国有企业改革新思路分类管理(下)

国有企业改革新思路——分类管理(下)

罗仲伟中国社会科学院工业经济研究所研究员

二0一四年九月

三、中央国有企业的功能界定及分类改革方案

（二）中央国有企业的功能界定

按照不同领域国有资本的目标和国有企业的业务属性两个维度，综合分析央企的现状和地位、作用，将中央企业分为三类，第一类是公益保障类，第二类是特定功能类，第三类是收益类，把它划分为三类。实际上从学术层面有很多的分析，有的分为四类，有的分为三类，少数也有提五类的，三类、四类的比较多，更占主导的意见是三类。我们就按照国务院国资委的方案，采取了三类分类，这三类就是公益保障类、特定功能类和收益类。

1、公益保障类

公益保障类主要是提供公共产品和服务，这也是政府的基本功能，要提供公共产品和公共服务。这一类的企业主要是以提供公共产品和服务、重要战略物资储备为主业，或者重要主业处于自然垄断行业的企业。自然垄断最典型的就是带有网络性质的含义，它是自然垄断的。比如铁路、民航的航线，这些都是具有网络性质的。这种网络性质就是说在一定的空间里不允许建多个网络，只能是一个网络，就能够实现这种功能。在全国只能建一个铁路网，不可能是多家来建多个平行的铁路网，那就是浪费，所以它叫做自然垄断。所以公益保障类主要是三个方面的内容，一个是提供公共产品和服务，第二就是重要战略物资储备，第三是自然垄断行业，这三类的企业就属于公益保障类。

这一类的企业主要有这样一些特征：第一，以实现社会效益最大化为主要目标，它不是为了去盈利，不是为了挣钱，而是以社会效益最大化为主要目标。第二，产品或服务的价格要由政府来调控，或者虽然政府放开调控，但市场主体比较少，它不是一种激烈竞争，不是一种完全竞争的战略。第三，收入不足以弥补成本时，政府要给予相应的补贴，因为企业不是以盈利为目标，而是以社会效益最大化为目标，所以企业经营的收入很难弥补成本，这个时候政府要给予适当的补贴。

公益保障类在央企里主要就处于电网、石油石化、通讯、储备等行业，你们看这些行业都符合前面说的这些特征，这是公益保障类。

2、特定功能类

企业的主业处于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，或者承担发展重要前瞻性战略性产业。保护生态环境、支持科技进步等等这些战略性任务，带有国家意义的战略性任务，需要国企来体现。还有就是承担国家的一些特殊任务的企业，这样的企业我们把它划为特定功能类。

这一类企业，它的特征有以下几个方面：第一，以服务国家战略为目标导向，实现社会效益与经济效益的有机结合。你看，这和前面公益保障类有点区别，公益保障类就是要以实现社会效益的最大化为主要目标，但是特定功能类还是希望能够实现社会效益与经济效益的有机结合。第二个特点是所处的行业对现阶段经济社会发展起到关键作用，有一定的准入门槛，或者说私人资本不愿意进入。有一些高科技的领域，因为技术本身不成熟，如果完全靠市场的条件就不行，但这些技术本身就带有战略性，代表一个国家的高科技技术水平，这个时候就必须有特定功能类的国有企业来做。第三个特点，这一类企业仍然是要按照市场化的原则来开展业务，它和公益保障类不一样，特定功能类的企业要按照市场原则来开展业务。

特定功能类的企业在央企里主要就处于军事工业、电力生产、重要矿产资源开发、重要电子信息、重大装备制造、远洋运输、航空运输、科研设计等，这样一些产业都是可以划作特定功能类。

3、收益类

除了上述两类企业之外的企业，上述两类之外的企业都可以划为收益类，这就有点像我们说的负面清单，先把限制的企业划出来，剩下的全都是第三类收益类。

这一类企业主要是有以下的特征，以资本收益为主要目标,兼顾社会效益。提法就有区别，第一类是追求社会效益的最大化，第二类是社会效益与经济效益的有机结合，第三类是以资本收益为主要目标，但是还是要兼顾一定的社会效益。还有一个特征就是要处于充分竞争，有大量的企业在行业内充分竞争，完全的市场化运作。

这就是我们说的功能定位，简单说就是分为三类，一类叫做公益保障类，第二类叫做特定功能类，除了这两类以外的都叫做收益类。

（三）具体的企业分类

根据央企的主管业务以及发展的方向，每一个企业都进行梳理，对照功能界定，就前面说的三类功能界定，现在针对113家中央企业进行分类，分类的情况如下，这是一个方案，不完全提供大家参考。

第一个是公益保障类。公益保障类包括国家电网在内的一共11家企业，这些企业的资产总额、营业收入、实现利润、职工人数四个指标，分别占113家中央企业合计数的38.57%、

42.98%、50.69%和36.94%，这个规模确实比较大，特别在营业收入和实现利润上，几乎占到一半。

特定功能类包括综合集团等50家企业。资产总额、营业收入、实现利润、职工人数四个指标来看，占113家中央企业的合计数的比重，资产总额占到32.47%，营业收入占到23.55%，实现利润占到23.90%，职工人数占31.88%。

