从技术创新到制度创新的转型与变革——无锡市“多规合一”的实践与思考

从技术创新到制度创新的转型与变革

——无锡市“多规合一”的实践与思考

王波，张靓

摘要:当前,经济进入“新常态“，社会转型呼唤政策转型、规划转型。”“多规合一”是当前城乡总体规划的转型与创新方向。本文在对“三规合一”的背景与形势进行分析的基础上，研究基于无锡市的实践，对其“多规合一”的工作成果进行了思考与探索,探索了“一张图”、“一个平台”、“一张表”和“一套机制”。通过将“多规合一”后的成果整合为统一的技术信息平台,供各个政府相关职能部门使用,探索推进了政府审批管理工作的效率，进而推动了社会治理工作的制度创新的转型与变革。

关键词:规划转型多规合一一张图无锡制度创新

1 “多规合一”的背景与形势

1.1 “多规合一”的背景

“多规合一”来源于“三规合一”。“三规合一”的“三规”，一般是指国民经济和社会发展规划（以下简称“经规”）、城市总体规划（以下简称“城规”）和土地利用总体规划（以下简称“土规”），这三个规划也是影响城市发展最重要的规划。从实践的角度看，“三规合一”是指将经规、城规、土规中涉及的相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其他内容按相关专业要求各自形成系统。“多规合一”则是将涉及城市发展的其他重要专项规划，如城市环境总体规划、港口总体规划和园林绿化规划等一并纳入“三规合一”的工作体系，形成涉及面更广的规划协调。

“多规合一”的工作要求，其实在各自规划的相关法律条文中就有所规定。以“三规合一”为例，《宪法》第八十九条规定，国务院行使编制和执行经规及国家预算的职权；《土地管理法》第十七条规定，各级人民政府应当依据经规，组织编制土规；《城乡规划法》第五条规定，城规的编制应当依据经规，并与土规相衔接。从以上相关的法律条文规定基本可以得出“三规”之间的关系：城规、土规的编制都应当依据经规，城规还应注意与土规相衔接。“三规”有各自的规划目标和体系，对城市发展发挥的作用也各不相同，所以也才有各自存在的必要。然而，“三规”之间的相互关系密切，互有技术部分的交集需要相互协调统一，所以从规划编制的立法层面就有“三规合一”的基本要求。

不管是从理论还是从实践的角度看，由于规划主体、技术标准、编制目的与规划期限等不同，规划之间的矛盾与冲突现实存在。虽然规划对象是同一个城市，但存在着“多规”不统一的问题，且问题最突出的县各个规划的技术交集部分——城市建设空间。经规划提出的多数发展目标最后是要落实在建设项目上的，而建设项目需要建设用地支持。土规的工作重点是规定城市行政区域范围内的各类土地用途，其中一个重要的部分就是确定城市（乡）建设用地的规模与布局。城规本身就是对城市建设用地的规模测算与空间布局，而城市环境总体规划则涉及了划定城市建设用地不可侵入到的城市生态保护区域。因而，城市建设用地就成为“多规合一”最需要统一的部分。从法律规定的逻辑关系看，“三规”的层次关系依次为经规—土规—城规，但有意思的是，法律规定的3个规划的规划期限却各不相同，层次最高的经规的规划期限最短，一般为5～10年，土规的规划期限为15年，而层次最低的城规的规划期限最长，一般为20年。那么从理论上讲，有关城市建设用地规模与布局的统一协调问题，下层次规划是无法以上层次规划为依据的，当然也就容易出现各个规划“自说自话”的现象。而“三规”在技术路线上也有冲突。土规的指标是自上而下层层分解确定的，是不能突破的；而城规却是自下而上地根据人口增长规模测算得出建设用地的指标：两种技术路线指导下的结论往往不一致。从实践的角度看，各个规划相互冲突或有矛盾的现象就更为常见。发改部门确立的项目不在城规确定的建设用地范围内，城规确定的建设用地规模和边界不断突破土规给定的指标与范围等现象则更为普遍。由此，几年前学界就有“两规合一”或“三规合一”的说法，并进行了理论的初步探索。

1.2 “多规合一”的形势

2013年底，中央召开全国城镇化工作会议，会议提出了未来城镇化工作的六大任务。其中，在提高城镇建设用地利用效率方面，要求按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活与生态空间的合理结构；切实保护耕地、园地和菜地等农业空间，划定生态红线，坚决守住底线。在优化城镇化布局和形态方面，既要优化宏观布局，又要搞好城市微观空间治理；根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快划定每个城市特别是特大城市的开发边界，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。中央城镇化工作会议精神对城市的发展提出了明确和具体的要求，特别是要求划定城市开发边界和生态红线等。不久前出台的《国家新型城镇化规划（2014—2020）》则明确指出城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界，推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划与土地利用规划等的“多规合一”。这些要求的落实，都需要加强城市各规划之间的统筹和协调，做到将各个规划整合到统一的空间体系中。在新形势下，“多规合一”工作就显得更为迫切，意义也更加重大。

