现代预算管理的五大原则

简介：预算是一个把政策转化为行动的集中工具，它起源于立法责任的需要。在早期阶段，政府预算依据的是经验而不是理论，但现在已受到政治学、经济学、公共管理学、会计原则以及其他社会学科的广泛影响；预算编制尤其如此，它是现代管理理论中的重要坏节（管理的内涵可用字母缩写为POSDCRB，即规划、组织、人员配备、指导、协调、报告和预算编制），由于人们对预算同经济的相互关系的有了进一步的认识，经济分析已成为预算编制的一个重要组成部分。

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预算是一个把政策转化为行动的集中工具，它起源于立法责任的需要。在早期阶段，政府预算依据的是经验而不是理论，但现在已受到政治学、经济学、公共管理学、会计原则以及其他社会学科的广泛影响；预算编制尤其如此，它是现代管理理论中的重要坏节（管理的内涵可用字母缩写为POSDCRB，即规划、组织、人员配备、指导、协调、报告和预算编制），由于人们对预算同经济的相互关系的有了进一步的认识，经济分析已成为预算编制的一个重要组成部分。

一、现代预算管理的五大原则

1．统一性原则

理想的情形是：预算包含政府的一切财政事务和同财政活动相关的事务，应向决策者和管理者提供关于公共部门事务的全面图象。但是，由于种种原因，在所有国家中，总有一部分政府收支活动、主要是“非正规”的收支活动，并未进入政府预算。典型的例子是：（1）由各种形式的税收减免政策所放弃的财政资金；（2）由各种形式的政府管制所转移的财政资金（如管制房租相当于对房东的征税和对租房者的财政补贴）；（3）由政府的贷款担保形成的“或有负债”，这三项通常都没有进入政府预算。

在中国，许多政府性收费、基金、罚款和乡镇的“自筹资金”，长期末纳入正规的政府预算。因此，现实中的政府预算，充其量也不过是反映政府活动的一部分而不是全部。但是，最近数十年来，政府预算的范围逐步扩展，从而展现出更多的政府活动，并要求进一步提高公共财政活动的透明度。

按照预算管理的统一性原则，可能有必要编制“法规预算”，因为政府的法规及对法规的遵守具有直接的或间接的财政含义：减税形成隐含的政府支出－－税式支出，违法产生的罚款增加了政府收入。有人提出，法规或遵守法规导致的收文变动应该通过编制预算而数量化，并提交立法机关审批。法规预算的目的在于确定法规的成本和效益。这对决策可能没有决定性影响，但使定期检查成为可能，并有利于防止把效益视为持久的或正常的这种先验性假定。随着法规及其引发的隐含的收支变动的增长，注意力转到法规预算是自然的。在美国，预算已包括税收支出估计。在德国，预算每两年附有税收支出的报告。当然，对法规预算也有一些反对意见。人们认为，确定法规的成本和效益是困难的，并且由于缺少公认的会计基础而更加复杂。

2．年度性原则

该原则要求每年都向立法机关呈递预算。在早期，预算以确立立法机关的职责为目

的。立法机关经过与君主政体的长期斗争，终于取得了课税权和批准税收提案的权力，之后，注意力便转向支出控制上，结果，要求每年提送预算报告。因此，对于立法目的、也仅仅是对于立法目的而言，预算必须是年度性的。

3．合法性原则

预算须经立法机关批准，受立法机关约束；而立法机关也只有依据预算才可调动资金。在美国，预算实际上是由立法机关编制的。

合法性涉及到在立法机关批准预算期间预算执行所采用的程序。在许多情况下，预算在财政年度开始后尚未经立法机关批准，此期间政府的开支所需要的资金，美国规定由立洁机关临时解决；英国则通过“暂准拨款”临时解决，一般可批准所需资金的1/4；在荷兰、葡萄牙和拉丁美洲国家，预算批准期间，行政部门可以开支，但是每月金额不得超过上年同期水平。

