土地整治规划修编的目标任务和基本原则

土地整治规划修编的目标任务和基本原则

一、土地综合整治的内涵

早期，我国是把土地整理、土地整治作为挖潜农村土地，实现农村土地资源可持续利用的主要手段。但是对土地的改造并未能完全改善农村居民的生活质量，这就需要一个内容更加丰富、全面改善农村面貌的新举措出现。土地综合整治项目在吸收了其他农村土地保护和改良手段的基础，恰好完成了别的途径无法实现的任务，即真正地实现了农民生产、生活等方面的根本性转变。

实际上，土地综合整治是一个复杂的系统工程，它包括利用、开发、保护、治理、法规、规划、管理等诸多要素。概况地说，土地综合整治，是通过土地要素的合理配置提高土地利用效率，通过土地、资本、技术结合，对人（农民）、产业以及社会经济进行综合的统筹安排，使农民从被动城市化到主动城市化，实现在一样的土地过上不一样的生活。

其主要做法包括：土地整治（农田整治、村落整治等）、发展非农产业，进行体制和机制创新，通过建立农村集体土地流转市场进行产权调整、协调各方主体利益，以及进行配套制度改革等，最后的目标是实现“耕地占补平衡有良方，土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障，城乡统筹发展有希望”。

土地综合整治实践，从某种意义上说，是对已经不再适应我国当前城乡经济发展情况的城乡土地管理二元结构的突破，同时又很巧妙

地借助了国土资源部关于城乡建设用地“增减挂钩”这一有利政策，在没有违反任何现行法律法规的前提下，实现了城乡土地、房屋等产权的等值交换。实践证明，土地综合整治可以从根本上解决农民生存环境改变、生活质量提高、城乡统筹发展等问题，使广大农民真正实现“安居、乐业、有保障”，还可以节约、集约、高效利用土地，在不新占耕地和保障农民权益的前提下，为农村城镇化发展腾出新的空间，这是落实科学发展观的创新实践，是一条加快社会主义新农村建设的新路子。

二、上轮土地整治规划存在的问题

1、土地开发整理规划执行不够严格

我市正处于快速城市化进程中，为了保障经济的建设和发展，土地利用总体规划会适时进行调整，而土地开发整理规划并没有根据总体规划的调整而相应调整。这造成部分原先已列入土地开发整理计划的地块用途被改变，就存在一些项目无法落地而随意调整项目位置的现象，使得原批准的土地开发整理规划和年度计划无法严格执行。

2、耕地占补平衡压力大，耕地后备资源不足

容易开发的土地已基本开发完成，剩余的后备资源普遍存在开发难度大，单位出地率投资成本高，容易造成水土流失等生态问题，而且开发出的耕地一般处于人烟稀少的地区，弃荒现象严重，再加上滩涂围垦投入不足，前期工作涉及部门多、协调难度大，工程投资多、风险高、工期长，回收周期长，今后新增耕地难度不断加大。除此之外，地方政府开发整理土地的积极性不高，也是造成耕地占补平衡压

力大的一个重要原因。土地整理涉及面广、季节性强、需要做大量的群众工作，基层存在一定的畏难情绪，项目申报的积极性不高。3、补充耕地的质量有待于提高

目前补充耕地中有部分是群众开发新增的耕地和县级小规模开发的耕地，其新增的耕地质量不高。根据调研结果显示，按照2005年、2006年占用耕地和补充耕地的结构，如果实行按等级折算，大约需要用1.3—1.5亩的补充耕地折抵1亩的占用耕地才能实现年度耕地占补数量质量平衡，这种状况对今后完成耕地数量质量占补平衡极其不利。

4、项目实施中的其它困难。

项目实施中同时也存在着如土地开发整理后的管理维护实际无法监管；土地整理前后权属调整难度比较大；相应的测量、设计、监理、施工资质认证规范管理不够；工程资金拨付效率不高且基层财务管理欠规范；土地整理专门人员力量单薄、管理人员专业知识不足等问题。

