我国电信市场准入体系

电信市场准入与开放

我国电信市场从上个世纪九十年代中期开始逐步引入竞争后，打破垄断、开放市场成为我国电信改革的关键主题，为此我国先后实施了邮电分营、政企分开的改革后，在基础电信市场引入多家竞争主体，逐步放宽市场准入，推动建立有效、均衡的竞争格局，同时对外资、民间资本逐步加大市场开放力度，并充分开放增值电信市场，推动电信市场在开放中快速发展。

3.1我国电信市场业务准入机制

从上个世纪九十年代初我国开始尝试开放部分电信市场，迄今为止我国电信市场准入机制的开放改革呈现基础电信市场逐步降低准入门槛，增值电信市场全面放开，市场竞争日益激烈等特点。

一、我国电信业务许可管理机制

电信条例规定，国家对电信业务经营按照电信业务分类，实行许可制度。依据电信条例，国家电信监管机构制定了《电信业务经营许可证管理办法》，进一步对电信业务经营许可的申请、批准、使用、注销等程序作了明确规定。我国电信业务经营许可管理大体上包括以下原则规定：

（一）两级许可发放制度

我国电信业务分为基础电信业务和增值电信业务两大类，基础电信业务经营许可和跨地区增值电信业务经营许可由国家电信监管负责审批发放，增值电信业务经营许可由省（直辖市、自治区）通信管理机构负责审评发放。电信条例对经营跨省（直辖市、自治区）、省（直辖市、自治区）的基础电信业务、增值电信业务分别作了注册资本金底限规定。

（二）国有控股和外商投资股权限制规定

电信条例和电信业务经营许可证管理办法都明确要求基础电信企业实行国有控股，国有股权不利不低于51%。对于外资参与的合资合作企业从事电信业务经营，国务院专门发布了《外商投资电信企业管理规定》（2001年发布，2008年修改），对外商投资电信企业的相关电信业务经营许可申请、使用等做了具体规定，原则上是基础电信业务外资股权比例不超过49%，增值电信业务外资股权比例不超过50%。

（三）同业竞争限制规定

电信业务经营许可证管理办法规定：获准经营电信业务的公司经发证机关批准，可以授权其持有股份不少于51%并符合经营电信业务条件的子公司经营其获准经营的电信业务。为了避免出现“一证多用”的问题，防止出现在一个地区授权多个子公司开展同业竞争，电信业务经营许可证管理规定中特别明确“在一个地区不能授权两家或者两家以上子公司经营同一项电信业务”（参考案例3-1）。在电信重组中，当涉及不同公司合并重组时，电信监管机构原则上要求重组后在同一地区范围内，任何一项基础电信业务，基础运营商只能有一家子公司或下属

机构开展经营，不得由两家子公司同业竞争（参考案例3-1、3-2）。

【案例3-1】2008年电信重组后，原本经营固网业务的中国铁通被并入中国移动集团公司。中国移动集团公司虽然获得全业务经营牌照，但由于中国铁通仍然作为子公司保持独立运营，根据电信业务经营许可有关管理规定，中国移动集团公司拥有的固网业务许可仍然被授权子公司中国铁通经营，中国移动集团公司下属的上市子公司被禁止与中国铁通同业竞争。直到2013年12月，电信监管机构明确中国移动集团可以自行调整固网业务的子公司授权对象，但仍然要求遵循不得违反禁止子公司“同业竞争”的原则。

【案例3-2】在联通运作“中中外”模式、小网通与外资合作经营期间，一些地区出现联通、小网通下属的不同子公司同业经营竞争的现象，引起政府监管机构的关注，限制子公司同业竞争成为监管机构考虑的政策。

（四）新业务备案管理要求

电信条例明确“对于运用新技术试办《电信业务分类目录》未列出的新型电信业务的，应当向省、自治区、直辖市电信管理机构备案”。这一规定为我国电信监管机构加强电信技术管理打下基础，比如当电信运营企业利用原有的频率、码号资源引入新技术时，电信监管机构会援引这一规定进行管理，对于不符合国家技术产业政策的，可能会被拒绝备案（参考案例3-3）。

【案例3-3】国际上3G业务兴起初期，我国3G牌照发放不断延后，期间有的电信运营商电信希望已有频率开展类似3G业务的试验运营，如尝试运营WIMAX 无线业务；4G发展兴起时，有的运营商希望利用自身已有的频率提前进行LTE 技术试验，但未能获得监管机构允许。

（五）持证接入原则

电信业务许可管理相关规定要求电信业务业务经营者必须在获得电信业务经营许可后，才能与其他电信业务经营者进行资源互联、接入协商，否则其他电信业务经营者不得与其进行接入合作，包括规定：电信业务经营者不得为无经营许可证或者未办理备案手续的单位或个人提供用于经营电信业务的电信资源或者提供网络接入、业务接入服务；增值电信业务经营者应当租用获得相应经营许可证的基础电信业务经营者提供的网络接入等电信资源从事业务经营活动等。

二、我国基础电信市场管制程度相对较高

我国电信市场实现政企分开后，多家竞争主体先后进入市场相互竞争，基础电信市场的竞争格局也出现多重变化。基础电信市场开放最关键的指标是市场准入制度。从市场准入看，我国基础电信的管制程度仍然比较高，市场准入门槛偏高（参见图3-1）。

（一）基础电信市场准入设置较高国有控股权比例的门槛

根据《中华人民共和国电信条例》规定，成立基础电信公司必须满足“公司中国有股权或者股份不少于51%”。基础电信公司必须国有控股的规定，显示出国家对基础电信网络的战略地位重视和关注，尤其是基础电信网络对国家安全的重要影响。国有控股规定也在相当程度上借鉴了国际经验，也成为外资、民间资本进入基础电信市场的最大障碍。同时，根据我国国务院发布的《外商投资电信企业管理规定》规定，经营基础电信业务（无线寻呼业务除外）的外商投资电信企业的外方投资者在企业中的出资比例不得超过49%。

从国际上看，除了美国政府一直不对其国内的主导基础电信运营商拥有股份外，在基本都经历过私有化改革后，发达国家中仍有不少国家对其国内的基础电信运营商拥有相当股权，如法国电信、日本NTT、德国电信等都仍由政府持有一

部分股权，但股权都在逐步下降，都已经降低至50%以下；英国电信虽然已经完全实行私有化，但英国政府对英国电信拥有所谓“黄金一股”，即拥有重大决策否定权。同时，仍由不少发展中国家的政府对其主导基础电信运营商或所有国内基础电信运营商拥有控股权，甚至是100%控股权。由于这些发展中国家基础电信业的市场化进程慢，加上对通信信息安全性的担忧，往往对基础电信网络更倾向于保持较强的控制力（参考案例3-4）。

图3-1我国基础电信市场准入门槛

【案例3-4】新加坡电信的国有资本运营模式：新加坡电信是新加坡最大电信运营商，也是一个成功的国际化电信公司，在全球25个国家和地区拥有超过4亿用户。新加坡电信市场还有星和移动(StarHub)和第一通(MobieOne)两家主体运营商，两家企业是私有制企业，合计拥有新加坡60%的移动市场。新加坡电信市场被认为是国有企业和私有企业公平竞争的典范。新加坡电信是由新加坡政府设立的淡马锡公司控股的国有电信公司。淡马锡公司成立于1974年，是由新加坡财政部负责监管、以私人名义注册的国有公司，控股新加坡航空、电力、造船等数十家企业，下属公司总资产超过400亿美元，占新加坡GDP的8%左右。作为对政府投资的回报，公司税后利润的一半上交财政部，淡马锡公司下属多家公司竞争实力很强，国际化程度也很高，在发达国家纷纷倡导私有化的背景下，新加坡淡马锡经营模式成为现代经济国有资本成功经营的典范。

（二）基础电信业务许可审批程序相对复杂

在政策执行上，我国基础电信市场准入审批程序比较复杂，省一级的电信监管机构并未赋予基础电信业务审批权限，只有国家电信监管机构才能审批基础电信业务许可，而且基础电信业务的市场准入权往往并非单独一个政府部门决定，国家电信监管部门会征求其他相关政府部门意见，包括如国家发展改革部门、国有资产监督管理部门、国家商务部门等，甚至需要更高层的国务院才能做决定（参考案例3-5）。

