市政府及其相关部门认真学习领会规范性文件备案审查的重要意义、原则要求，进一步增强了市政府自觉接受人大监督的意识，为全面开展规范性文件备案审查工作奠定了基础。（二）广泛征求意见，及时制定出台了×市备案审查《办法》。20××年3月，省人大备案审查《规定》发布实施后，市人大常委会为及时贯彻实施这个《规定》，推进我市规范性文件备案审查工作顺利开展，决定结合实际，在年内制定

出台市备案审查《办法》。常委会领导班子及时召开专题会议研究此项工作，明确了原则，提出了要求，并将起草《办法（草案）》的具体任务指定给内司委。在起草过程中，内司委认真学习了《监督法》和省人大《规定》，深入调查研究，外出考察学习，广泛吸收了省内外市州级人大常委会开展规范性文件备案审查工作的好经验、好做法。《办法（征求意见稿）》出稿后，印发给市政府及其相关部门、县区人大常委会等70多家单位，广泛征求意见，主动听取有关法律专家、学者的意见，并召开专题座谈会。《办法（征求意见稿）》两次提请常委会主任会议进行专题讨论，经反复修改、补充、完善，六易其稿，形成了《办法（草案）》。20××年10月20日，经市六届人大常委会第十六次会议审议，通过了该《办法》，并决定从20××年1月1日起施行。《办法》的正式公布实施，标志着我市人大常委会规范性文件备案审查工作正式启动，并逐步向制度化、规范化迈进。（三）积极尝试探索，规范性文件备案审查工作初步开展。省人大备案审查《规定》公布实施后，我市人大常委会一方面抓紧研究制定市人大备案审查《办法》，另一方面按照《规定》的要求，积极尝试开展规范性文件备案审查工作。要求市政府制定的规范性文件在报送省政府备案审查的同时，报送市人大常委会备案审查；县区人大常委会制定的规范性文件按规定报送市人大常委会备案审查。20××年，市政府制定的《市建设领域农民工工资保证金管理办法》等6 件规范性文件、20××年1—10月，市政府制定的《市城乡居民基本医疗保险暂行办法》等4件规范性文件均按时报送市人大常委会办公室备案审查。按照规范性文件备案审查的有关规定，市人大常委会相关工作委员会组织有关人员，对报送的规范性文件进行了认真审查，经审查，所报送的规范性文件均符合《规定》和《办法》的有关规定。

在全省规范性文件备案审查工作会议上的经验交流材料

贵州省毕节地区行政公署在全省规范性文件备案审查工作会议上的经验交流材料之一来源：法制办主站发布时间：2009-04-09 10:23 阅读次数：关于规范性文件备案审查工作情况汇报各位领导：首先感谢省政府领导及省政府法制办和省政府各部门对毕节和毕节试验区长期以来的关心支持。下面我受行署领导委托，向本次会议汇报我区开展规范性文件备案审查工作的情况，不当之处，敬请批评指正。规范性文件备案审查制度是监督和规范行政机关行政行为的重要制度，是全面推进依法行政工作的重要手段。2004年《贵州省规范性文件备案审查规定》实施以来，我区按照有件必备、有备必审、有错必纠的原则，进一步加大了规范性文件备案审查的工作力度，凡规范性文件均按照规定及时向省政府报送备案，对下级行政机关认真履行审查监督职责，及时纠正违法或不当的规范性文件，有效地保证了法律法规在我区的正确贯彻执行，维护了法制统一。一、主要做法和体会规范性文件备案审查工作，制度和机制建设是关键。我区注重从制度机制建设入手，积极探索备案审查工作的新路子、新办法，强化措施，加大力度，努力提高备案审查工作的质量和水平，充分发挥了行政层级监督职能。2008年制定了《毕节地区规范性文件备案审查办法》、《行署规范性文件制定规程》、《规范性文件备案格式》等文件，对规范性文件的规划、调研、起草、社会参与、论证、审查、备案等每个环节都作了明确规定，规范性文件的备案审查工作日益制度化、规范化、有效化。去年以来，行署向省政府共报备规范性文件6件，审查下级行政机关规范性文件340件，清理和撤销19件。 (一)加强制度建设，努力构建上下联动，各方配合的工作机制规范性文件备案审查工作作为政府层级监督的重要内容，是维护法制统一，防止部门利益形成的重要措施。行署对此非常重视，把规范性文件的前置审查和报送备案工作写进了《行署常务会议规则》，凡出台规范性文件，牵头起草部门要先送行署法制办进行审查，没有经过法制办前置审查且出具书面意见的，不上会研究。为确保备案审查制度落实到位，我们进一步理顺了各方面关系，加强了与有关方面的衔接与配合。一是将规范性文件备案审查明确为行署法制办的一项工作职责，确定专人负责，细化工作职责和岗位职责。二是明确操作程序，理顺行署法制部门与相关部门，以及各部门之间的关系。对规范性文件的启动、调研、草拟、征求意见、公众参与、讨论决定、公布实施、上报备案等每一个环节，每一个相关部门的职责都进行了规范。三是注重对规范性文件的执行情况进行追踪，对其社会效果及时掌握了解，适时改进。四是突出行署法制办在制发规范性文件中的作用，要求法制办全程参与行署重点规范性文件的制定，各部门自行制定的规范性文件在公布执行前必须经法制办审核把关。同时要求法制办牵头组织对行署及各部门制定规范性文件的清理，对废止、失效以及与新的法律法规和政策不相适应的文件及时清理或修改。 (二)抓住重点，提高效率和质量行署制定和审查规范性文件，把合法性、合理性、程序的正当性作为重点。一是严格规范规范性文件制定程序。对于以行署名义制发的规范性文件，首先要经行署法制机构进行合法性审查并出具书面意见，再经行署常务会议审议决定，由专员签署发布。发布的规范性文件还要在相关媒体或行署网站予以公布。二是坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则。行署要求法制办把备案工作的重点放到审查上，重点审查规范性文件的内容是否符合法制统一的原则，是否有超越权限和违反程序等情况。对审查中发现的问题，法制办都按照法定程

