(行政管理)第三章行政体制

第三章行政体制

学习要点

一、行政体制的概念与特点

1．行政体制的涵义、类型

体制与制度的区别：制度是社会为人们规定的共同和根本的行为准则。具有稳定、普遍的权威的特点。体制是制度的具体的外在的表现形式和实施方式，是有关制度主体如政治组织、社会团体以及个人的行为规范的总和。具有不稳定的和可变的特点。

行政体制：又称行政管理体制，主要是指一个国家行政系统中的权力划分、职能配置、组织结构和运行方式等关系模式的总和。它由该国的基本的政治制度规定，受该国经济制度、文化传统等因素的制约。

行政体制的核心:：就行政体制各组成部分的地位和关系而言，行政体制的核心是行政权力的划分和行政职能的配置。

就行政体制组成部分的存在状态而言，有表态的行政组织结构体制和动态的行政运行机制。前者构成行政体制的硬件系统，具有相对的稳定性和沿袭性。后者是对行政主休行为的方式、原则和程序的规范性约束，它影响行政管理的基本方向。二者互相依存、互相影响。

2．行政体制的特点

第一，行政体制产生的先导性。一个阶级或社会集团，在取得统治地位后，就必须首先构建一系列相应的行政管理体制，以维护本阶级的统治。

第二，行政体制存在的永久性。一个国家采取何种体制去行政，是政治的经济的、历史的、现实的等诸多因素综合作用的结果，它不会因某个人或某些人的主观好恶任意确定和随意更改。

第三，行政体制对行政效率影响的全局性。

第四，行政体制各构成要素的可变必性。行政体制的某些构成要素诸如权力体制、领导体制等会隋着它赖以存在的经济基础和环境的变化而迟早地发生部分的甚至全部的改变，以适应新的基础和环境的需要。

二、行政体制的功能

行政体制对行政系统乃至社会都有重要的作用和功能。这些功能可分为积极功能和消极功能。

积极功能：指它能提高行政管理的效能，增加行政资源的作为，促进社会的发展与进步。体现在：第一，对政府行政组织的框定、调控和制约的作用。第二，对国家政治和社会经济的促进、保证和保护作用。

消极功能：指在特定时期或一定条件下，它能造成行政资源的无为或浪费，妨碍行政管理效率能的提高，阻碍社会的发展和进步。行政体制功能失调的原因表现在：第一，行政体制的惰性。第二，行政体制缺乏合理性、科学性，引起行政管理的混乱和无序。

三、行政体制的构成要素

行政体制是由若干相关要素构成的有机整体。这些基本要素有：

第一，行政权力体制。它指国家行政机关与其他国家机关、政党组织、群众团体等之间的权力分配关系的制度。是衡量一个国家行政地位的重要标志。当今世界中，行政权力体制主要有三权分立制议行合一制、军政合一制、党政合一制等。

第二，行政领导体制。是一种运行机制，指行政权力体制的具体化和内在化。

第三，人事管理体制。指国家选举、作用行政公务人员的具体形式及有关制度。通常有选任制、孝任制、委任制、聘任制等到不同形式。

第四，行政监督体制。有内部监督和外部监督两种主要形式。

第五，中央与地方关系体制。主要类型有：中央集权制、地方分权制等。

第六，行政区划体制。指国家依照一定原则，将全国领土划分为若干层次的区域系统并建立相应机关报制度。

四、行政权力体制

现代国家行政权力体制常见类型有二种：三权分立制和议行合一制。

1．三权分立制

三权分立制：指把国家权力分为立法、行政、司法三部分并建立相应的国家机构来分别行使这些权力，同时三个权力机关又相互制约的权力体制。

三权分立制是根据近代分权学说建立起来的。近代分权学说由英国的洛克倡导，由法国的孟德完成。它建立的根据是英国的君主立宪制，理论基础是与社会契约论相结合的近代自然法学说。三权分立制度首先在美国建立。后来为

绝大多数资本主义国家所仿效，是资本主义国家的国家机关组织与活动的基本制度。

美国是三权分立体制的典型国家。其宪法规定：立法权属于由参、众两院组成的合众国国会，行政权属于总统，司法权属于最高法院及国会隋时设立的下级法院。根据三种权力相互制衡原则，国会有权要求总统条陈政策以备审议，有权建议和批准总统对联邦最高法院法官的任命；总统对国会通过的法案拥有有限的否决权，有特权，对最高法院法官的提名和任命权；最高法院法官在总统因弹劾案受审时担任审判庭主席；最高法院有权解释法律，有权宣布国会制定的法律违宪无效等。