1.3 无锡市“多规合一”探索的背景

2014年，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，着重明确了推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图，是2014年中央全面深化改革工作中的一项重要任务。结合国家、省市相关政策，无锡市政府下发《市政府办公室关于做好“十三五”规划编制有关工作的通知》（锡政办发〔2014〕99号），文件要求，在“三规合一”的经验基础上，开展推进“多规合一”，明确了发展方向。

2 无锡市“多规合一”的实践与探索

近年来，广州市、深圳市、武汉市和厦门市等城市开展了“一张图”建设工作，其做法是将一系列可作为行政许可依据的法定规划（包括总体规划、专项规划和控制性详细规划）的图形数据整合到一个统一的基础地理信息平台之上”。从城市管理角度看，“一张图”不仅指城乡规划，还应涵盖土地、社会、经济和环境等规划的内容。基于此，广州市、云浮市和上海市等城市探索了城规、土规和经规（或主体功能区规划）等规划的统筹协调，利用GIS技术构建一个“三规合一”的基础地理信息平台。上述城市的实践做法，都为无锡市“多规合一”的实践探索提供了很好的经验参考。

2.1 无锡市“一张图”的实践

2.1.1 战略引领，构建理想空间模式

城市发展需要顶层设计，就城市发展目标、发展战略和理想空间模式取得共识。2013年，无锡市委、市政府编制出台的《“一城、一岛、一带”规划建设三年行动纲要》成为引领无锡市今后若干年城市发展的顶层设计。规划提出全面落实国家苏南现代化示范区建设规划，进一步优化国土空间开发格局，推进城乡现代化建设，打造现代化国际化滨水花园城市。加快“一城、一岛、一带”规划建设（暨太湖新城、古运河风光带、马山国际旅游度假岛，都是无锡最具特色、最具发展潜力的地区），是今后一段时期无锡推进城市发展、提升城市功能的战略抓手，事关经济社会发展全局和现代化建设大局。规划广泛征求社会各界和群众的意见与建议，并以市人大表决的形式予以通过，形成了广泛的“共识”，为无锡市“多规合一”探索指明了前进方向（图1-5）。

图1 太湖新城在无锡市的区位图图2 太湖新城土地利用规划图

图3 古运河风光带生态休闲长廊规划图

图4 马山国际旅游岛空间结构图图5 马山耿湾小镇鸟瞰图

2.1.2 规划整合，建立统一的空间规划体系

以战略规划为引领，无锡市在同一间基准上开展了各部门规划的统筹协工作，消除用地图斑差异，解决规划空间“打架”问题，通过划定两条结构控制线界定了全市远景生态用地和建设用地的结构关系。生态用地的管控边界为生态控制线，建设用地的管控边界为建设用地增长边界控

制线，两条线无缝对接。在两类用地内部，进一步划定详细的用地控制线，形成统一的空间规划体系。

近年来，无锡市按照“生态优先”原则，以建设“生态城”为目标，优先划定生态控制线，以“两湖四契”生态空间为依托，促进生态空间结构和功能的完整性。规划以梅梁湖、贡湖和市区四角的巨型农业生态绿契为依托，构建市区大生态网络骨架。以《绿线规划》、《绿地系统规划》等为指导，积极推进了城区生态环境的综合改善，加强了“绿色无锡”建设，推进了中心城治水增绿、治河清水、建园增绿等实施，实现水清、岸绿、景美、河畅。以《无锡市太湖一级保护区保护建设规划》等为指导，加快“一、二、三级保护区”划定和空间管制措施制定，推进太湖湖底清淤、生态湿地修复、入湖河道治理污水厂和管网建设、村庄整治、工业企业整治六大工程实施，保护和修复无锡太湖流域生态环境。在此基础上，统筹环保、规划、国土、园林等各部门规划的生态保护界线，取所有规划生态保护界线范围叠加后的最大界限作为“多规合一”后的生态控制线。生态控制线范围内按管理主体和用地类别进一步划定基本农田控制线、林地控制线、水域控制线及风景名胜区控制线等各类用地控制线，形成生态保护体系（图6、7）。

图6 市区空间管制绿线控制图图7 市区绿地系统规划图

在生态控制线划定基础上，反过来梳理建设用地空间，落实“一城、一岛、一带”的空间结构。建设用地空间整合重点是城规、土规和经规的“三规合一”。首先，开展基础数据整理工作，包括规划部门的全市域控制性详细规划拼合图及所有历史审批数据，国土部门的土规、最新土地利用变更调查数据及历史审批数据，以及发改部门的经规与近期重大产业布局规划。将城规和土规的基础数据统一到G1S平台的同一坐标系，并完成“两规”建设用地与非建设用地分类标准的对接，同时在GlS平台落实发改部门的重点项目的用地空间，形成全市重点产业布局“一张图”。其次，开展图斑差异分析工作，通过GIS叠加分析，得出“两规”建设用地不一致的图斑和非建