山西省行政规范性文件制定与审核备案办法

山西省行政规范性文件制定与审核备案办法（征求意见稿）第一章总则第一条为了推进依法行政，规范行政规范性文件的制定和监督管理行为，维护国家法制统一和政令统一，从源头上防止违法行政规范性文件出台，保障公民、法人和其他组织的合法权益，根据有关法律法规的规定，制定本办法。第二条本办法所称行政规范性文件（以下简称规范性文件），是指各级人民政府及其派出机关、县级以上人民政府所属工作部门（包括本省实行垂直管理的部门）和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关），依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。行政机关内部执行的管理规范、工作制度、技术操作规范、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告、表彰奖惩、人事任免、对具体事项的通报、通知及行政处理决定等文件，不属于规范性文件。第三条本省行政区域内规范性文件的制定和审核备案

活动，适用本办法。第四条临时机构、议事协调机构、部门派出机构和部门内设机构不得制定规范性文件。第五条制定规范性文件，应当按照调研起草、公开征求意见、协调分歧、论证听证、法律咨询、合法性审核、集体讨论决定、签署公布、备案等程序进行。因发生重大灾害事件、保障公共安全和公共利益、执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况，需要立即制定规范性文件的，经制定机关的主要负责人批准，可以简化制定程序。第六条制定规范性文件应当遵循法制统一原则，规范性文件不得与法律、法规、规章和上级行政机关的规范性文件抵触。不得在规范性文件中对党委、人大、人民法院和人民检察院等职权范围内的事项作出规定。制定规范性文件，应当符合精简、统一、效能的原则，简化行政管理手续，降低行政管理成本，提高行政管理效率，具有针对性和可操作性。不得重复制定规范性文件，不得照抄照搬上级规范性文件。第七条制定规范性文件，应当体现权利与义务相统一的原则，要求公民、法人和其他组织履行义务的，应当规定保障其权利实现的途径。制定规范性文件，应当体现职权与责任相统一的原则，保

规范性文件合法性审查制度

规范性文件合法性审查制度一、为全面推进依法行政，规范我局规范性文件的合法性审查工作，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，结合工作实际，制定本制度。二、本部门制定的规范性文件，应当依照本制度的规定进行合法性审查。本制度所称规范性文件（以下简称规范性文件），是指本部门为执行法律、法规、规章和上级规范性文件的规定，依照法定权限和程序制定并公布，涉及国土资源行政执法相对人权利和义务，在本系统或者本辖区内具有普遍约束力并能够反复适用的文件。本局原文转发人民政府或者上级行政部门的文件，制定规范本部门内部工作管理制度的文件，发布对具体业务工作进行检查部署的文件，不适用本制度。三、规范性文件规定的事项应当属于执行法律、法规、规章和上级规范性文件的规定，且需要制定规范性文件的事项。规范性文件不得设定行政处罚、行政许可、行政强制以及其他不得由规范性文件设定的事项。规范性文件的名称不得使用“法”、“条例”和“实施细则”。四、规范性文件合法性审查，应当遵循合法合理、权责一致、诚实信用、高效快捷和协调配合的原则。五、局法制机构负责对本局制定发布的规范性文件进行合法性审查。六、起草股室在形成规范性文件送审稿后，应当由局法制机构进行合法性审查。未经局法制机构合法性审查的规范性文件，不得提交局负责人签发，规范性文件不得发布。七、规范性文件合法性审查，起草股室应当向、局政策法规机构提交下列材料：（一）规范性文件的送审稿和起草说明；

