评析公共选择学派的_政府失灵_论_占绍文

收稿日期:2003-10-20

作者简介:占绍文(1970-),男,湖北黄冈人,西安建筑科技大学人文学院讲师,主要从事公共经济学研究。

宁夏大学学报(人文社会科学版)第26卷2004年第3期(总第118期)

评析公共选择学派的“政府失灵”论

占绍文,陈　晨

(西安建筑科技大学人文学院,陕西西安　710055;郑州大学公共管理学院,河南郑州　450000)

摘要:与众多研究“政府失灵”的学者不同,公共选择学派从理性经济人假设和经济学视角出发,提出了自己对“政府失灵”的理解,并给出了相应的对策。对公共选择学派的“政府失灵”论进行系统分析和评价,不仅有助于我们对公共选择理论有更清晰的认识,而且还会为我国的政治、经济和社会改革提供诸多借鉴。关键词:公共选择学派;政府失灵;中国改革

中图分类号:I106.4 文献标志码:A 文章编号:1001-5744(2004)03-0018-04

一　前言

“政府失灵”是人们长期以来一直争论的一个论

题。早在自由资本主义阶段,亚当?斯密的自由市场

理论和诺齐克的最小限度政府理论已使人们感到政

府的存在是一种必要的恶。到了20世纪六七十年

代,随着西方社会以“政府失灵”为核心的种种社会

危机的出现,学者们对“政府失灵”的讨论达到了高

潮。不同的学者试从不同的视角理解“政府失灵”。

有的学者从政府资源的角度理解“政府失灵”,有的

学者从政府管制和信息论的角度研究“政府失灵”等

等。而公共选择学派则从理性经济人假设和经济学

视角出发来研究“政府失灵”。评析公共选择学派的

“政府失灵”论,不仅有助于我们对公共选择学派有

更清楚的认识,而且还可以为我国的政治、经济的社

会改革提供诸多借鉴。

二　公共选择学派的“政府失灵”论(一)理论前提:理性经济人假设和政治的市场化隐喻传统的政治学研究一般认为,国家和政府是社会公共利益的代表者,政治家和官僚作为国家和政府的代表和化身,自然会关心和追求公共利益。而公共选择理论则认为政治家和官僚同样是追求自我利益最大化的理性经济人。由此假设出发,公共选择理论从市场交换的角度观察政治现象,将政治领域视为由个人利益最大化的政治家、官僚和选民组成的交易市场,政治家、官僚与选民的关系就像经济市场上企业家与顾客的关系一样,政治家和官僚通过“出售”各种政策来换取选民的选票,双方都追求

个人利益最大化。

这正如有学者所指出的,“公共选择理论从其理

性经济人假设出发,破除了以往流行的有关‘政治’、‘政府’、‘政治家’的浪漫观点,政府和政治家都被祛除了‘一心为公’、‘追求公共利益’的诱人面纱,而‘被看成与我们一样的普通人’”[1]

。组成国家政权结构的政治家和官僚,都是具有个人利益的理性经

济人,他们对个人利益的追求已经使国家天然追求

社会公众利益的说法变成一种虚幻的神话。由此,理性经济人假设和政治的市场化隐喻构

成了公共选择学派研究“政府失灵”论的逻辑起点。

(二)主要内容

1.“俘获假说”与政府腐败正如塔洛克所指出的,“拥有政治职位便意味着拥有与之相随的一种‘产权’,这种产权不仅可以用

来立法创租,还可用来增加他人成本”[2]

。具体来

说,政治家和官僚利用公共权力和对社会价值进行重新分权的公共政策在经济市场上创设租金,通过特定利益集团的寻租过程来实现自身利益的最大

化。在寻租过程中,设租的政治家、官僚和寻租的利益集团结成了一种联盟关系,即拥有社会资源分配权力的政治家和官僚为提供租金的利益集团设租,而寻租的利益集团为设租的政治家和官僚提供租金。政府从而成为特殊利益集团谋利的工具。以政府管制为例。政府通过管制这一垄断权力,限制新企业的准入和竞争,为既有企业带来超额的垄断利润,即管制的实施,实际上在很大程度上维持了现有企业的既得利益。从而,政府管制成为孕育政府腐败的温床,即政府管制日益成为各个企业利益集团