由于国有企业跨行相互进入和过度多元化可能引发竞争、投资风险过大，因此国有资产管理部门对各国有企业明确划定主营业务,以制止国有企业盲目多元化经营，使得基础电信市场准入实际也相应受到更加严格的限制。从制度层面看，我国基础电信市场形成了相对严格的准入制度，这不仅与电信国有控股权规定有关，也与基础电信市场具有比较强的规模经营效应特点有关。

从国际上看，美国、欧洲等主要发达国家和一些发展中国家在开放基础电信市场上已经远走在前面，如废除了基础电信市场准入的许可审批制度，转而采取宽松的登记备案准入制度，对注册资本金要求也相当低。废除许可审批制度后,市场上出现成千上万的竞争者，不过这些国家基础电信市场竞争格局仍然呈现高度集中化，基本是少数几家主体基础运营商占有绝大部分基础电信市场份额，显

示出在准入制度改革后虽然基础电信市场竞争性有所加强，但基础电信产业具有的显著规模经济效应性特点并未根本改变。

初期伴随着准入制度的大幅放宽,基础电信市场竞争者数量一般都会急剧增加,但随着竞争的加剧,小的竞争者规模规模经济效应不足的弱点往往很快成为发展瓶颈,不少小的竞争者选择联合起来,或者被大的竞争者收购兼并,因此近些年一些发达国家的基础电信市场竞争者数量呈现下降趋势，市场集中度反而有所上升。

【案例3-5】上个世纪末我国一些国有部门或国有大型企业如铁道、电力、石油石化、航天航空部门等曾经在企业内部建设了一部分通信设施供内部使用。本世纪初，中国铁通从铁道部剥离，获准进入基础电信市场参加竞争。我国一些颇具实力的国有企业进入基础电信市场产生浓厚兴趣，希望步随铁通进入电信市场，它们也并不难满足国有控股权、注册资本金等要求，但都未能获得国家批准。国务院国有资产管理部门实行核定央企主业后，不同行业国有资本交叉竞争的空间逐渐被缩小。

【思考】随着我国逐步消除民间资本进入垄断领域的门槛，我国电信市场进一步走向开放，在对外资和民间资本开放中，一些民间资本和外资可能携手其他领域的实力雄厚的央企如石油石化、电力等进入电信领域，如果出现这种局面，对我国电信市场发展是否有利，是否需要在资本管理层面避免出现这种局面？

（三）基础电信企业资本金门槛要求较高

我国成立基础电信公司的注册资本金最低为1亿元，1亿元资本金只限定在一个省、自治区、直辖市经营；一般基础电信业务经营的注册资本金为10亿元，才可以跨省、自治区、直辖市经营。对于希望进入基础电信市场的中小企业来说，注册资本金门槛首先也成为一个不小的障碍。

由于基础电信网络一般具有“全程全网”的特性，在未出台网元解绑政策刺激中小竞争者进入的情况下，在局部地区建设经营基础电信网络的难度非常大，很难获得足够的规模经济效应支撑，因此中小竞争者很难切入市场。在中国这样幅员辽阔的国家，要在全国建设经营基础电信网络，动辄需要数百成千亿的资金，使得资金门槛成为基础电信市场准入一大瓶颈。

【思考】随着国家要求打破民间资本进入垄断行业或国有企业优势领域的准入“玻璃门”，我国基础电信市场当前是否到了对民间资本全面开放的时机，如果仍然未到，应该如何做好政策规划和引导？

【思考】我国电信业务许可管理规定虽然对基础电信市场的准入退出机制作出原则性规定，但市场退出机制并不完善，长期以来面临以国有资本为市场主体的状况，我国对于经营不善的国有基础电信企业基本是采取重组手段，未来如果建立更加完善的市场退出机制？

二、我国增值电信市场实行深度开放

我国增值电信市场较早实现了深化开放，增值电信业务市场准入门槛相对较低，涌现了数量众多的经营者。上个世纪九十年代中后期，我国增值电信市场以固定电话语音信息服务业务、无线寻呼业务和因特网窄带接入服务业务为代表，出现大量增值电信业务经营者，推动增值电信市场繁荣发展。本世纪初以移动电话短消息信息服务业务、呼叫中心服务业务等为代表，更多增值电信业务经营者涌现，增值电信领域进一步深度开放，我国增值电信市场准入有如下特点：（一）增值电信业务经营注册资本金要求较低。

我国增值电信业务经营的注册资本金要求远远低于基础电信业务经营，在一

个省、自治区、直辖市经营经营增值电信业务的注册资本金最低为100万元，跨省、自治区、直辖市经营增值电信业务的注册资本金为1000万元。

（二）增值电信业务审批程序较为简单

我国增值电信业务的经营许可申请和发放实行国家电信监管机构和省级电信监管机构两级机构审批，国家电信监管机构负责跨地区的增值电信业务许可审批，如果只在单一省级行政区内经营增值电信业务则由省级电信机构负责审批，增值电信业务经营许可审批比较简单，原则上符合条件基本都可以申请到业务许可。事实上，许多增值电信业务并不能严格界定经营地域，比如互联网信息服务业务、移动电话信息服务业务等，具有一点接入、全网使用的特征，用户群和业务覆盖并不具有严格的地域性，因此两级业务许可审批体制实际存在相当的灵活性。互联网信息服务还具有跨国界性的特征，一些在境外设立的网站也可以通过互联网跨国界提供内容信息服务和吸引客户，对增值电信业务的许可准入制度的实施形成一定困扰。

（三）增值电信业务的社会化开放和对外开放自由度较大

本世纪初以来，我国增值电信业务市场实行充分的社会化开放，推动增值电信业务市场不断繁荣长大，并诞生出不少世界级增值电信业务经营巨头，如腾讯、阿里巴巴、百度、新浪等公司，这些增值电信运营商形成强大的产业力量，有的在资本市场价值已经远远超过全球绝大大多数基础电信运营商。

按照我国加入WTO有关电信市场开放承诺，外资在我国增值电信公司所占的股权比例一般不得超过50%。然而，由于增值电信市场竞争激烈，同时增值电信业务与非电信业务也存在界定模糊的问题，执行这一股权比例限制实际存在困难。另一方面，我国大量增值电信企业包括腾讯、新浪、搜狐、百度等公司都在国外上市集资，具有外资企业的身份，也使增值电信业务经营的外资比例限制可能难以执行（参考案例3-6、3-7）。

【案例3-6】2006年澳大利亚电信2006年以2.54亿澳元收购搜房网，2008年又收购获得汽车网站https://www.360docs.net/doc/763683126.html,、数码网站https://www.360docs.net/doc/763683126.html,以及泡泡网等控股权，2009年又以收购两家中国SP（无线增值服务）公司各67%的股份。

【案例3-7】阿里巴巴集团的外资股权：阿里巴巴集团是我国最大的互联网企业之一，其经营的淘宝（增值电信业务许可证号：浙B2-20080224-1）、阿里巴巴网站（增值电信业务经营许可证:浙B2-20070066）是我国最大电子商务网站，阿里巴巴集团注册地在开曼群岛，从2013年的股权构成比例看，美国雅虎是第一大股东，持股比例33.57%；日本软银持股24.31%，是第二大股东，两家外资企业合计持股近60%。

四、电信企业改革重组贯彻基础电信市场开放中

我国基础电信业从上个世纪九十年代初开始进入高速发展期，但通信垄断问题一直备受社会指责。从上个世纪九十年代中期开始以来，为了推动基础电信市场在开放中有效竞争，我国先后组建多家市场主体加入竞争，通过推动竞争主体多元化推动基础电信市场开放，同时通过多次实施电信重组优化调整基础电信市场竞争格局，促进基础电信市场在竞争中走向开放。

1994年7月当时的电子工业部联合铁道部、电力部以及广电部成立了中国联通，开始进入电信市场。随后中国联通先后在四川和天津获得固网经营许可，并获得许可在全国范围内经营移动通信业务。