设用地不一致的图斑，并与已划定的生态控制线再次叠加，分析出与生态控制线不一致的建设用地和重点项目图斑。最后，进行差异处理和控制线划定工作，将差异图斑进行归纳分类，明确各类处理的原则不口措施，形成差异图斑处理的初步意见，通过“市、区、部门”的联动协调机制，明确处理意见和建设用地的调入调出方案，消除规划矛盾，形成一致的建设用地空间布局，并通过管控边界（即建设用地规模控制线、城市建设用地增长边界控制线、产业区块控制线和生态控制线)的划定，形成无缝对接管控分区（图8、9）。

图8 市区土地开发强度控制图图9 现代服务业集聚区规划图

2.1.3 规划落地，一张图成果的法定化

基于我国现行的法律规定，“多规合一”尚未纳入法定规划编制体系，“一张图”仅仅是“一个协调后的共识规划，并不触动原规划体系”，不能直接作为规划审批依据。所以“一张图”的实施必须借助于相应法定规划的联动修改，各部门应根据“一张图”成果按程序修改法定规划，如规划部门修改控制性详细规划、国土部门修改土规等，在法定规划联动修改完成后，与之内容一致的“一张图”才具备了法定效力。

2.2 “一个平台”的思考与探索

当前各部门规划仍然存在标准不一、空间冲突的问题，各部门审批也是各自为政、互为前置，且信息不透明，效率低下。基于此，在“一张图”的基础上，逐步建立一个涵盖所有项目审批部门的统一业务协同平台。平台构建“1+N”联动模式，暨通过市政务网络和服务总线搭建一个市级业务协同平台，与规划、国土、发改、环保、园林、水利以及农业等各部门业务管理信息系统连接，在行政审批系统内实现网络互通。平台的应用基于服务的SOA系统框架，统一全市的空间坐标体系和数据标准，统一系统接口标准，支持各单位业务系统与平台的信息交换。无锡市将“一张图”数据库纳入平台统一管理，各部门依托“多规合一”平台开展项目生成策划和审批协同作业，实现审批信息实时共享、审批环节全程跟踪督办和审批节点控制，提高行政透明度和审批效

率。

2.3 “一张表”的思考与探索

规划重在应用，如果说“两规合一”或“三规合一”工作的重点仍局限于部门规划的统筹协调，那么“多规合一”则由量变产生质变。正因为推动了更多的部门规划“合一”，并应构建全市业务协同平台，无锡市才有能力将“多规合一”推进到规划应用领域，推动行政审批制度改革。基于“多规合一”平台，创新建设项目报审模式、再造审批流程和推行“一表式”受理审批等改革，实现“一份办事指南、一张申请表单、一套申报材料”，完成多项审批。以往各审批部门单独受理申请，部门之间的信息不对称，审批条件互为前置。通过改革，申请人只需将受理材料提交到市政务中心收发件窗口，由窗口将材料发送至“多规合一”业务协同平台，各部门在平台上实时接收材料、并联协同审批、信息共享和“一表式”形成审批意见，然后由窗口将审批结果送达申请人。通过报模式改革，大大减少了申请人在各部门之间的来回奔波，各部门通过平台同步受理，确保审批高效运作。对办事指南进行重新梳理，削减重复或不必要的申报材料，对各部门要求填报的申请表也统一整合至一张表格内，确保申请材料得以大幅精简。以“业主需求”为导向再造审批流程，将近百项审批环节重新整合为5个阶段，各阶段均实行“统一收件、同时受理、并联审批、同步出件”的运行模式。通过调整审批事项办理阶段、合并部分审批环节和简化审批手续等，实现审批事项办理的无缝对接和审批时限的大幅压缩。

2.4 “一套保障机制”的思考与探索

规划实施需要制度保障，无锡市还应从两方面不断完善“多规合一”的保障机制：一是完善建设项目生成机制；二是完善配套的法规政策。未来将开展建立以发改、规划和国土为主，多部门协同的建设项目生成机制，利用信息平台加强部门间的沟通，科学统筹项目的空间布局，准确把握项目需求和建设条件，引导城市发展方向，并为后续审批提速创造条件。各部门在统一的平台上制定建设项目年度计划，明确投资、预选址和用地指标等条件，使其可决策、可落地与可实施。年度计划内项目由计划编制牵头责任部门负责全程跟踪落实，计划之外新增项目按照“首接责任制”原则，谁牵头、谁落实，项目生成后纳入“多规合一”平台。无锡市将生态控制线、建设用地增长边界控制线等纳入地方立法，明确管理主体、管控规则、修改条件和修改程序，还应制定一系列政策保障制度，如多规合一组织架构和协调机制、建设项目审批流程、业务协同平台监督管理规定、信息公共平台动态维护规则、信息公共平台接口拓展规则等，通过法规政策的不断完善，规范和强化规划的严肃性和权威性，确保“一张蓝图干到底”。