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谋求私利的工具。

因此,所谓的“俘获假说”即是拥有社会资源分配权的政府往往成为各种特殊利益集团追逐的对象。通过合法的利益诉求和非法的政治交易,少数利益集团最终将政府俘获,变成他们追求各自私利的工具。政府被少数特殊利益集团“俘获”,必然导致严重的政府腐败,因为“官僚机构被利益集团操纵也即‘俘获’的结果,就是少数特殊利益集团的利益得到不成比例的满足,政府不再是多数的代表,难以对多数负责,社会不公平、非正义的现象难以遏制”[3]。从应然的角度讲,政府的终极目的是最大限度增进社会的公共福祉,而政府被少数利益集团“俘获”所导致的种种腐败现象和社会正义的丧失是政府最大的失败。

2.政府扩张与公共资源的浪费

在公共选择学派中,威廉?尼斯坎宁是研究政府扩张行为最具影响力的学者之一。他在1971年出版的《官僚制与代议制政府》一书中曾指出,“国家只不过是其组成成员实现偏好的工具”[4]。政府对预算最大化的追求即政府的扩张行为导致政府开支的急剧膨胀和公共物品的过剩供给。

尼斯坎宁从政治家和官僚是追求个人利益最大化的理性经济人的假设出发,首先分析了官员个人利益的组成。在尼斯坎宁看来,官僚追求的个人目标有“薪金、职务津贴、社会名望、权力、人事权、较大的影响力、轻松的工作负担等”[5]。尼斯坎宁的研究证明,除后两项外,其余目标的实现都与官僚所在机构的预算规模呈单调正相关关系。因此,官僚及其机构追求自我利益的必然结果是政府预算规模的最大化。

政府预算的膨胀必然导致政府机构和开支的膨胀。一方面,政府人员和行政管理费用急剧增长。正如帕金森定律所揭示的,无论政府的工作量是增加了还是减少了,或者已根本没有工作可做了,但政府机构的人数总是按同一速度递增,导致政府人浮于事,过度开支;另一方面,政府预算的最大化导致政府提供的公共物品过剩,高于社会实际需要的公共物品量,造成社会资源的极大浪费。因为在政府机构中,公共物品的生产是按照预算约束产量而不是按照社会需求约束产量进行生产的,官僚们总想把预算最大限度地花费掉,否则剩余的预算不仅要上交,而且还将导致下一年预算拨款的减少。

可见,政府的扩张行为包括预算的最大化、政府机构的膨胀等必然导致政府支出的过度增长和公共物品的过剩供给,其结果必然是公共资源的极大浪费。

3.政府政策效率和管理效率的低下

就政府政策而言,所谓低效率是指“所执行的政策不是最好的政策,换句话说,这种政策不能确保资源的最优配置”[6]。在公共选择理论学派看来,正是由于民主决策程序本身所存在的弱点决定了政府政策往往难以达到最优状态,导致低效率。原因如下:首先,选民与政治家都是理性经济人,这导致政治家的个人偏好往往与广大选民的偏好不一致。由此,政府政策通常体现着政治家和其所偏私的集团利益,而偏离了选民利益。其次,即使政府提供的政策是最好的,但由于选举规则本身的问题,导致最终的决策结果也难以达到最优。针对这种情况,布坎南等学者主张以超多数裁定规则代替简单多数规则,以形成某种一致性的选择。第三,选民的意识常受到组织良好的利益集团的影响,有的利益集团可能还拥有不正当的政治权势,它们利用这种权势影响政府的议案与选民的投票选择行为,从而使政府作出不利于公众的决策[7]。

公共选择理论学派还认为,政府机构内部充满了低效率倾向。造成这种现象的原因有:政府机构内部缺乏竞争而导致低效率;没有激励降低成本导致低效率;由于监督信息不完备而导致低效率等等[8]。

4.寻租与社会福利的净损失

寻租行为的结果必然是社会资源的浪费和社会福利的损失,这表现在三个方面。首先,为了获得政府的特殊保护,寻租者需要花费时间、金钱和精力进行游说。这种对寻租者极有效率的活动,对社会无效率可言。其次,政府部门工作人员为了对付寻租者的游说与贿赂,需要付出时间和精力进行反游说和反行贿。第三,如果寻租行为得以实现,相关的生产者和消费者将由于政府的干预而付出代价,这种代价之和比寻租者所得到的收益还高[9]。