三、科学编制新一轮土地整治规划意义十分重大，而且十分迫切

1、修编土地整治规划是规范有序推进土地整治活动的现实需要

当前土地整治已进入了一个新的发展阶段，已由过去单纯的农地整理走向了农地整理和村庄土地整治相结合的重要发展阶段。土地整治已成为破解“双保”难题的重要抓手，促进土地节约集约利用的重要手段，推进新农村建设与城乡统筹发展的重要平台，保障粮食安全的

重要途径，构建国土生态安全的重要措施。党中央国务院高度重视土地整治及土地整治规划工作。十七届三中全会指出“大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进，加快中低产田改造，提高耕地质量，大幅度增加高产稳产农田比重。”温家宝总理、李克强副总理多次就土地整治规划工作做出重要批示。温家宝总理今年在国土资源部、财政部的报告上批示“农村土地整治是一项重大工程。这么一大笔投入，关键在规划好、使用、监管好”。7月9日，回良玉副总理在听取国土资源部关于农村土地整治的专题汇报时强调，推进土地整治要坚持规划统筹。土地整治规划是对土地整治活动的总体安排，是做好土地整治工作的重要支撑和基础。可以说，在新的发展阶段，科学修编土地整治规划，对于有效整合各类资源，优化用地结构，规范有序推进土地整治各项活动，促进耕地保护和节约集约用地；对于统筹协调农村土地整治、资源环境保护和经济社会发展，促进土地资源可持续利用和经济社会可持续发展；对于统筹推进农民居住条件改善、农村基础设施建设、农业产业化发展和农村环境治理，更好地发挥土地整治在新农村建设和城乡统筹发展中的基础平台作用，均具有十分重要意义。

2、编制土地整治规划是落实《土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》的迫切需要

2008年，国务院批准了《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》（以下简称《纲要》），《纲要》明确了土地整治目标任务和总体布局。为细化落实土地利用总体规划的目标任务，统筹安排土地整理、

复垦和开发等各项土地整治活动，合理布局土地整治重点区域、重大工程和示范项目，指导各地规范推进土地整治工作，有必要开展各级土地整治规划修编工作。而且，2003年3月颁布实施的《全国土地开发整理规划（2001-2010年）》今年已经到期，也急需开展规划修编工作

四、土地整治的内容

1、农田整治——提高耕地集约节约利用

开展农田整治是对耕地、宅基地和集体建设用地进行整理复垦，在新增加耕地的同时，做到田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排，建成集高效农业、节水农业、循环农业和集约化农业为一体的高标准农田，为规模经营和发展现代农业创造条件。

通过土地综合整治，将农民迁移到新建小城镇居住，可以把布局分散、数量很大、使用效率很低的农民宅基地集中起来，统一整理复耕还田。整理复垦后的土地，会大大超过小城镇建设所占用的耕地，确保耕地没有减少，实现了土地使用集约化。

2、村落整治——配套公共服务设施

通过土地综合整治中的重要方面——村落整治，可以集聚极其分散的众多农民，统一为他们配备基础公共服务设施，提高农民的生活质量，使其真正成为名副其实的城镇居民。整治后的村落变成了“城市”，具有城市小区显现的特征，如有专门的物业管理公司负责物业管理，小区内从学校、医院、商场到各种文化娱乐设施均要具备，水、电、气、集中供热基础设备齐全。通过土地综合整治的实践可以成功

实现城乡公共服务的均等化，使农民的生活面貌得到极大提高，生活得改善也会使农民身心满足，再也不会有“低城市人一等”的感觉。某种意义上说，这也是一个社会先进文明程度的重要体现。

3、发展非农产业——提高农民收入水平

发展非农产业即在集体建设用地上，依法依规发展乡镇企业和非农产业，让农民参与经营和开发。依托小城镇建设可以加速工业和服务业的产业集聚，带动农村工业化，促进农业产业化，使转移到城镇的农业人口改变传统生产经营方式，增加更多的就业机会。由于人口的集中，必然增加消费需求，扩大市场容量，增加就业岗位。同时，农民迁入小城镇后，就业更多地向二、三产业转移，收入将明显提高。