1994年1月，电子工业部发起成立，彩虹集团公司、中国电子信息产业集团公司、国投电子公司等国有企业共同出资成立中国吉通网络通信有限公司，主

要从事IP电话和经贸信息骨干网络建设经营等。

1999年4月中国科学院、广播电影电视总局、铁道部、上海市政府等联合成立中国网络通信有限公司，主要从事宽带网络建设经营和IP电话经营等业务。

1999年国务院批准的中国电信改革方案，中国电信被拆分为中国电信集团公司、中国移动通信集团公司和中国卫星通信集团公司，无线寻呼业务并入中国联通。

2002年国务院批准的深化电信体制改革方案,对原中国电信再次实行分拆，组建新的中国电信集团公司和中国网络通信集团公司，中国吉通、原中国网通等并入中国网络通信集团公司。

2008年国务院批准的进一步深化电信体制改革方案，中国电信、中国移动、中国联通、中国网通、中国卫通、中国铁通等6家电信企业重组成中国电信集团公司、中国移动通信集团公司和中国联合网络通信有限公司三家基础运营商，开放三家基础运营商全业务经营。

从1998年邮电分营、政企分开的改革后，我国基础电信市场在逐步走向开放的过程中，在随后十年中先后实施了三次“分分合合”的大规模电信重组改革，包括1999年电信“一分为四”，2002年电信再次“一分为二”，2008年“六合三”的电信重组。电信重组成为我国电信市场改革开放一个重要特点。在三次电信重组改革中，基础电信市场主体数量经历从少到多，又从多到少的变化，也反应我国政府和电信业对基础电信产业开放与竞争的认识也在不断深化。

我国电信业实行大规模重组的频次显然远远高于其他如电力、石油石化、银行等垄断性行业，首先是与电信网络技术的快速发展密切相关的。由于移动通信技术的发展速度远远超过业界预期，尤其在1999年电信“一分为四”改革后，移动运营商很快占据市场主导地位，原有的竞争格局被迅速打破，市场很快形成新的不均衡竞争格局，与此同时固话业务、无线寻呼等技术衰退速度也远远超过业界预期，在产业出现萎缩趋势下，这些领域中存在的竞争过度引发的投资风险加大，使得电信重组成为一种响应技术快速发展而尽快调整竞争方向的改革手段。

监管制度存在不足是导致电信业多次实施重组的重要因素。本世纪初以来，电信技术快速发展推动竞争格局快速变化，但我国电信监管机制建设滞后于技术发展和市场需要。由于电信监管机构不拥有独立监管权限，电信市场准入、竞争政策又受到多重产业、政策因素影响，监管机构难以迅速适应市场发展需要进行重大市场政策调整，导致市场竞争矛盾无法有效缓解，只好通过电信重组手段来释放市场长期积累的矛盾。比如，我国电信长期实行的固网与移动业务“分业经营”政策不能及时调整，在很大程度上限制了电信运营商的范围经济效益和规模经济效益，传统电信运营商不能投资高价值、发展快的移动领域，限定在衰退的固网领域投资经营，投资风险大，又存在恶性竞争，而移动领域经营者数量过少，资源分配不平衡，竞争格局也不均衡。同时，我国电信市场长期缺少成熟的反不正当竞争制度，强势竞争者市场垄断力很强，采取的控制市场和挤压对手的手段多样化，弱势竞争者的市场竞争中处于被动地位，多家弱势竞争者屡屡面临财务危机和生存风险，往往希望采取被业界称之为“打土豪、重分田”方式实施重组，以改变自身的市场弱势地位。

3.2基础电信业务的社会化开放与改革

在推动基础电信市场建立多元主体竞争格局的同时，我国先后对部分基础电信业务实施了大幅放宽市场准入门槛，引入了数百成千经营者，形成相对比较充分竞争的市场。

我国基础电信业务开放最早是在1993年,迄今对部分业务开放的历程主要如下:

一、无线寻呼、800MHZ模拟集群通信、450MHZ无线移动通信（大区制）、国内VSAT通信4项无线通信业务开放

我国部分基础电信业务开放可追溯到邮电时代。1993年8月国务院发布了《国务院批转邮电部关于进一步加强电信业务市场管理意见的通知》（国发〔1993〕55号）开放了无线寻呼、800MHZ模拟集群通信、450MHZ无线移动通信（大区制）、国内VSAT通信等4项无线通信业务经营。这4项无线通信业务作为基础电信业务，其开放在我国具有里程碑式的意义。

无线寻呼、800MHZ模拟集群通信业务、450MHZ无线移动通信（大区制）业务、国内甚小口径终端地球站（VSAT）通信业务开放后，吸引了大量企业申请加入，尤其是无线寻呼、模拟集群通信和国内VSAT业务都很快出现数百成千的经营者，拥有庞大的市场用户群，成为电信市场上主体基础运营商外重要发展力量。然而随着移动通信技术、数字通信技术和光纤通信技术的快速发展，这些业务都先后走向衰退，相应的用户群快速缩小，经营者数量也急剧减少，有的业务已经完全退出市场，大多数经营者也随之退出市场。

此轮电信业务开放具有的特点是：开放后不久便出现大量经营竞争者，推动电信市场繁荣，但开放后随着技术快速变化，大多经营者无法在电信市场获得继续发展的机会，从而又很快被淘汰出市场。

二、模拟集群通信业务、无线寻呼业务、国内甚小口径终端地球站（VSAT）通信业务、第二类数据通信业务（含固定网国内数据传送业务和无线数据传送业务）、用户驻地网业务、网络托管业务等6项基础电信业务列入增值业务管理2000年9月国务院发布《中华人民共和国电信条例》第十条对基础电信业务的经营主体股权性质做了特别规定，要求依法设立的专门从事基础电信业务的公司“国有股权或者股份不少于51%”，由此从法规政策上确立了我国电信市场中国资占主体地位。

为了在部分非核心的基础电信领域扩大社会化开放，2003年我国电信监管机构在发布的《电信业务分类目录》中，开始将一些非核心的基础电信业务纳入增值电信业务管理，以降低准入门槛和国资比例要求，明确将模拟集群通信业务、无线寻呼业务、国内甚小口径终端地球站（VSAT）通信业务、第二类数据通信业务（含固定网国内数据传送业务和无线数据传送业务）、用户驻地网业务、网络托管业务比照增值电信业务管理。

根据《电信条例》和《电信业务经营许可证管理办法》规定，基础电信业务和跨地区增值业务的许可审批由国务院信息产业主管部门负责，基础业务的注册资本金门槛最低为1亿元；各省级通信管理机构只负责省级区域内的增值业务许可审批，增值业务的注册资本金最低门槛仅为100万元。电信监管机构将部分基础电信业务纳入增值业务管理，使得申请经营者可以直接向省级通信管理机构申请许可，同时大幅降低了注册资本金等要求，使得经营者准入门槛显著降低。《电

信业务分类目录》有关部分基础业务比照增值业务管理的规定，成为基础电信业务开放的重要阶段性政策。

集群通信业务、无线寻呼业务、国内甚小口径终端地球站（VSAT）通信业务等业务在开放后数年内，经营者数量快速上升，但达到市场顶峰后很快受到新技术冲击走向衰退。

第二类数据通信业务（含固定网国内数据传送业务和无线数据传送业务）曾经是主体基础电信商的核心基础业务，其中固定网国内数据传送业务主要包括基于异步转移模式（ATM）网络的ATM数据传送业务、基于X.25分组交换网的X.25数据传送业务、基于数字数据网（DDN）的DDN数据传送业务、基于帧中继网络的帧中继数据传送业务等，无线数据传送业务主要包括基于蜂窝数据分组数据（CDPD）、PLANET、NEXNET、Mobitex等系统提供以无线方式提供的端到端数据传送业务。由于第二类数据通信业务限定的技术制式、系统模式等都逐步被基于大容量光纤传送技术、蜂窝移动通信技术等系统所替代，有的技术系统已经被淘汰出市场，因此这一业务在开放后并未受到市场青睐，基本很少有新的竞争者实质性进入。

用户驻地网业务开放对基础电信市场产生了比较大的影响，对基础电信市场的竞争模式、服务方式乃至竞争格局等影响深远，经营者数量众多，但业务运营中存在的争议和矛盾也很多，这些争议和矛盾也一直困扰着电信监管机构和相关的经营者，用户驻地网领域实际成为一块政策“灰色”地段，并一直延续影响当前的电信市场改革和竞争。随着用户驻地网政策的演变，有一些用户驻地网经营者退出市场，也有一些用户驻地网经营逐步发展壮大，成为基础电信市场的重要竞争者和参与者，对进一步深度进入核心基础电信业务市场提出自身的政策诉求，并推动国家政策改革。