总之,寻租带来的社会成本在某种意义上比寻租带来的非生产性收益还要大。正如奥尔森把分利集团的活动比喻为一群强盗在瓷器店里抢瓷器一样,“一部人虽然多拿了一些,但还会同时打破一些本来大家可以到手的瓷器”[10]。寻租带来的社会福利的净损失也正是如此。

(三)公共选择学派针对“政府失灵”的对策

针对“政府失灵”,公共选择学派提出经济和政治两方面的对策。

其一,在经济方面,公共选择学派主张市场化导向的改革,尽可能缩减公共部门的规模和范围,尽可能最大限度地发挥市场在社会资源配置中的基础性作用。因为“市场的缺陷并不是把问题转交给政府

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去处理的充分条件”[11]。因此,“公共选择理论的结论是,只要有可能,决策就应转交私营部门”[12]。政府干预永远只能是第二位的选择。进行市场化改革,扩大市场的规模和范围,缩减政府干预是治理“政府失灵”的重要途径。

其二,在政治方面,公共选择学派主张的改革包括宪政和政府管理两个层面。在宪政层面上,“公共选择理论告诫我们,当我们发现某一体制存在问题时,不应当寄希望于选举出某些道德高尚的领导人,或者通过提高参与‘游戏’者的政治觉悟来解决问题……唯一的决定因素是规定———产生领导人与约束领导人的规则”[13]。为此,公共选择学派主张进行宪政层面的改革。如布坎南主张对正当选举产生的政府的权力进行两种约束,一种约束形式是影响为进行集体决策而确立的规则(本质上是程序限制),如为解决投票悖论问题,布坎南和塔洛克主张以超多数裁定规则代替多数裁定规则[14];另一种约束形式是影响一系列准许的结果或解决方法,这些结果或方法,按照任何一种同意的程序都可能被准许(本质上是范围限制),这是利用宪法从结果的角度对公共选择的结果进行约束[15]。因此,从根本上进行宪政改革,设计出一套合理的政治规则和民主决策机制来制约政府,是公共选择学派针对“政府失灵”的基本主张之一。

在政府管理层面上,针对官僚机构效率低下的状况,公共选择学派提出了一系列改革措施,诸如在各官僚机构之间引进竞争机制,打破某一官僚机构对某些公共物品的垄断性供给,通过官僚机构之间的竞争来提高公共产品的生产效率;对政府开支项目进行损益分析,杜绝政府项目不计成本的习惯做法;将一些公共物品的供给交给私人企业来承担;引进利润分享机制,允许官僚机构对省下来的成本形成的财政节余拥有一定的自主处理权;加强对官僚机构的监督机构等等[16]。政府管理层面的改革构成了公共选择学派治理“政府失灵”的重要方面。

三　对公共选择学派“政府失灵”论的评价

公共选择学派“政府失灵”论的特色在于用经济学的方法研究“政府失灵”现象。这可以从丹尼斯?缪勒对公共选择的定义中反映出来,“公共选择可以被定义为对非市场决策的经济研究,或者简单地说是经济学在政治学中的应用”[17]。在很大意义上,公共选择学派研究“政府失灵”的办法以及最终结论和对策是对传统政治学的超越。正如1986年瑞典皇家科学院对布坎南的赞语一样,他的“贡献在于将人们从相互交换中获益的观念运用于政治决策领

域,从而填补了传统经济学的空白,建立了全新的政治决策理论”。因此,公共选择学派对“政府失灵”的研究具有开创性的意义,为我们研究“政府失灵”问题提供了全新的视角,为政治经济学的研究开创了广阔的空间。

但是,不少学者对公共选择学派的“政府失灵”论提出了批评。正如马斯格雷夫在与布坎南的论战中所指出的,“我对经济学家的帝国主义感到不安,这些经济学家运用自己的经济学分析工具分析经济学之外的问题……经济学工具对于一些领域是合适的……但对于涉及正义和权利的概念的领域就不合适”[18]。这里,马斯格雷夫担心用经济学方法研究“政府失灵”问题会导致经济学帝国主义。Lars Udehn则从“自我利益”、“市场交换”和“个人主义”三方面对公共选择学派的“政府失灵”论提出了批评。他认为公共选择学派的“自我利益”概念尽管作为一个简单假设,但对实际观察到的政治行为没有太强的解释力;“市场交换”的分析方法即政治的市场化隐喻由于过于强调市场分析方法而具有误导性;“个人主义”则显示了意识形态和方法论的偏见[19]。可见,一些学者对公共选择学派所分析的“政府失灵”现象的方法论以及结论都提出了质疑。

那么,我们该如何评价公共选择学派的“政府失灵”论呢?