4．透明性原则

预算应成为公开性文件，其内容能为全社会所了解。

5．明确性原则

预算应易于为公众及其代表所理解和审查其内容。

预算编制是一个复杂的过程，包含许多部分；预算编制又是一个政治权力运作的过程，据此，预算的编制应能够明确地表述政府支出的目的。

预算编制涉及的主要议题之一是预算的准备期应该多长较宜。预算准备期是指从中央机构发出预算编制指示（预算通报）到行政机关预算定案提交立法机关批准前的时间跨度。有些国家下年度的预算编制是在当年预算批准后不久开始的。英国和瑞典就是如此，大约是在实际提交预算一年前，就把概算编制通报分送给各支出机构。在美国，预算日程表在提交预算的18个月前就开始了，大约在预算生效前的11-12年月，国会就进行考虑。举例来说，1997-1998财政年度的预算编制工作，从1996年3月份就开始准备预算申请；在秋季，总统及行政管理和预算局审查预算申请。根据1985年通过、1986年开始执行的预算程序法的规定，不管国会何时集会，总统每年必须在1月3日后的第一个星期一提出预算。

日本的预算年度是从4月1日开始的，但各省（厅）的负责人必须在上一年度的8月31日前，将所有与预算编制有关的估算资料提交具体负责起草预算草案的大藏省大臣。参众两院、最高法院和会计检查院的估算资料，也须在同期提交内阁。大藏省预算局从9月份开始举行预算听证会，审查各部的预算要求和报告。大约在12月底编制出预算草案，送内阁讨论通过。在1月份，内阁将预算提交国会审议和表决。由此程序可知，在日本，预算的编制工作至少以预算年度开始前的15个月就开始了，而立法机关的审议和表决时间长达约3个月。

在其他国家也可见到类似的程序，虽然提前的时间较短。在印度，预算编制的正式

期限为6个月。

当然，过早准备预算编制也有一个缺点：在某些情况下，预算案提交立法机关审批时早已陈旧过时，因为支出预算数只应按当年实际数估算，提前过长则迫使支出机构对预算支出作非常粗略的估算，产生许多本可避免的差错，结果不得不临时花大力气作大的修正与调整。在通货膨胀严重的情况下，无论是按当年价格还是按预期发生的价格编制预算，问题会更加复杂。越是过早准备，预算数字产生差错的可能性越大。

将准备期缩短一些，可以减少差错和修正的工作量。但缩短准备期并不总是可行，因为有些国家（如美国）的立法机关在预算的最终制订过程中有一种复杂的作用。这表明，预算准备期何时开始较好，应依据预算制订过程中各参与者的作用来确定。

预算审批权直接产生于宪法和组织法，具有很高的法律地位，也是人大的一项独立的、重要的基本权力。宪法和组织法对这一权力的设定，提得相当具体，位置也摆得十分突出。宪法第六十二条规定的全国人大的十五项职权中，第十项就是“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”。从宪法第六十二条整个法律条文的表述中，也将审批权当作与通常所说的人大“四权”’（立法权、任免权、决定权、监督权）并列而独立的一种权力。在中国，根据宪法第99款，县级以上的地方人民代表大会有权审议和批准与其相应的行政地区的计划和预算。

然而，目前的预算审批流于形式。1995年1月1日《中华人民共和国预算法》颁布实施以来，各级人大及其常委会据此进行了三个年度的预算审查工作。但从实际情况来看，人大的预算审查监督权力还没有得到充分有力的行使，审查监督的作用和效果还不太明显。在很大程度上，人大对预算审批尚停留在听听汇报、发发议论的形式上，着眼点仅仅在于履行一道法律程序上。这种情况同长期以来人们大多关注人大的“四权”（立法权、任免权、决定权、监督权）、而将预决算的审批权分类归属于决定权和监督权有关。这是认识上的一个重大误区，由此淡化了人大对预算审批权的权力意识。以致在实际工作中，力度不大、深度不及、效果不好，流于形式。