网络托管业务是指受用户委托，代管用户自有或租用的国内的网络、网络元素或设备，包括为用户提供设备的放置、网络的管理、运行和维护等服务，以及为用户提供互联互通和其它网络应用的管理和维护服务。网络托管业务开放后，虽然申请经营者数量不少，但大多经营者主要从事存储服务器等简单设备托管，部分设备制造商和技术服务商也对基础运营商开展了类似的服务，但总体上基础网络设施和网络元素的托管业务并未得到有效发展。随着基础电信市场开放深度和宽度加大，今后经营者数量逐步增多，网络建设与运营的专业化分工将进一步细化，基础电信运营商网络外包业务发展加快，预计网络托管业务将可能进一步兴起发展。

此一轮电信业务开放特点是：通过将部分基础业务纳入增值业务管理，大幅降低了准入门槛，部分核心基础业务开始走向开放，尤其是用户驻地网的开放推动着基础电信领域逐步走向全面开放。

三、逐步开放移动转售业务和有线接入网业务

2012年6月27日工业和信息化部发布《关于鼓励和引导民间资本进一步进入电信业的实施意见》(工信部通[2012]293号)文件，鼓励民营资本进入电信市场的8个重点领域，包括移动通信转售业务，接入网业务试点和用户驻地网业务，网络托管业务，增值电信业务（重点是因特网数据中心和因特网接入服务业务的相关政策），通信工程领域（包括通信工程设计、施工、监理、信息网络系统集成、用户管线建设以及通信建设项目招标代理），基站机房、通信塔等基础设施的投资、建设和运营维护、外包，以参股方式进入基础电信运营市场，以及鼓励民营电信企业“走出去”开展国际化经营等。

工信部通[2012]293号文件出台的背景是基于落实2010年国务院出台的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发[2010]13号）中的第九条规定：“鼓励民间资本参与电信建设。鼓励民间资本以参股方式进入基础电信运营市场。支持民间资本开展增值电信业务。加强对电信领域垄断和不正当竞争行为的监管，促进公平竞争，推动资源共享。”

相比国发[2010]13号要求开放民间资本参与电信建设、参股基础运营商、开展增值电信业务等，工信部通[2012]293号文件对电信市场有了更进一步的开放，主要是扩大了电信业务开放范围，尤其是将移动转售业务、接入网业务纳入开放试点范畴，显现出电信监管机构对引导民间资本进入电信市场的支持态度，尤其是在2008年全球金融危机和随后的欧债危机引起的宏观经济调整形势下，通过吸引民间资本进入包括电信市场在内的央企主导领域和拉动投资成为宏观政策的重要推进方向。

在开放的8个领域中，民间资本在增值电信业务、网络托管业务等领域已经是全面开花，参与电信网络设计、建设、运维等也并不鲜见，而鼓励参股基础电信运营、鼓励民营电信企业“走出去”更多是形式上的意义，但移动转售业务和接入网业务试点以及用户驻地网业务开放引起多方关注。

（一）移动转售业务开放

移动转售业务是指经营者租用基础运营商的移动网络资源，以自有品牌发展移动用户提供移动通信。一般来说移动转售业务经营者可以自行发行手机卡，并可以自建计费、营帐、客服等支撑系统，而不自建移动基础网络，根据移动转售业务经营者拥有的资源设施多少，又依次可以分为纯粹型、中间型和完全型三种（参见表3-1）。

1、纯粹型资源设施：自有品牌+SIM卡发行+自建计费、营帐、客服系统

2、中间型资源设施：纯粹型资源设施+自建用户认证系统（HLR/AUC/EIR)+自建增值业务系统

3、完全型资源设施：中间型资源设施+自建交换路由中心（MSC)

本着从易到难得原则，监管机构首先研究开放纯粹型的移动转售业务，同时先选择部分有兴趣和实力的民营企业在部分地区开展试点，试点后再考虑全面推广开放。除了民间资本外，国内一些行业部门可能由移动转售业务进入电信市场，如邮政、广电、铁路、银行等。

始逐步走向开放。由于移动市场独具的频率门槛，使得经营者如果没有获得频率许可，很难进入市场，因此实质性准入门槛更高。从国际上看，移动市场一直是各国基础电信业务开放的重点，开放性也往往高于固网市场，移动市场竞争性也一般比固网更加充分，竞争格局相对更加均衡。对新进入者而言，移动市场投资效益也一般明显高于固网市场。然而，移动转售业务的开放试点引起多方兴趣，

与移动互联网技术和业务的快速发展密不可分。

【思考】随着移动转售业务开放的推进，未来是否可以对移动转售业务经营者逐步开放申请无线频率资源乃至建设运营基础网络？

从国际上传统的移动转售业务经营模式看，过去以欧洲VIRGIN公司为代表经营相对比较成功（参考案例3-8），但移动转售业务经营者对移动市场总体格局影响并不大。按照传统的移动转售业务经营模式，移动转售业务经营者虽然在零售市场上与移动基础网络运营商形成一定竞争，但由于移动网络运营商在批发市场拥有很强的掌控力度，双方更多能够形成一种互补、互助的良性合作关系，合作的利益远大于竞争的冲突。移动转售业务能够帮助基础网络运营商提高网络资源利用率，同时弱势网络运营商更愿意借助移动转售业务合作拓展市场，如依靠与强势的转售经营者结盟抢占集团客户、特定区域市场。移动转售业务开放试点后，苏宁、国美等家电连锁销售商以及迪信通、爱施德等通信产品分销商纷纷计划向移动转售业务市场进军。

【案例3-8】维珍（VIRGIN）公司与移动虚拟运营：VIRGIN（维珍）是英国和世界著名的品牌之一。VIRGIN经营范围包括交通（航空、火车）、零售（音乐、汽车、酒、出版物、移动电话、能源、新娘服装）、财经、旅游等领域。1999年8月，VIRGIN集团与德国电信公司的英国子公司One2One成立各占一半资金的合资企业，标志了VIRGIN作为虚拟网络运营商的诞生。双方同意共同出资1.5亿美元，投资于系统开发、手机采购、市场开发以及客户服务。到2012年，VIRGIN 已经在英国、美国、澳大利亚等8个国家开展移动虚拟运营业务，客户数量超过1500万。VIRGIN集团利用自身在航空、零售、出版、旅游等多个销售渠道发展移动虚拟运营业务，有人指出，VIRGIN移动虚拟运营的成功，首先是VIRGIN品牌和集团多元化经营的成功。

随着移动互联网技术的快速发展，移动互联网产业出现一批新型主导者，如腾讯、苹果等，这些新型主导者利用对平台、终端系统等强有力的控制，相比基础运营商而言拥有对用户更大的掌控力度，同时移动互联网上涌现大量新型数据业务和工具，诸如微信、米聊等，对传统的语音、短信和增值业务形成替代和分流，使得移动网络运营商面临“管道化”挑战。移动网络运营商担心，一旦类似腾讯、苹果这样的经营者进入移动转售市场，将可能完全旁路自身的语音、短信以及诸多增值业务收入，自身面临巨大收入流失压力。

（二）接入网业务开放

接入网的技术性定义是“网络业务接口(SNI)和用户网络接口（UNI）之间的网络传送设施”。接入网范围一般认为包括用户驻地网，不再像用户驻地网一样限制在建筑地“红线”内，而是包括用户驻地网以外的传输设施。对于接入网是否涵盖整个城域网，仍有许多争议。接入业务的试点开放标志着固网市场的进一步深度开放，而电信监管机构希望以此将大量没有获得业务经营许可的“非法”宽带经营者纳入合法化管理体系。

从我国固网市场的开放历程来看，虽然固网基础运营牌照一直限定在几家骨干电信国企拥有，未正式社会化开放，但特殊国情下使得固网市场的实质性开放已经进行了十余年，开放步伐也远远走在移动市场前面。2000年前一大批民营企业开始进入电信市场跑马圈地建设互联网宽带接入设施，由于监管政策存在滞后性，尚未将互联网宽带业务纳入基础电信业务管理，而宽带市场并非像移动市场一样拥有频率门槛，最后出台在13个城市试点开放宽带用户驻地网政策，一大批用户驻地网经营者在此前后进入固网市场开展宽带业务经营。