一方面,正如布坎南所指出的,“每个人,作为独立存在的意识单位,看、听、感知和品味自己面对的每件事都是通过‘不同的窗户’”[20]。正是通过“不同的窗户”,即经济学的分析方法才使得公共选择学派对”政府失灵”问题有了全新的认识。布坎南在与马斯格雷夫的论战中曾指出,“我与马斯格雷夫的差别可以通过一条单维的标尺来说明,我们两个都不处于端点上,马斯格雷夫认为集体行动能做的‘好事’相对更加重要,而我却认为不受约束的集体行动可能做的‘坏事’相对更加重要”[21]。因此,公共选择学派通过“不同的窗户”观察“政府失灵”以及得出的结论和提出的对策都是值得我们借鉴的。

另一方面,也正如一些学者所担心的,公共选择学派对经济学分析方法的“热衷”有可能导致他们对“政府失灵”的分析偏离现实。在现实世界中,政治家和官僚也并不都是理性经济人。因此,以理性经济人假设作为分析框架具有很大的局限性。关于这一点有学者进行了较为详细的阐释[22]。同时,在经济和社会的可持续发展中,政府依然需要发挥基础性作用,尤其对于广大发展中国家而言,公共选择学派所主张的政府最大限度地退出经济和社会领域的主张并不适合发展中国家。因此,我们应该对公共

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选择学派分析“政府失灵”的方法以及结论和对策保持审慎的态度。公共选择学派的“政府失灵”论也仅仅是我们观察世界的众多“窗户”中的一个窗口,偏执于此,将会影响我们对政府的治理问题作出全面和客观的认识。

四　对我国改革的启示

亨廷顿曾经指出,“各国之间最重要的政治分野,不在于它们政府的形式,而在于它们政府的有效程度”[23]。因此,提高政府的有效性已成为当代各国政府的普遍诉求。近年来,西方新公共管理运动的兴起正是反映了西方政府迫切提高自身有效性的诉求,而新公共管理运动的理论基础之一便是公共选择理论。

我国是一个后发展中国家,正处于现代化的关键时期。因此,提高政府的有效性更是我国政府的当务之急。而公共选择学派的“政府失灵”论可以为我国政府提高自身的有效性提供诸多启示。具体说来有以下几方面:

首先,政府必须提升自身的自主性程度。关于政府(国家)的自主性,亨廷顿(1989)、时和兴(1996)、孙立平(1996)等学者作过专门研究。具体来说,政府的自主性是指政府对社会各种特殊势力和政府自身特殊利益的超越程度,其本质是政府追求公共利益的自觉性和能动性。而我国政府目前的自主性有不断弱化的趋势。一个重要原因在于,在改革开放的过程中,由于制度短缺和私欲的膨胀,导致政治市场上寻租活动的泛滥,部分政府官员被各种特殊利益集团所“俘获”并成为其牟取私利的工具,导致政府官员为增进社会公共利益而努力的自主性不断弱化,政治腐败因之增加。有学者将这种现象概括为“软政权化”和“分利集团化”,并称之为中国现代化的两重陷阱[24]。

可见,公共选择学派的寻租理论和“俘获假说”对我国政府自主性弱化的现实有很强的解释力。那么对我国政府来说,进行政治体制和管理体制改革,提高自身的制度化和透明化程度,使公共权力受到制度制约和社会制衡,是提高政府追求公共利益的自主性的必经途径,这也是公共选择学派给我们的启示之一。