3 对“多规合一”的思考

3．1“三规合一”与“多规合一”

在“多规合一”工作中，一项重要的任务就是划定生态红线，而目前大多数城市的“多规合一”做法是，该项工作多由规划部门牵头开展，因此生态红线的划定一般也就由城市规划专业人员结合城市绿地系统规划和土地利用规划（划出耕地、园地和菜地等）等划定。首先，生态红线实际是以生态控制线的概念出现的，生态控制线范围包含了生态用地和城市绿地等，因而生态控制线范围比生态红线大。笔者认为，生态红线应主要结合城市环境总体规划或生态功能区划来确定，因为对城市生态功能及其相应空间范围的研究是环境专业而非城市规划专业的特长。其次，对生态红线范围内的环境保护要求也是极为严格的，将城市公园绿地等划入也不尽合理，因为尽管公园绿地可以发挥改善生态的作用，但从用地分类看，仍属于建设用地，概念显得有些含糊不清，说明生态控制线的概念和内涵还有待进一步深入研究。显然，原来的“三规合一”不能满足工作目标的实际需要，必须将城市生态与环境方面的规划也包含进去，因此“多规合一”的说法更能完整体现城市空间协调发展的要求，也更能满足中央对城镇化工作的要求。

3．2“自下而上”与“自上而下”

广州、武汉、厦门市等城市的“多规合一”试点工作，都是由地方层面主动发起的，可以说是“自下而上”的工作思路与方式。“自下而上”的做法主要是将各个规划中涉及的相同内容统一起来+并落实到一个共同的空间规划平台上，而各规划的其他内容按相关专业要求各自形成系统。因为各个规划都有各自上位法律条款的规定，而且各个规划发挥各自不同的作用，“多规合一”其实是依照法律条文的要求进行的规划衔接和协调，所以“多规合一”并不是规划，更不是新的规划类型，而是原有规划之间相互的对接、完善；所谓“合一”后的规划，仍是各自独立、完整的规划，各自发挥作用。对“多规合一”还有另外一种理解，就是将各个规划合成一个新的、大的规划，可以说是“自上而下”的思路。对于这种“自上而下”的方式，笔者认为，以目前地方层面的实际情况看是无法做到的，而且似乎也无必要。无法做到是因为各个规划的上位法律未作修改，所谓“新规划”的地位也无从依据，合成一个新规划的想法不具可操作性。而原有的各个规划尽管有空间体系相同的特点，但各自对城市发展所发挥的作用也各不相同，因而也没有必要将各个规划合成一个“巨无霸”式的规划。

4 结语

在“多规合一”思考与探索中，前面提到的“四个一”的工作特点。其中，“一张图”是比较重要的技术性工作内容，也是“多规合一”的统一空间规划体系的具体体现，包括调整各个规

划的空间斑块差异、确定城市建设用地边界和生态控制线等重要技术环节。这也是“多规合一”的基本意义——实现多个规划的技术协调。然而，“多规合一”的更大意义还在于如何确切使用“合一”后的成果，让它发挥更大的实际效用。原来各个规划掌握在各自的管理部门手中，平常缺乏相互沟通和及时的反馈与协调，造成规划之间的相互差异越来越大，通过“多规合一”，从技术层面解决了统一的问题，而实践思考与探索中的“一个平台”、“一张表”和“一套机制”等做法，就是把“合一”后的成果整合到统一的技术信息平台上，供各个政府相关职能部门共享使用，不仅直接提高了政府的审批管理工作效率，还可以实现规划资料与信息的动态更新及同步维护，更有让权力在阳光下运作的意义。因此，管理共享应该是“多规合一”的更大意义所在。所以，通过技术性工作的完善推动政府部门管理工作效率的提高，进而实现社会治理工作的转型与变革，才是“多规合一”的完整意义。

参考文献

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[5] 无锡市委办公室．关于印发“一城、一岛、一带”规划建设三年行动纲要的通知（锡委办发〔2013〕92 号）．2013

[6] 无锡市人民政府．市政府办公室关于做好“十三五”规划编制有关工作的通知（锡政办发〔2014〕99号）．2014 作者简介

王波，博士，副主任，规划师，无锡市城市规划编制研究中心；

张靓，博士讲师，苏州大学金螳螂建筑与城市环境学院。