多年来经营宽带业务的民营企业实际也不仅仅存在政策限定的13个城市中，而在全国各个城市大都基本以“灰色”方式存在，有的用户驻地网经营者自己拥有品牌并发展宽带用户，同时从基础运营商处租用大带宽出口，有的是以基础运营商的合作代理商形式存在，大多通过与基础运营商进行业务分成获取收益。虽然在固网市场开放中出现很多矛盾，甚至面临“开放易管理难”的指责，但监管机构总体上对市场自发性开放采取了默认的态度。总的来看，我国固网领域长期以来一直是市场走在政策前，开放步伐实际领先于政策进程。

由于传统固话语音业务快速流失，我国有线宽带业务收入规模几乎已经远远超过传统固话语音业务收入规模，宽带业务实际上成为固网的核心。接入网试点开放和用户驻地网开放标志着我国宽带市场和固网市场进入一个新的阶段，从而对电信市场的深化开放具有里程碑的意义。

接入网开放也引起一些担忧，由于城市管道、杆路等资源有限，如果缺乏管理力度，新进入者可能需要大量挖沟、立杆、飞线等建设网络设施，未来对城市景观、城市建设等带来不小干扰和负面影响，同时由于多个竞争者间资源协调难度加大，政府原来推动的电信共建共享政策也面临新的挑战。

3.3增值电信业务的社会化开放与改革

从九十年代中期以来，我国增值电信业务便在不断扩大社会化开放中逐步进入快速发展时期，尤其21世纪初以来，增值电信市场发展速度远远高于基础电信市场。我国增值电信业务的社会化开放力度远远大于基础电信业务，具有开放业务种类多，开放时间早，开放地域不限制，开放准入条件相对低等特点。

我国增值电信业务市场开放最早是从1993年开始的,迄今增值电信业务的开放历程主要如下:

一、信息内容服务业率先开始社会化开放

1993年8月国务院发布了《国务院批转邮电部关于进一步加强电信业务市场管理意见的通知》（国发〔1993〕55号），向社会开放了电话信息服务、计算机信息服务、电子信箱、电子数据交换、可视图文等5项增值电信业务。首次开放5项增值电信业务后，增值电信业务市场很快出现数量众多的经营者，其中电话信息服务、计算机信息服务、电子信箱服务等增值业务出现成千万计的经营者，推动增值电信市场持续走向繁荣壮大。

电话信息服务业务是基于固定电话、移动电话网络向用户提供语音声讯服务。电话信息服务开放后，经营者数量和市场规模不断扩大。电话信息服务经营者向通信主管部门申请接入号码，建立语音服务平台，向电话用户提供声讯服务。然而由于经营者数量过多，经营内容趋于同质化，竞争过度问题逐步显现，同时出现一些经营者不顾法律政策规定，非法提供色情声讯聊天服务，甚至违规向青少年、儿童提供此类服务，或者以不正当、违规方式诱导用户拨打付费声讯服务，引起社会较大不满。在经过全面社会化开放经营后，由于违规经营造成影响较大，电信监管机构又逐步收紧了电话信息服务的准入，相应的许可发放审批程序和条件也更加严格。

计算机信息服务是向互联网用户提供内容信息服务，后来在电信业务分类目录中又被称作“互联网信息服务”。计算机信息服务开放后，随着互联网业务的快速发展，经营者数量更是达到数以万计。计算机信息服务在开放后很快面临更多更大的挑战，互联网网络中的黄、赌、毒等不良信息一度泛滥，市场开放后如

何规范管理市场，成为困扰电信业和监管机构的一大难题，也引起全社会高度关注。由于计算机信息服务经营者数量惊人，计算机信息服务又成为全球各国信息服务发展的重点，关系到国家创新能力、信息化建设和经济发展，电信监管机构并未像对待电话信息服务开放一样又收紧准入，而是采取一边通过加强互联网信息内容管理规范市场运作，一边继续保持信息内容业务的高度开放，取得了相当的成效。

随着计算机信息服务的内容丰富多样化，涵盖了电子邮箱、电子数据交换、可视图文等增值电信业务，因此电子邮箱、电子数据交换、可视图文等业务在开放后逐步融入计算机信息服务，逐渐不再作为单独电信业务管理，不再单独设立许可，而作为统一纳入互联网信息服务管理。

二、因特网资源与呼叫中心平台服务开放

从上个世纪90年代末，我国先后开放了一系列增值电信业务，如因特网接入服务业务（ISP）、因特网数据中心业务（IDC）、国内因特网虚拟专用网业务、呼叫中心业务、存储转发业务、在线数据处理与交易处理业务、信息服务业务、国内多方通信服务业务等。

（一）因特网接入服务业务开放

因特网接入服务业务俗称ISP业务，电信业务分类目录定义为是指“利用接入服务器和相应的软硬件资源建立业务节点，并利用公用电信基础设施将业务节点与因特网骨干网相连接，为各类用户提供接入因特网的服务。用户可以利用公用电话网或其它接入手段连接到其业务节点，并通过该节点接入因特网”。

根据上述定义，因特网接入服务业务实际特指基于窄带的因特网接入服务业务，这是由于2003年制定电信业务分类目录时宽带接入服务业务尚在起步中，窄带接入服务是市场主流的缘故。我国最早针对因特网接入服务业务设置业务许可是在1998年，原信息产业部出台《关于对计算机信息网络国际联网业务实行经管许可证制度有关问题的通知》（信部[1998] 573号），开始对因特网接入领域实行许可准入制。

因特网接入网服务业务开放后，大量窄带接入服务业务经营者进入市场，窄带业务经营者通过自建接入服务器和申请接入号码，吸纳电话用户的上网流量，并发展上亿计的窄带接入用户，促进了互联网业务在我国的繁荣发展。随着宽带接入服务快速发展并成为市场主流，窄带接入服务经营不久逐渐退出市场。在出现宽带接入服务业务后，由于电信业务分类目录中没有专门对应宽带接入服务的分类，许多ISP持有者以此作为经营宽带接入服务业务许可，但监管机构一直未给出正式的政策解读，从而实际使我国的宽带接入服务市场成为电信业务许可管理的模糊地带，宽带市场也比其他核心基础电信领域相对更加开放，但与此同时，由于经营主体模糊化，竞争管理规则缺乏，一些宽带市场竞争无序，用户权益难以受到保护，强迫用户选择现象也较多。

（二）因特网数据中心业务开放

根据电信业务分类目录定义，因特网数据中心业务（IDC）是指利用相应的机房设施，以外包出租的方式为用户的服务器等因特网或其他网络的相关设备提供放置、代理维护、系统配置及管理服务，以及提供数据库系统或服务器等设备的出租及其存储空间的出租、通信线路和出口带宽的代理租用和其它应用服务。

因特网数据中心业务开放后，基础运营商和众多民营企业申请到此项业务许可，市场出现数千计的经营者。由于准入门槛低，许多进入该市场的中小因特网数据中心业务经营者自身并不建设机房、数据中心等基础设施，而是租用从大型

因特网中心业务经营者处租用空间进行业务转售，出现一个大型因特网数据中心实际同时有许多个中小因特网数据中心经营者开展经营的现象。由于对因特网数据中心未建立分等级的管理制度，因特网数据中心市场也在一定程度上出现良莠不齐的问题。在因特网数据中心业务开放中，面向国外电信市场的离岸型数据中心业务成为国内电信市场对外开放的重点领域，吸引周边国家和地区在我国大陆尤其是沿海省份建立离岸数据中心业务。

（三）国内因特网虚拟专用网业务开放

根据电信业务分类目录定义，国内因特网虚拟专用网业务（IP-VPN）是指经营者利用自有的或租用公用因特网网络资源，采用TCP/IP协议，为国内用户定制因特网闭合用户群网络的服务。因特网虚拟专用网主要采用IP隧道等基于TCP/IP的技术组建，并提供一定的安全性和保密性，专网内可实现加密的透明分组传送。监管机构在这项业务前冠以“国内”名称，主要是考虑国际性的虚拟专用网可能涉及到国家信息安全，因此将国际性的虚拟专用网业务列入基础电信业务管理，而开放国内因特网虚拟专用网业务。