其次,政府必须确立自身行动的限度。一个政府即使能力再强,如果它的行动无限增长,也必将丧失其有效性。因此,政府若想提高自身的有效性,必须要确立自身行动的限度,成为有限政府,把自己管不好和不该管的事情,交由市场或社会去做。而我国政府在改革前是一个无限政府,政府垄断了政治、经济和社会领域的几乎一切事务。经过20多年的改革,虽然政府已逐步从经济和社会领域的制高点撤离,但当下政府依然具有无限政府的色彩。政府权力依然过多地干预着经济和社会生活,其结果是资源使用的无效率、市场和社会活力的丧失以及政府有效性的下降。

因此,对于今后的政府改革而言,公共选择学派给我们的启示是:政府要明确自身行动的限度,从对经济和社会事务的过多干预中撤离出来,由政府、市场和社会的领域合一走向三者的领域分离。我国应在政企分离的同时,努力推进行政事业单位改革,实行政事分离,实现政府、市场和社会(公共事业部门)各司其职、各负其责,形成多中心的治理体制,彻底打破以政府垄断为特色的单中心治理格局。对于政府而言,正如世界银行所指出的,政府要把工作集中于基础性方面,如建立法律基础、保持非扭曲性的政策环境、投资于基本的社会服务与基础设施、保护承受力差的阶层和保护环境等[25]。

第三,对政府进行市场化的改革。政府和市场虽然存在本质的差异,但二者也存在相通之处。将市场中某些较为成功的理念和方法引入政府,可以改善政府的绩效。因此,对政府进行市场化的改革,如将企业的竞争理念、成本———收益分析、绩效评估体系、人力资源管理方法等引入政府,可以大大提高政府的管理效率。这是公共选择学派提供给我们的又一重要借鉴。

最后,对理论要有客观辩证的态度。在看到公共选择理论的“政府失灵”理论给我们带来诸多启示的同时,我们一定要从中国国情出发,避免盲目照搬西方的理论。因为西方近代市场经济和社会的发展很大程度上是由社会发动的诱致性制度变迁,经济和社会主体是第一行动集团,整个过程充满了国家对社会的让步。同时,公共选择学派最大限度地减少国家干预的理论是以西方民主代议政体为分析对象,并在西方国家市场制度基本完善和社会自主性较高的情况下提出的。而对于我国来说,市场经济和社会发展所依赖的一系列社会基础设施远未完善,社会的自主性依然不高,国家与社会依然高度融合,这就决定了我国的现代化发展模式基本上是由政府推动的强制性制度变迁。在今后的一段时期内,政府依然是制度变迁的强有力推动者,依然需要在市场经济和社会领域的一系列基础性制度安排的创建中发挥基础性的主导作用。这是由我国国家与社会的关系以及经济和社会发展的现实决定的。因此,对于不同的民族和国家来说,　(下转第38页)

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口语的色彩。能够表达这样的语气和色彩的形式动词有“搞、干、弄”三个,它们主要用于口语以及口语化程度比较高的文学语体中,而在上述的政论、科技及法律等书面语体中则用得很少。比较以下的形式:

θω这一工程目前还在进行———这个工程现在还在干/搞/弄。

θξ我不清楚你说的是什么———我搞/弄不清楚你说的是什么。

其他如“干什么”、“怎么搞/弄的”等,都是十足的口语形式。

参考文献:

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[2]朱德熙.现代书面汉语里的虚化动词和名动词[J].北京

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[4]朱德熙.现代书面汉语里的虚化动词和名动词[J].北京

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[5]朱德熙.现代书面汉语里的虚化动词和名动词[J].北京

大学学报,1985,(5):5.

[6]鲁川.汉语语法的意合网络[M],北京:商务印书馆,2000.

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[7]胡裕树,范晓.动词研究[M],开封:河南大学出版社,

1995.282.

[8]胡裕树,范晓.动词研究[M],开封:河南大学出版社,

1995.282-286.

[9]温锁林.现代汉语语用平面研究[M],北京:北京图书馆

出版社,2001.126.

【责任编校　岩　宏】

(上接第21页)　不同的历史情景决定了不同的发展模式以及政府在经济和社会发展中的不同作用。我们在借鉴公共选择学派关于“政府失灵”对策的同时对此要保持清醒的认识。

总之,对于公共选择学派的“政府失灵”理论,我们一定要保持审慎的态度,以批判的眼光来辩证地看待,从而更好地为我国的改革提供借鉴。

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【责任编辑　魏树东　责任校对　芮　芳】

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