4、通过城乡建设用地增减挂钩加快小城镇建设——缓解城市建设用地压力，支撑城镇化进程

根据国土资源部印发《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知，天津、广东等地成为增减挂钩的试点地区，这些地区以此为契机，积极开展了土地综合整治建设小城镇的试点工作。根据增减挂钩试点工作意见的要求，挂钩试点工作必须贯彻落实严格保护耕地特别是基本农田、促进建设用地节约集约利用的总要求。建新地块的总面积不得大于拆旧地块的总面积。建新地块中用于安置拆旧地块农村居民的土地面积应低于原占用面积，建新地块中其他建设用地的集约利用水平应高于现有存量建设用地。拆旧地块复垦耕地的数量、质量应不低于建新占用的耕地，并与基本农田建设和保护相结合。也是农村融入新型城市化、推进城乡统筹的

成功途径。

五、关于本轮规划修编的总体要求导思想、目标任务、基本原则

（一）关于规划的定位

本轮规划要适应土地整治的新形势和新要求，既要落实总规纲要的土地整治目标任务，服务于土地整治工程和项目的实施，落实两个“最严格制度”；又要体现新要求，把新农村建设和城乡统筹发展纳入整治规划统筹安排，充分发挥整治规划在促进城乡一体化发展中的调控作用。这是与上一轮规划的最大不同。

（二）关于规划编制的指导思想

坚持以科学发展观为统领，全面落实党中央国务院关于大力推进土地整治的决策部署，以落实“两个最严格”土地管理制度、促进城乡统筹发展和新农村建设为根本目的，以整体推进田、水、路、林、村综合整治为平台，以优化城乡用地结构、增加有效耕地面积、提高耕地质量和改善生态环境为重点，合理确定土地整治的目标任务，统筹安排土地整治活动，协调好土地整治与耕地保护、产业发展和城乡建设等的关系，为土地整治工作规范有序开展提供科学依据。

（三）关于目标任务

客观评价《全国土地开发整理规划（2001～2010年）》实施情况，全面总结土地整治的成效、经验和有关的问题，的基础上，准确把握当前农村土地整治面临的新形势、新任务；深入调查分析全国土地整治的潜力，开展土地整治重大问题研究，科学制定土地整治的基

本方针、总体目标和重要任务，科学划定土地整治重点区域，明确土地整治重大工程和重点示范项目及实施计划，制订规划实施的政策措施和制度安排。

为了完成上述的修编目标和任务，确定了8个专题研究任务，下面文聚同志和各专题小组将作详细介绍，我不再赘述。

（四）关于规划编制原则

《规划》编制坚持以下原则：

1.依法依规科学规划。以《土地管理法》等有关法律法规为依据，细化和落实《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》对土地整治的部署安排，合理确定土地整治目标，明确规划期间的补充耕地任务、土地整治重大工程和相关政策措施等，确保《纲要》的全面实施。

2.促进城乡统筹发展。围绕协调推进城镇化和新农村建设的总体要求，以土地整治与城乡建设用地增减挂钩相结合为平台，整合资源，聚合资金，统筹推进田、水、路、林、村综合整治，提高耕地综合生产能力，促进土地节约集约利用，改善农民生产生活条件，发挥土地整治综合效益。

3.上下结合相互协调。坚持自上而下、上下结合，充分考虑各地经济社会发展要求和土地整治潜力，统筹安排全国土地整治目标任务，广泛听取各省（区、市）意见，做到上下衔接；加强部门协调，

做好《纲要》与城乡规划、区域规划、行业规划等相关规划的衔接。

4.专家领衔公众参与。充分依靠高等院校、科研院所及专家队伍，加强协作，广泛听取专家意见，做好《规划》的咨询论证。采取多种方式和渠道，扩大规划编制的公众参与，增强规划修编的公开性和透明度，实行科学、民主决策。