此项业务开放后并未获得市场追捧，究其原因是因为互联网中虚拟专用网技术应用比较普遍，许多技术厂商无需建设基础设施和申请业务许可，仅在应用层面自行开展虚拟专用网技术，因此因特网虚拟专用网业务经营者主要是建设特定VPN设施（如MPLS-VPN设施）的经营者。因特网虚拟专用网能否真正区分国际和国内也是个问题，事实上由于缺乏监管手段，监管机构也一直未能解决此类管理难题。由于因特网虚拟专用网业务大多并不直接面向普通用户，而是技术设备厂商向网络运营商和应用服务商提供技术应用方案，因此对于此类业务是否纳入电信业务分类目录也存在争议。

（四）呼叫中心业务开放

根据2003年电信业务分类目录定义，呼叫中心业务是指受企事业单位委托，利用与公用电话网或因特网连接的呼叫中心系统和数据库技术，经过信息采集、加工、存储等建立信息库，通过固定网、移动网或因特网等公众通信网络向用户提供有关该企事业单位的业务咨询、信息咨询和数据查询等服务。呼叫中心业务还包括呼叫中心系统和话务员座席的出租服务。

呼叫中心业务开放后，市场迅速出现上万家经营者，并形成相当大的产业规模。呼叫中心业务经营者主要包括三种类型，即自营型的呼叫中心经营者、自营兼出租外包服务的呼叫中心经营者和专门从事出租外包服务的呼叫中心经营者。自营型呼叫中心经营者主要是一些集团性企业、政事单位等自身建立呼叫中心坐席，为自身客户或者普通公众提供电话咨询信息服务业务。我国一些大型政企单位如银行、保险公司、政府、央企等成为自营型呼叫中心的主要经营者。这些经营者一般都向电信监管机构申请了专属的接入号段，主要是95、96开头的5位接入码。其中95号段是全国性号码，96号段是省区范围内号码。

自营兼出租外包服务的呼叫中心经营者主要是指电信运营商和其他大型呼叫中心经营者在利用呼叫中心设施为自身用户提供咨询服务的同时，也向其他对呼叫中心资源有需求的企业单位提供坐席外包、线路出租等服务。

专门从事出租外包服务的呼叫中心经营者是指自身拥有呼叫中心基本设施，专门向对呼叫中心资源有需求的企业单位提供坐席外包、线路出租等服务的经营者。从我国呼叫中心经营现状来看，专门从事出租外包服务的呼叫中心经营并未获得充足市场空间。

随着离岸型呼叫中心在国际上兴起，我国一些地方政府也开始重视布局建设

离岸呼叫中心产业。离岸型呼叫中心业务是指专业的呼叫中心经营者接受境外企业机构的信息咨询服务委托，为其境外用户提供咨询服务。离岸型呼叫中心服务对象两头在外（如下图），即信息咨询委托对象和最终服务客户都在境外。

呼叫中心业务开放后，电信市场上一度出现利用呼叫中心业务从事旁路长途电话业务经营的现象。有的呼叫中心业务经营者通过在大中城市设立平台，租用基础网络运营商的长途传输设施进行连接，然后利用各地设立的呼叫中心平台，吸引公众用户通过平台转接长途电话话务，由于资费相对便宜，有的一度有不错的盈利，但随着国内长途电话价格大幅降低和互联网语音的替代，旁路话务的套利空间走向消失。

（五）存储转发业务开放

存储转发类业务是指利用存储转发机制为用户提供信息发送的业务。语音信箱、X.400电子邮件、传真存储转发等属于存储转发类业务。

存储转发业务开放后，由于语音信息、X.400电子邮件、传真存储转发等业务应用范围有限，又有不少其他可以替代的通信手段，随着技术发展该类业务很快面临萎缩退出市场的挑战，因此该业务开放后并未形成市场规模。

（六）在线数据处理与交易处理业务开放

根据电信业务分类目录定义，在线数据处理和交易处理业务是指利用各种与通信网络相连的数据与交易/事务处理应用平台，通过通信网络为用户提供在线数据处理和交易/事务处理的业务。在线数据和交易处理业务包括交易处理业务、电子数据交换业务和网络/电子设备数据处理业务。

此项业务列入电信业务分类目录主要是履行我国加入WTO的电信开放承诺。事实上，对于何种具体的业务应该纳入在线数据处理和交易处理业务，监管机构并未给出详细的明示，也很少针对此项业务许可开展市场监管。比如从目录定义看，网上电子支付业务可能需要纳入此项业务管理范畴，但电信监管机构对互联网上大量存在的电子商务网站、网络支付平台和银行网上支付等并未真正采取许可管理手段。

（七）国内多方通信服务业务开放

根据电信业务分类目录定义，国内多方通信服务业务根据是指通过通信网络实现国内两点或多点之间实时的交互式或点播式的话音、图像通信服务。国内多方通信服务业务包括国内多方电话服务业务、国内可视电话会议服务业务和国内因特网会议电视及图像服务业务等。

由于互联网技术和业务的快速发展，实现多方通话、可视会议等技术手段越来越多，市场空间有限，基础电信运营商在这一市场又拥有很大优势，因此国内多方通信服务业务发展空间也很有限。与呼叫中心业务类似，国内多方通信服务业务开放试点后，一些经营者也利用国内多方通信服务平台进行长途话务的转接和旁路，但随着旁路话务的空间缩小，国内多方通信服务业务经营在形成足够的

产业规模前，便已开始走上颓势。

（八）信息服务业务开放

信息服务业务是指通过信息采集、开发、处理和信息平台的建设，通过固定网、移动网或因特网等公众通信网络直接向终端用户提供语音信息服务（声讯服务）或在线信息和数据检索等信息服务的业务。信息服务的类型主要包括内容服务、娱乐/游戏、商业信息和定位信息等服务。信息服务业务面向的用户可以是固定通信网络用户、移动通信网络用户、因特网用户或其他数据传送网络的用户。

信息服务业务的前身是ICP 业务。信息服务业务开放前，我国电信市场已经拥有大量ICP 经营者,并已发放大量ICP 业务许可。信息服务业务开放后，大量ICP 经营者转为信息服务业务经营者，拥有信息服务业务许可的经营者也是电信市场所有业务中数量最多的。众多的信息服务经营者推动我国信息服务业务繁荣壮大，并涌现一批具备相当影响力的经营者，如腾讯、百度、新浪、搜狐、阿里巴巴等，这些经营者拥有庞大的用户群体，在电信市场和产业链中影响力也越来越大（参考案例3-9、3-10）。

【案例3-9】百度公司2001年成立，经过十年发展，到2011年占据国内搜索市场份额约80%，2011年3月市值达446亿美元，与国内两大基础运营商中国电信、中国联通的市值相当，而2011年百度公司收入145亿，仅为中国电信或中国联通一家收入的约1/15。

【案例3-10】腾讯公司成立于1998年，提供互联网增值服务、移动及电信增值服务和网络广告服务，打造即时通信QQ 、腾讯网、腾讯游戏、QQ 空间、腾讯微博、搜搜、拍拍、财付通等一系列网络平台，2013年9月腾讯公司市值超过1000亿美元，超过中国电信、中国联通的市值总和，此时其年业务收入仅为中国电信或中国联通一家收入的1/6。

随着信息服务业务的繁荣壮大，增值业务与基础业务的界限也逐渐模糊，如即时通信、微信等信息服务工具的出现，对传统基础电信业务形成分流和替代作用也越来越大。信息服务业务经营的产业规模正在快速扩大，发展速度远高于基础电信业务，也使得传统基础电信业务面临业务和收入流失压力。预计未来信息服务业仍将保持高速发展，并将成为电信市场新的核心。

图3-3 成立信息服务业务经营企业所需的申请程序

根据依托承载的基础网络，信息服务业务许可又主要细分为固话信息服务业国家或省级电信监管机构

新闻、医药、教育等管

理部门

国家或省级电信监管机构 工商、税务部门

基础网络运营商

务许可、移动电话信息服务业务许可和因特网信息服务业务许可等三种。由于很多信息服务业务经营者提供的信息服务是跨网络的，可由移动网络、因特网和固话网等多个网络承载和获取，因此很多经营者同时拥有多种细分的信息服务业务许可。