人大应将预算问题列为自己主要的工作重点，实现预算审查由程序性向实质性转变。充分行使宪法和法律所赋予的审批权，监督和约束政府预算，确保预算的民主、科学、合理。预算问题至关紧要，人大只有抓住了预算审批权，才能有效地监督政府工作，提高自身的地位和威望。为此，人大既要管人（任免权），又要管钱（预算）。对政府的钱，虽然也在管，但管的意识还不强，力度还不够。

国际经验表明，只有通过审批政府预算，决定整个国家征税的支出规模与结构，确定政府各项主要活动的开支数额和时间，从而真正管理政府的“钱袋子”，立法机关才可能真正对政府的活动施加重要影响。可以考虑中央和地方各级人大都只审批本级的财政收支，包括对地方政府的专项拨款和转移支付。地方人大审批的支出中同样要包括来自中央的转移所形成的支出。

建议设立专门的预算审查工作机构。预算审查是一项非常复杂而细致的工作，需要有一个强有力的专门机构。目前各级人大都没有这样的机构。以致审查预算的各项具体工作，都由人大的财经委员会承担，而目前人大财经委员会的人员力量非常有限，特别是在市、县

两级，委员和工作人员加在一起也只有35人，而负责的工作任务却相当繁重。既要研究、拟订有关经济法律法规草案，又要检查、监督经济法律法规的贯彻实施；既要审查、监督计划和预算，又要联系和监督检查政府经济部门的工作，还要调查研究经济建设中的一些重大问题和人民群众普遍关心的热点难点问题。在这诸多工作中，预算审查工作的位置和地位无法突出，用于预算审查工作的时间和精力也极有限。以此种情况下，预算审查只是象征性的履行一道法律程序，没有实质性内容。这与美国的情况形成鲜明对照。在美国，国会之所以能够严格审查预算，除了有明确而严格的法律程序外，一个重要原因是设有两个强大的预算工作机构：预算委员会和国债预算局。后者共有200多名专业工作人员，分别负责预算、财政、税收、社区发展、国家安全、国际事务等各个方面的分析研究。国会可以完全不依赖总统提供的预算资料，而利用预算局的调研资料来制定预算、审议预算。当然，我们是社会主义国家，人民代表大会制度与西方议会制度有着本质的区别，人大的工作不能照搬西方议会的那一套。设立的“预算审查工作委员会”专职负责预算审查工作。后者是人大常委会的一个办事机构，其工作与政府财政部门的工作相对应，总的职责是协助人大及其常委会审查和监督政府预算。主要工作内容是：全面审查政府提交的预算草案、预算调整方案和决策，并向人民代表大会或其常委会提交审查报告；监督和分析预算执行工作；调研与预算有关的问题；预测以后年度预算收支指标。

制订严格的预算审查监督办法。虽然宪法、组织法确认了人在的预算审查权，<<预算法>>又进一步明确了这一职权，但具体的、可操作性的规定仍未能在预算法实施条件中作出。该条例是国务院制定的，规范的是政府一方的预算管理行为。因此，实践中的预算审查工作仍然弹性很大，随意性也很大。为了推进预算审查由程序性向实质性的转变，保障<<预算法>>的全面贯彻执行、真正强化预算约束，人大在条件成熟时应制定一个与<<预算法>>相配套的、具有可操作性的预算审查监督办法，并以法律形式颁布。在该项法律中，应当规定人大预算审查机构的设立及其职责和权利，规定预算编制和执行机关接受人大预算审查所应履行的义务，规定预算审查监督的原则、行使方法和步骤。

目前制定这一全国性法律的时机可能尚未成熟，各省、市、自治区人大可以地方性法规的形式制度暂行规定或条例。

深圳做法值得重视。深圳市人大常委会已专门设立了计划预算审查委员会。由于面临新的形势，目前计划的制定和实施已远不同于过去计划经济体制下的情形，特别是地方政府的国民经济和社会发展计划。因此，计划审查只需要把握住几个重大的宏观调控指标即可，计划审查工作仍可交由人大财经委员会承担，但预算审查工作需要独立出来，并设立专门机构负责。