三权分立制度在反对封建势力复辟、建立资本主义民主制度的斗争中发挥过重要作用。但是在实践中，由于政党政治的发展和影响，国家机关之间分权与制衡关系已经表现为执政党内部的权力分配与协作关系，以及各政党之间为争夺权力而进行的斗争与妥协关系。由于行政权力的不断扩大，行政权对立法权和司法权的牵制力量隋之扩大，而立法、司法两权对行政权的牵制力量相应削弱，它们之间的相互平衡关系受到极大冲击。尽管这样，它仍是资本主义国家机关进行组织与活动的一项基本制度。

三权分立制度对中国产生过影响。民主革命的先驱孙中山运用三权分学说，提出五权宪法理论，即立法、行政、司法、监察、考试五权。建国后，我国否定了三权分立制度。实行民主集中制和议行合一制。

2．议行合一制

议行合一制：指立法权和行政权属于同一个最高权力机关，或者行政机关从属于立法机关，仅是立法机关的执行部门的政体形式和政权活动的原则。

现代议行合一制的雏形是巴黎公社。原苏维埃制度，中国的人民代表大会制度及一些社会主义国家的政权形式，都有被认为是议行合一制度。

议行合一制的基本特点：第一，由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力；第二，国家行政机关和其他国家机关均由人民代表机关产生，各自对其负责并受其监督。国家权力机关在国家机构中处于最高地位。它有选举权、决定权、罢免权。

议行合一制的理论依据是：国家的一切权力属于人民。

五、行政领导体制

行政领导体制，按照参与最高决策事务的人数，可划分首长制和全议制；按照上下级组织享有决策权的大小，可分为集权制和分权制；按照机关内部各级成单位之间的职权性质和工作范围，可分为层级制和机能制；按照行政领导是否统一，可分为完整制与分离制。具体有美国的总统制，英国的内阁制，瑞士的委员会制，中国的国务员制等。

1．首长制与合议制

1）首长制：指行政机关的最高决定权由行政首长一人执掌的体制，又称独任制。

优点：事权集中，责任分明，指挥灵敏，决策迅速，效率较高，易于保密，矛盾冲突较少。

缺点：机关工作好坏系于一人之身，行政首长难免有无法胜任或顾不过来之处，一人决策，经验、智力和了解的情况有限，易于失误，事权集中一人之手，缺乏监督就会发生以权谋私、个人专断。

首长制适用于速决性、执行性、技术性、军事性等。

采取措施：实行首长制，一要通过法律对行政首长的职、权、责作出严格规定；二要健全行政首长的选拔、录用、考核、监督、奖惩、罢免的制度、程序和方法。

2）合议制：又称委员会制，指行政机关最高决策权由两个以上的人员共同承担的体制。

优点：信息交流充分，分析评估全面；计划决策周密；能反映各方意见，避免专断。

缺点：易出现议而不决、争论不休，延误决策；易推诿扯皮，不负责任；行政权力较弱，效率不易提高。

合议制适用于立法性、政策性、讨论性、咨询性、战略性等。

2．集权制与分权制

1）集权制：指行政决策权由上级行政机关掌握，下级行政机关依上级机关的指令处理政务的行政领导体制。

优点：力量集中营，易于统筹全局。

缺点：下级处自主权小，自主性少，难以做到因地、因时、因事制宜；如果分权不当，易于产生公散主义，政令不统一。

2）分权制：指行政决策权由上下级机关合理划分，下级机关在其权力范围内可以自主处理政务的行政领导体制。

3．层级制与机能制

1）层级制：又叫直线制或分级制，指管理组织纵向划分为若于层次，各层次分别对其上一层次负责，每层所管的业务性质与下层完全相同，但其管辖范围隋层次降低而缩小。

优点：指挥统一，事权集中营，责任确定，命令易于贯彻，效率较高。

缺点：层级节制过严，上级容易包办代替，不足以发挥下级行政人员的积极性和主动性；上级指挥命令多，下级贯彻执行多，不利于应付复杂多变的管理事务；各级领导忙于琐事，有时抓不着重点和分不清主次。