对于一些涉及安全、卫生等特殊信息服务，国家要求申请经营者在获得电信监管机构的信息服务业务许可前，必须向相关部门申请业务许可的前置审批，比如开办网上药店需要获得药品卫生主管部门的前置审批，开办网上新闻需要国务院新闻主管部门的前置审批，开办网络教育需要教育主管部门的前置审批等。成立一家典型的增值电信企业（如信息服务业务、呼叫中心业务）的申请程序参见图3-3。

3.4电信市场对外开放

1998年以前我国主要采取基础电信国家专营制度，除了对一些非核心的基础电信业务（如无线寻呼）进行社会化开放外，主要由政企合一性质的邮电部对基础电信业务实施垄断经营，并未从政策上对外资开放电信市场。

1993年9月11日我国发布的《放开经营的电信业务市场管理暂行规定》中明确：放开经营的电信业务，一律不允许境外各类团体、企业、个人以及在我国境内已兴办的外商独资、中外合资和中外合作企业经营或者参与经营，也不得以任何形式吸引外资参股经营。在坚持外商不参与邮电经营的前提下，我国也实行积极利用外资的政策，包括利用外国政府优惠贷款、世界银行和亚洲开发银行贷款、合资建厂以及接受多边、双边赠款和援助等。尽管政策禁止对外开放电信业务，但实际的市场开放走在政策开放前，在此期间出现了所谓联通“中中外”模式、网通私募模式等。

一、我国电信市场引入外资历程

电信业是资本密集型产业，需要巨大的资本投入。面临快速发展的市场，上个世纪九十年代到本世纪初期间，引入和利用国外资金建设电信网络和扩大电信运营成为我国电信运营商的重要发展手段，为了募集国外资金进入电信市场，国内电信市场先后出现联通“中中外”模式，网通私募模式和四大运营商境外上市模式等。

（一）联通“中中外”模式

邮电部时期，在政策上并未对外开放电信市场，但由于国内电信市场存在引入外资的需求，而国外电信运营商也很想进入正在迅速发展的我国电信市场，因此出现处于政策灰色地带的联通“中中外”模式。

1994年中国联通公司成立后，很快面临资金瓶颈，而联通并没有资金积累，加上当时宏观经济调控影响，联通便启动了“中中外”（China-China-foreign）模式引入外资，成为我国电信市场悄然对外开放的第一个突破口，也是我国电信市场在快速发展中自发性地对外开放探索。

为迅速筹集网络建设资金，联通采取了后来被称之为“中中外”的特殊融资方式，即由联通股东单位所属的一家中方企业与境外公司设立中外合作或合资企业，后者再与中国联通公司签订项目合作合同，向联通某一个具体通信建设项目投资，在一定区域内联合投资通信网络，建成后由联通公司经营，双方按约定的比例分享收益，项目合作期一般为15年。根据公开报道的资料，从1995年4月到1997年12月，联通用“中中外”方式与11个国家和地区的32家电信公司

共签订了46个项目的合作合同，许多知名的外国电信公司如法国电信、加拿大贝尔、日本NTT、美国SPRINT等公司都参与了合作，外资方投入资金约10亿美元，合作项目以建设联通GSM网络为主，还有市话、长途等网络建设。由于合资公司的财务权大多被外资所控制，同时造成联通公司各地资产产权和经营体系割裂混乱。随着联通“中中外”模式的实施规模不断扩大，我国政府开始对此进行予以关注，并组织专门调查。

我国政府主管部门于1998年正式出台政策叫停联通的“中中外”模式，随后中国联通开始进行“中中外”项目清理工作，对合作的外资方返还投资资本金和提供违约补偿，最终联通公司因终止"中中外"项目向投资方退还本金约100亿元人民币，支付补偿金约40亿元人民币，一部分外资投资转变为联通的境外上市股权，清理工作完成后不久，联通在香港、纽约挂牌上市，从而改变海外筹资模式。“中中外”模式退出不久后我国加入WTO，并正式制定了明确的电信市场对外开放政策，电信市场改革开放进入一个新的历史阶段。

“中中外”模式出现又退出市场，也反映出我国对外资进入国内电信市场的规范管理存在欠缺和滞后，国内电信企业通过境外上市利用外资的门槛比较高，而外资对进入国内电信市场充满兴趣但缺少合法渠道，使得面临资金瓶颈的新兴电信企业希望绕开政府寻找国外资金，但在吸引外资扩大经营规模的同时，也给自身发展和国内电信行业带来很大困扰。

（二）网通私募外资模式

联通“中中外”模式退出电信市场后，通过非境外上市方式引入外资的现象并没有消失。1999年中国网通（小网通）成立后，获准经营数据和宽带业务，但很快同样面临资金瓶颈，2001年中国网通进行了海外私募行动，由新闻集团、高盛、Dell、新鸿基集团等海外投资方为小网通注入资金3.25亿美元。

随着2002年中国电信南北拆分，原中国电信北方十省与原中国网通合并成为新的中国网通，中国网通也启动境外上市，经过与外资投资方协商，由原小网通私募的外资大多也被转变为中国网通的境外上市股权，并最终实现大幅度的投资增值。

无论联通“中中外”模式还是网通私募模式，由于境外资金进入国内电信业时未经政府批准，属于非正式渠道或私下协议，因此政府主管部门最后都采取了整顿规范手段，但外资方的利益得到了很好的保护，一些投资得到补偿，一些投资转为国内电信企业的境外上市股权。

（三）国内电信运营商境外上市吸引外资

为了充分利用外资发展电信，我国政府从上个世纪九十年代中开始积极酝酿和推动国内基础运营商赴境外上市，开拓外资融资渠道，并利用境外上市推动电信运营商转换企业机制和完善治理结构，取得了相当成就（参考案例3-11、3-12、3-13、3-14）。

【案例3-11】中国移动上市：1997年10月原中国电信所属的广东移动通信和浙江移动通信资产注入中国电信（香港）有限公司（后更名为中国移动（香港）有限公司），在纽约和香港挂牌上市，筹集资金42亿美元，标志着我国电信业在吸引外资和对外开放上迈出重要一步，对于推动中国电信业面向市场、深化改革也具有重要意义。2004年中国移动（香港上市代码：0941）实现整体上市，并成为香港市值最高的公司之一。2006年8月中国移动市值超过沃达丰成为全球市值最大的电信运营公司。中国移动（香港上市代码：率先赴境外上市，不仅筹集了相当规模的资金，而且推动了电信企业和市场改革，为中国移动随后快速发

展成为国内第一大运营商奠定了雄厚基础。

【案例3-12】中国联通上市：2000年6月中国联通（香港上市代码：0762）在纽约、香港两地挂牌上市，首次公开发行股票28.28亿股，筹资56.5亿美元,创下电信运营商上市融资新纪录。2001年6月中国联通股票提前被正式列入香港恒生指数成分股。2002年10月，中国联通（A股上市代码：60050）又在上海成功完成国内A股上市，成为首家同时在境外国内上市的电信运营商。2007年中国联通完成核心业务整体上市。

【案例3-13】中国电信上市：2002年11月中国电信（上市代码：0728）香港、纽约挂牌上市，募集资金总额111.8亿港元(约合14.3亿美元)。由中国电信集团公司控股实业公司中国通信服务股份有限公司（香港上市代码：0552）在香港公开发行IPO，共募集到资金约3.6亿美元。

【案例3-14】中国网通上市：2004年11月中国网通在香港、纽约上市，筹集资金约11.4美元。至此当时四大基础电信运营商全部实现境外上市，2008年电信重组后，中国网通香港上市公司并入中国联通香港上市公司。

我国电信央企先后成功实现境外上市(参见表3-2)，从境外募集大量运营资金，为国内电信企业和电信市场的加快发展提供了强大的动力。总的来说，我国电信企业境外上市具有以下特点：