最后一类是收益类，包括鞍山钢铁集团等52家企业。资产总额、营业收入、实现利润和职工人数，它在113家中央企业里合计所占的份额，资产总额占到28.96%，营业收入占到33.47%，实现利润占到25.41%，职工人数占31.18%。大家对比一下数字就可以看到，收益类的企业完全在市场上进行竞争，通过市场化运作，相对来说它的利润就相对要弱一些。这是具体对国资委监管的113家央企，按照这三个类别做了一个划分，然后对划分的情况做了一个介绍。

根据经济社会发展的需要，并且结合产业、技术生命周期以及企业发展的实际情况，应该对央企的功能定位进行动态的一种调整。刚才是在某个时点上来划分。但是实际上从整个的管理来说，它是一个动态调整的过程。

公益保障类、特定功能类业务比重比较低的企业，通过完善不同公司体制，实现内部各业务板块相互独立，将企业功能界定体现在分子公司的层面，所以要通过动态的调整，最后要使功能的界定不是在集团层面的逐步体现，而是把这种界定体现在分公司、子公司，二级甚至三级的法人层面来考虑。通过完善母子公司体制，梳理主营业务，各业务板块相互独立，在这个背景下，把功能定位要体现到分子公司的层面。

（四）中央国有企业的分类监管

怎么进行监管，这就是我们说的第四个问题，也是最后一个问题。那么在中央企业及其重要子企业功能界定和分类的基础上，根据不同的企业功能定位，分类来推进改革调整，分类实施管理、考核和监督。我已经分类了，分完了我要按照分类的要求对它进行改革调整，同时管理、考核和监管也是按照分类不同的情况，有不同的要求。

1、公益保障类企业的监管

公益保障类企业主要以提高公共产品和服务质量、运营效率和安全为主要目标，优化公益保障性业务资源的配置，加快推进主辅分离改革，剥离非公益保障性的业务，提高公益保障性业务所占的比重，进一步突出主业。对需要继续经营多类业务的企业，通过公益保障性业务和市场性业务有效分离，实现企业内部各业务板块的独立运作、独立核算。对公益保障性业务占比较少或没有公益保障性企业的子企业，推进市场化改革，在子企业进行市场化改

革。加大国有资本的投入，支持其在提供公共服务、服务国家宏观调控、保证重要物资安全等方面做出重大贡献。建立符合企业功能定位的考核评价体系和收入分配体系，重点考核保障目标和社会效益实现情况，实行合理成本加合理利润的定价机制，形成公开透明、可预期的盈利模式。同时要加强对价格水平、运营成本、服务质量、安全标准、信息披露等方面的监管。所以这样回过头来就对过去的一些改革思路有很大的突破，过去我们是抓到放小，小的就可以不管，大的抓住就行了。但是如果按照这个改革来看，如果是公益保障性的企业，它要发挥的这些功能目标就与企业本身的大小有关系，与它的规模没有关系，而是与它的功能有关系，这个功能是需要保障的，企业再小也不能犯，而且要加大投入。

2、特定功能类企业的监管

这一类的企业是要以更好地服务国家战略为目标，发挥市场主导和出资人引导协同效益，就是通过国有资产的出资人引导企业的行为，既是市场主导的，同时由出资人引导企业行为，而且二者之间协同发挥效益。推进产业重组整合，打造一批主业突出、具有国际竞争力的优强企业，要在国际层面上考虑这种竞争。加大内部资源的整合，加快转型升级，淘汰落后产能，剥离非主营产业业务，增强保障国家安全的能力，提高在重要产业和领域的控制力、影响力。加大市场化改革的力度，在充分竞争领域实行完全市场化经营机制。同时还要加大国有资本的投入，支持这些企业在服务国家战略、保障国家安全、完成国家特定的任务方面发挥重大的作用。根据不同行业特点，实行有针对性的考核评价，对特殊行业加强收入分配的调控。

3、收益类企业的监管

第三是除了这两类以外的收益类企业。要按照市场化、国际化的要求，全面推进公司制、股份制的改革，有条件的要实现整体上市。加大力度发展混合所有制经济，推动经营机制的市场化改革，激发创新活力，提升运营效力。加大重组整合的力度，提高产业的集中度，加快产业转型升级，促进技术进步，引领行业的发展。最后是完善优胜劣汰机制，淘汰没有竞争优势、长期亏损的企业，加快处置闲置、低效、无效及不良的资产，有些没有竞争优势长期亏损的企业逐步退出，通过市场化的方式让这些企业自然淘汰。

这一类企业的考核和经营机制就完全不一样了，对他们的目标就是要以保持增值为目标，实行完全市场化的考核分配和经营机制。重点关注经营业绩指标和引领产业行业发展的能力，这些企业关注的要求主要是经营业绩的指标，而且既然是央企，就必须要在产业、行业的发展中提高它的引领能力、示范能力，发挥它的示范作用、引领作用、推动作用，提升企业价值创造能力和核心竞争力。

总体上整个的央企功能界定与分配方案，大体上就给大家做个介绍。总体上来看这还是一个方案，下一步通过国务院审批以后，可能就要做执行操作这个方案。这个方案在操作过程中可能还会出很多问题，需要在操作过程中逐步进行调整。但是总体上，大家可以清楚看到通过功能界定、分类管理的基本思路和具体路径，为下一步地方国有企业的改革也提供了一个非常好的参照。央企的功能界定和分类的具体操作可能还是后一步的，我只是作为内部的一个方案介绍供大家参考，首先申明它不是一个正式出来的东西，只是给大家提供一个借鉴，作为我们学习体会国企分类改革的思路，供大家参考。

谢谢大家。