5.关于修编方法

①充分利用已有工作基础。规划修编要以第二次全国土地调查和国土资源大调查成果为基础，充分吸收国土资源战略研究、相关规划编制研究等成果，利用土地整治重大工程、重大项目和土地整治示范省份的相关资料，加强土地整治潜力评价和空间布局研究，夯实规划编制基础。

②突出“三个加强”。一是加强协调。加强与地方协调，加强与部门协调；二是加强衔接。要做好整治规划与城乡规划、区域规划、行业规划等相关规划的衔接；三是加强论证。规划编制要广泛听取专家和社会各方面意见，做好咨询论证，重大工程安排要逐个进行论证。

③做到“四个同步”。《全国规划》文本编制与专题研究同步进行；《全国规划》修编与省级规划编制同步部署；规划编制与规划数据库建设同步开展；市、县规划编制试点与技术规范修订同步推进。

三、对新一轮土地整治规划编制工作的建议

1、体现整治规划的重要性，提高各级政府的重视程度

在上一轮规划的执行过程中，我省并没有制定出完善的实施计划和年度安排，加上上一轮规划存在调查不够到位、规划前瞻性不强等

问题，许多土地开发整理复垦项目的立项实施并没有严格遵循专项规划要求。但是各级政府对此类项目并没有及时制止，反而认可其合法性和有效性。这对于一个由政府批准实施的专项规划来说，是十分缺乏严肃性的。因此，本轮规划要建立和完善规划实施管理相关法规，研究出台土地整治规划的管理办法，强化和规范规划实施管理。体现土地整治规划的重要性严肃性，提高各级政府的重视程度。

2、加强组织、资金和技术保障，确保编制工作顺利开展

各级要相应成立土地整治规划工作组、修编组和专家咨询组，为此项工作提供组织保障。而且各级都应重视这项工作，要拨出专项经费投入到规划修编工作中去。同时部里最好尽快修订完成土地整治规划编制技术规范和实施办法，为各地规划修编提供技术依据，也要召开土地整治规划修编培训班，培训技术过硬的工作队伍，确保编制工作顺利开展。

3、合理确定规划基期，提高规划可操作性

本轮土地利用总体规划是以2005年为规划基期，如果以总体规划基期年作为土地整治规划基期年，到各级土地整治规划都编制完成，2006至2020年整个规划期过了将近一半，这会给规划的执行实施带来许多问题。建议将本轮土地整治规划基期年调整为2009年，提高规划的可操作性。对福建省“八山一水一分田”而言，土地整治规划应着眼于按流域分布进行。

4、激发基层政府的积极性，确保规划目标的实现

近几年来耕地占补平衡的压力日益增大，而开发整理项目的实施

难度也在不断加大，基层政府已从前些年的跑项目要项目到现在的推项目躲项目。目前实施土地整治项目是上级政府下达指标任务要求基层政府按时完成。本轮规划要制定和建立土地整治规划有效实施的政策、制度、机制和办法，完善法律、行政、经济和技术保障措施，加强土地整治规划对补充耕地的调控引导作用，有效激发基层政府的积极性，确保规划目标的实现。

5、完善补充耕地质量规划体系，有效落实规划目标

上一轮规划编制和实施过程中都存在着重视补充耕地数量轻视补充耕地质量的问题。本次规划应完善补充耕地质量规划体系，结合耕地数质量折抵成果，制定出补充耕地质量等级，有效落实规划目标，切实完成耕地占补平衡任务。

6、允许早期项目重新建设，切实发挥土地整治效益

上一轮规划开始实行到现在已有十年，十年前实施的项目设施经过老百姓长期的使用有的已破旧不堪，有的已无法使用。加上福建省属丘陵山区，自然灾害频繁，许多已实施项目破坏已十分严重，难发挥土地整治预期的效益。建议本轮规划允许将2005年完工的项目重新编入规划，完善土地耕作条件，切实发挥土地整治效益。