（一）电信央企境外上市募集资金量大，推动相关企业快速发展

中国移动、中国联通在境外IPO募集的资金规模几乎都在当时创下国际电信业的新纪录，通过募集了丰厚的运营资金，中国移动、中国联通获得了加快发展的机遇，分别成为国内第一大和第二大移动运营商，奠定了两家企业随后相当时期在国内电信市场改革发展中的重要地位。

（二）电信央企通过境外上市推动企业改革和完善治理结构。

在寻求境外上市过程中，电信央企先后按照上市公司要求改革了公司治理结构，并大力推动内部机制的市场化改革，如建立董事会、监事会等治理制度，按照国际会计准则建立健全了资产管理、经营预算等管理体系，对收入、利润等考核管理也更加完善，对电信企业管理层建立了市场化驱动的激励机制，按照“萨班斯法案”等建立健全了企业风险管控制度等。这些举措较大了促进了国有电信企业的内部运营机制的改革和治理结构的完善。

产和低效资产包袱相分离，国内电信央企也实现了轻装上阵。尤其是中国电信将下属实业中通服公司分拆在境外成功上市，成为众多国有央企辅业改革的样板。

（三）电信央企借助境外上市引入策略股东拓展国际合作。

在进行境外上市中，电信运营商也通过吸引外资电信持股成为策略股东，拓展与国际电信运营商的策略结盟。通过建立策略联通彼此共同分享业务运营经

验，共同推动技术发展以及合作采购设备等（参考案例3-15、3-16、3-17）。

【案例3-15】2001年英国移动运营商沃达丰出资20亿美元收购中国移动2.5%的股份，是外资电信首次通过公开的资本市场运作投资中国电信运营商。

【案例3-16】2005年6月，西班牙电信Telefonica以2.4亿欧元收购了中国网通2.99%的股权，成为中国网通的策略股东。

【案例3-17】2007年8月，韩国SK 电讯以8.63 港元的约定转股价格，将10 亿美元的可转换债券实施转股，收购联通红筹公司股权比例6.61％。

（四）境外上市成为电信央企争取政策支持的重要渠道。

在国内电信央企上市的过程中，也往往成为其争取国家政策支持的重要时机。利用境外上市机会，电信央企获得一些特殊扶持政策，这些政策成为其发展最重要的动力。实现境外上市后，电信央企也往往利用境外上市公司的身份和影响争取对自身有利的政策，这种所谓“上市政策经营”成为电信央企谋取市场地位和加快自身发展的独特手段。

中国移动境外上市后，发展成为香港证交所最大的市值公司之一，其股价波动直接影响恒生指数走向，对香港的股市影响很大。这种现象受到香港政府和中央政府的重视。在电信重组改革中，中国移动在香港的股价波动曾经成为影响电信重组的重要因素，甚至显示出国内电信运营商政策博弈的走向。中国移动率先上市使得其在政策上获得一定优势地位，也因此受益在历次电信重组基本未受到削弱，发展成为国内最大的电信运营商，并逐步巩固其在国内电信市场的主导地位。

中国联通在境外上市后，为了进一步筹集资金，又再到国内A股上市。在此过程中，中国联通向国家争取到特许安排政策（Special property vehicle）。原本按照《中华人民共和国公司法》，股东只能用货币出资或实物、工业产权、非专利技术、土地使用权等作价出资成立公司，股权并不在其列。中国联通通过争取特惠政策，由国家特批中国联通以联通红筹公司（香港）的股权作为出资设立联通A股上市公司，从而使中国联通成为第一家在香港注册的红筹公司回内地发A股的，也是首家同时在境外国内上市的电信运营商。

与中国移动、中国联通相比，中国电信、中国网通的境外上市募集资金规模比较小，但在走出境外上市中，中国电信、中国网通也积极争取政策支持，包括希望争取移动业务牌照和谋求政策平等地位。

二、我国加入WTO对外开放电信市场承诺

2001年11月中国正式加入WTO，并在入世减让承诺表中，根据《全球基础电信协议》的有关条款对我国电信市场的开放做了明确承诺。加入WTO后的中国电信行业承诺由有限范围和领域的开放，转变为法律框架下可以预见的开放；由单方为主的自我开放，转变为与世贸组织成员之间的相互开放；同时，根据协议实施逐步开放原则。

我国入世承诺减让表将电信服务再分为增值电信服务和基础电信服务，其中基础电信业务是指提供公共网络基础设施、公区数据传送和基本话音通信服务的业务，增值电信服务是指利用公共网络基础设施提供电信与信服务的业务。

1、增值服务对外开放

根据承诺表，增值电信服务包括：电子邮件、语音邮件、在线信息和数据检索、电子数据交换、增值传真服务、编码和规程转换、在线信息和/或数据处理（包括交易处理）。

中国加入WTO之日起，外国服务提供者可以在北京、上海、广州不受数量限

制地建立中外合营增值电信企业，外资所占股权比例不得超过30%。加入后1年内，增值服务开放地域扩大到14个城市：成都、重庆、大连、福州、杭州、南京、宁波、青岛、沈阳、深圳、厦门、西安、太原、武汉。外资所占股权比例不得超过49%。中国加入后两年内，取消所有地域限制，外资所占股权比例不得超过50%。

中国承诺减让表附件1《参考文件》所包含的义务。《参考文件》是有关基础电信业务监管框架的定义和原则的规定，规定了用户、基本设施、主要供应者的概念，对竞争保障措施、互连、普遍服务、许可标准的公布、独立的监管机构和稀缺资源的指派与利用等基本原则的实施规定了必要的步骤。

2、寻呼服务

寻呼服务属于基础电信服务的一种。允许外国服务提供者在上海、广州和北京不受数量限制地设立中外合营企业，在上述城市内和城市之间提供服务，外资所占比例不得超过30%。中国加入WTO后一年内，开放地域将扩大到成都、重庆、大连、福州、杭州、南京、宁波、青岛、沈阳、深圳、厦门、西安、太原、武汉。外资所占股权比例不得超过49%。中国加入后两年内，取消所有地域限制，外资所占股权比例不得超过50%。

与增值电信服务相同，中国承诺减让表之附件1《参考文件》中的相关内容。

3、移动话音和数据业务

移运话音和数据业务属于基础电信服务的一种，根据承诺表的解释，包括：模拟或者数据服务、蜂窝服务和个人通信服务（PCS）。中国加入WTO时，开放北京、上海、广州3个城市，外国服务提供者可以不受数量限制的确良建立中外合营企业，在3个城市内或者城市之间提供服务，外资所占股权比例不得超过25%。中国加入后1年内，开放成都、重庆、大连、福州、杭州、南京、宁波、青岛、沈阳、深圳、厦门、西安、太原、武汉14个城市，外资所占股权比例不得超过35%。中国加入后3年内，外资所占股权比例不得超过49%。中国加入后5年内，取消所有地域限制。

4、国内及国际基础电信服务

国内基础电信服务包括：话音服务、分组交换数据传输服务、电路交换数据传输服务、传真服务和国内专线电路租用服务。国际基础电信服务包括前述四种服务类型和国际闭合用户群话音和数据服务（允许使用专线电路租赁服务）。中国加入后3年，开放北京、上海、广州，只能够从事3城市内部和之间的有关基础电信服务，不受数量限制的建立中外合资企业，外资所占股权比例不得超过25%。中国加入WTO后3年内，允许外国服务提供者在上海、广州和北京不受数量限制地设立中外合营电信企业，在3城市内部或者之间提供服务，外资所占股权比例不得超过25%。中国加入后5年内，开放地域扩大到成都、重庆、大连、福州、杭州、南京、宁波、青岛、沈阳、深圳、厦门、西安、太原、武汉14个城市，外资所占股权比例不得超过35%。中国加入后6年内，取消全部地域限制，外资所占股权比例不得超过49%。中国加入后5年内，取消所有地域限制。

香港、澳门企业进入内地电信市场一般也等同适用对外资开放的有关规定，但中央政府根据需要对两地资本进入内地电信市场给予一定的提前开放，如中央政府在2002年与香港特区政策签署的《关于建立更紧密经贸关系的安排》（Closer Economic Partnership Arrangement，英文简称CEPA）协议中，提前对香港、澳门企业等开放在内地设立合资电信企业，提供因特网接入业务、数据中心业务、存储转发类业务、呼叫中心业务、信息服务业务等增值电信服务。再