（二）制定规范性文件所依据的法律、法规、规章和上级规范性文件；（三）汇总的主要修改意见和修改意见的采纳情况；（四）其他相关材料。规范性文件起草说明，应当包括规范性文件的制定目的、制定依据、必要性和可行性、起草过程、对送审稿主要问题的协调情况和其他需要说明的事项等。八、局法制机构应当从以下几个方面对规范性文件送审稿进行合法性审查：（一）是否符合法律、法规、规章的规定；（二）是否属于制定机关的法定职权范围；（三）是否与本部门原有的规范性文件相协调、衔接；（四）是否含有不能设置的行政处罚、行政许可和行政强制事项；（五）是否属于执行法律、法规、规章和上级规范性文件的规定且需要制定规范性文件的事项；（六）其他需要审查的内容。九、规范性文件送审稿符合法律、法规、规章的规定，属于本部门的法定职权范围，与本部门制定的原有规范性文件相协调、衔接，没有设置行政处罚、行政许可和行政强制事项的，局法制机构应当作出同意出台的审查意见，并在规范性文件印发之日起十五日内报呈县政府法制机构备案。十、有下列情形之一的，局法制机构应当作出将规范性文件送审稿退回起草股室的审查意见，并说明理由：（一）与法律、法规、规章和上级规范性文件相抵触的；（二）超越制定机关法定职权范围的；（三）设定行政处罚、行政许可、行政强制以及其他不得由规范性文件设定的事项的；（四）有关方面对送审稿的内容有较大争议且理由较为充分的；（五）与本部门原有规范性文件不衔接、不协调或者存在严重冲突，又未提出处理意见的；（六）其他需要进行较大修改的情形。

模拟卷规范性文件审查申请书

Using the research method of literature,means of observation,behavioral approach,conceptual analysis and the pattern of information-seeking of local and overseas were analyzed and compared, Basic pattern strategies of technology information-seeking 规范性文件审查申请书一、申请人 XXX，女，XX岁，联系电话：XXXXXXXXXXX；通讯地址：湖南省武冈市XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX，邮政编码：422400； XXX，女，XX岁，联系电话：XXXXXXXXXXX，通讯地址：湖南省武冈市XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX，邮政编码：422400； XXX，男，XX岁，联系电话：XXXXXXXXXXX XXXXXXXXXXX，通讯地址：湖南省武冈市XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX，邮政编码：422400； XXX，男，XX岁，联系电话：XXXXXXXXXXX或XXXXXXXXXXX，通讯地址：湖南省武冈市XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX，邮政编码：422400。二、申请审查的规范性文件湖南省教育厅制定的《湖南省农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划招聘办法（试行）》。三、申请审查的内容《湖南省农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划招聘办法（试行）》第二部分“招聘对象及基本条件”中第二项第四款规定招聘对象必须“……身高男性160cm、女性150cm以上……”。四、申请审查的请求请求撤销《湖南省农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划招聘办法（试行）》（以下简称《办法》）对招聘对象所设定的身高条件。五、申请依据及理由 1、《办法》规定的身高条件，没有法律、法规、规章依据，按照《湖南省行政程序规定》第四十七条的规定，应予以撤销。

关于规范性文件备案审查的几点思考(精)

关于规范性文件备案审查的几点思考监督法实施以来，规范性文件备案审查工作在各地逐步开展起来，无锡市人大常委会也将这项工作纳入日程。从目前各地工作实际看，规范性文件备案审查工作总体还处于起步和探索阶段。下面，结合无锡市的实际情况和各地的实践经验，对规范性文件备案审查的制度形成、重要意义和实施中存在的问题作一些初步探讨。一、规范性文件备案审查制度的确立、发展与基本形成对规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要监督职权，是维护社会主义法制统一的一项重要制度。应当指出的是，这一制度并非监督法新设定的一项制度，其从最初确立到完善形成，大体经历了三个阶段。一是初步确立阶段。宪法第一百零四条规定，县级以上地方各级人大常委会可以撤销本级人民政府不适当的决议、命令，以及下一级人大不适当的决议。这是宪法基于国家职权所进行的分工，是宪法对地方人大常委会作出的制度安排。这一规定赋予了地方人大常委会审查规范性文件的权力，是地方人大常委会对规范性文件进行审查的宪法依据。二是逐步发展阶段。在宪法规定的基础上，地方组织法和立法法对规范性文件备案审查制度进行了补充和完善。地方组织法进一步扩大了规范性文件审查的范围。第四十四条规定，县级以上地方各级人大常委会可以撤销本级人民政府不适当的决议、命令，以及下一级人大及其常委会不适当的决议。立法法则对备案审查制度作了专门规定，使备案审查制度更为明确具体，并取得了重要突破。第八十九条规定，地方政府规章应当报同级人大常委会备案。第九十二条明确授权接受备案的机关可以对规章等规范性文件的审查程序进行规定。正是第九十二条的规定，使得规范性文件备案审查制度从原有的形式性审查范围中脱离出来，从而真正具备了实质性审查的意义。无锡市也正是根据立法法的规定，专门制定了有关政府规章备案审查的规定，逐步将规章备案审查工作开展起来。三是基本形成阶段。2006年的监督法设专章对规范性文件备案审查作了全面规范，这是在立法法已有的立法监督的基础上，在新形势下对法律监督制度的进一步完善和深化。监督法正式将规范性文件备案审查作为七种监督方式之一，以法律形式固定下来，同时还将规范性文件备案审查的范围进一步扩大，并授权省级人大常委会对地方人大常委会审查、撤销规范性文件作出具体规定。根据监督法的要求，各地省级人大常委会均制定了有关规范性文件备案审查的规定，并积极推动这项工作在本地区全面开展。因此，可以说监督法的出台，标志着地方人大常委会规范性文件备案审查制度正式形成。