2）机能制：又叫职能制或分职制。指为完成管理机关的总任务而横向设立平行的具体职能部门的一种体制。

优点：分工精细且专门化，各职能部门精通业务，有利于提高工作效率，领导者的主要精力可以集中营在本职工作台的主要事务上。

缺点：分工过细，使得部门主管领导过多；各职能部门容易变分工为分家，机关领导协调困难；遇事互相扯皮和推诿，过多考虑部门的、局部的利益。

4．完整制与分离制

1）完整制：又叫集约制，指同一层级的各机关或同一机关内的各部门单位只接受一个行政机关和一个行政首长的领导和监控。

优点：职权和职责集中，有利于统筹全局；便于各机关之间的协调合作，不致发生推诿扯皮现象；人员配备和机构设置比较精干，有利于集中专门技术人才和精简机构，便于避免各单位之间的工作重复，防止冲突，从而促进工作效率的提高。

缺点：易于使上级机关和领导的权力过大，出现专断和官僚主义；各部门自主权较少。

2）分离制：又叫独立制，是指各行政机关彼此独立，受两个以上领导机关的指挥和监控，不存在统一的领导。

优点：控制较松，不致使权力过于集中，有利于防止专权或滥用职权的现象发生；下级有较多的自主权，各独立单位还可保持相当的竞争性。

缺点：多头领导，政出多门，易产生权力冲突而无所适从；各自为政，自成一体，条块分割，易引起工作重复和人、财、物资源的浪费。

5．总统制、内阁制、委员会制

1）总统制

长处有：第一，这种制度把责任放在一个人身上，没有任何别的制度能使掌权者如此小心谨慎；第二，这种制度可以使一个有为的人果断决策；第三，这种制度是很有效率的。

这种制度是美国政局稳定的主要因素，但它并没有成为一些后起资本主义国家军事政变的障碍，反倒成为这些国家推行军人政治、一党专政的得力工具。

2）内阁制：

长处有：第一，内阁制能使行政和立法能力合作；第二，内阁制是一种负责任的制度，内阁直接对议会或由人民选举出来的那个议院负责，间接对选民负责，掌握权力的人常常受选民和选民代表的左右和支配；第三，内阁制是一种有弹性的制度。

内阁制政局不常稳定。

3）委员会制。

好处有：第一，立法和行政便于协调，不会走向对立。第二，行政机关可以容纳有多方面才干的行政管理人才，不像英国内阁那样不能容纳异党的管理人才，美国只能容纳少数异党的管理人才。第三，可以保证政府的连续性。

六、行政区划体制

1．行政区划的涵义

行政区划：是享有立法权或委任立法权的国家机关，按照法律规定的权限，通过一定的法律程序对地方政权所辖行政区域的划分。按地域划分行政区而不依氏族划分部落，这是国家区别于氏族组织的一个基本特点。

2．社会主义国家行政区域的划分主要根据以下原则：第一，政治原则。第二，经济原则。第三，民族原则。第四，综合考虑历史传统、人口分布、地理环境和国防需要等条件。

3．我国建国以来行政区划的历史和现状

新中国成立后，我国的行政区划大体上经历了五个发展时期：

1）国民经济恢复时期。建立了东北、华北、西北、华中、中南、西南6大行政区。

2）“一五”计划期间。为了加强集中统一领导，撤销6大行政区，并成立新疆维吾尔族自治区、设立西藏自治区筹备委员会，通过成立广西壮族自治区和宁夏回族自治区的决议。

3）“二五”计划与三年调整时期。成立广西壮族自治区和西藏自治区；成立人民公社。

4）“文革”时期。改专区为地区，设立革命委员会和人民代表大会，作为一级政权。

5）社会主义现代化时期。恢复地区作为省和自治区派出机构的功能，恢复乡的建制；发展和健全市管县体制；设立特别行政区。

我国现行宪法规定：中国行政区域按三级划分：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和省辖市分为区、县、市。自治州分为县、自治县、市。宪法规定：国家在必要时得设立特别行政区。

目前，中国设省级单位32个，其中4个直辖市，23个省，5个自治区。2个特别行政区（香港、澳门）。

“一国两制”是我国特别行政区的特点。