基本公共服务均等化的含义和目标

基本公共服务均等化的含义和目标

基本公共服务均等化是中国当前的一项重要公共政策。对于这项公共政策到底怎么来理解，各界做了很多的探讨。站在不同的角度有不同的思维，也就有不同的结论。我认为，对于这样一个以前不曾涉及的新问题，应尽可能地先从理论上弄明白，就事论事，则很难说得清。如果理论上说不清，也就谈不上有效的政策操作。

1．现实背景考察

简单地概括，其现实背景有两个方面：

一是从生产与消费的关系来看，中国的生产扩大了，生产能力增强了，而消费相对萎缩了。我国有许多产品的产量居于世界第一，但是我们的国民消费率居于世界末位。2006年的数据是我们的国民消费率50％，低于发达国家的平均水平，也低于世界的平均水平（2005年为78.8%），还低于亚洲国家的平均水平（2005年为69.7%）。自己与自己比较，也是不断下滑的，在改革开放的最初三年，我国消费率是明显上升的，1980年比1978年提高了3.4个百分点。这种上升的势头一直持续到整个“六五”时期，这个时期成为改革开放以来消费率的最高点。自此之后，消费率就开始下降，进入“七五”时期，消费率环比下降了2.5个百分点，“八五”时期下降了4.4个百分点，“九五”上升了1个百分点，到“十五”时期又下降了4.3个百分点。进入“十一五”，消费率更是呈快速下滑之势。总的看，“十五”时期比“六五”时期消费率下降了10.2百分点。这说明，蛋糕做大了，但国民享用的蛋糕份额反而缩小了。消费是生产的目的，消费率的不断下降，只能是证明生产在脱离消费而自我扩张。

二是从总量与结构的关系来观察，我国的经济总量快速增长，改革开放以来GDP年均增长9%以上，但差距以更快的速度扩大。经济的蛋糕已经相当大，我国成为世界第四大经济体，但享用这个蛋糕的差距也同时扩大了。这种差距体现在不同层次的主体之间，也表现在不同层次的客体之间。从主体之间来看，城乡居民之间的差距扩大了，这些年我们尽管在不断的重视农村，重视三农问题，加强新农村建设，但城乡之间的差距实际在扩大；不同地区居民之间的差距也在扩大，尽管我们在不断强调缩小地区之间的差距；不同群体之间的差距也在扩大，如产业工人中的蓝领与白领之间、农民工与城市工人之间等等。个人之间的差距呢？实际上也是如此。

再从客体之间来看，这种差距也在扩大，就是说，从财富的差距来看是扩大的，从收入的差距来看也是扩大的，从消费的差距来看，依然是扩大的。而财富的差距、收入的差距和消费的差距是不一样的，对人的意义来说是不同的。我们从收入差距和财富差距谈得多，从消费差距这个角度讲得少。世界银行提供的一份材料表明，中国消费的差距比收入的差距要大，如果这个结论成立，那就意味着经过政府的收入再分配以后反而变得更加不平等了。如果消费

的基尼系数大于收入的基尼系数，则说明我们整个再分配系统是起了反作用，在进行逆调节。当然，这个结论还需要进一步调查论证。与过去比，在消费差距方面，吃不上饭的差距缩小了，绝对贫困大大减少，但是上不起学、看不起病、住不上房等方面问题突出了。温饱的差距缩小了，而个人发展的差距却是在拉大。支撑个人发展的消费差距扩大，使消费成为一个公共性问题，成为社会各界最为关注的谓之民生问题。在上述客体方面的三种差距中，消费差距是最重要的。因为在人的生命周期里面最重要的是消费，而收入和财富仅仅是消费的条件，是手段。

公共服务，是用来满足公共消费的，自然要落到消费上来，离开消费谈公共服务没有任何意义。就此而言，公共服务属于消费问题，而不是生产问题；是公共消费问题，而不是私人消费问题。如果这个判断能够成立，对公共服务本质的认识则就能进一步明确，进而在政策操作上就可以找到一个能把各类菜单式的公共服务拎起来的“抓手”。

2．逻辑分析

为什么要有公共服务？用来满足公共消费的公共服务，其产生的动因是什么？在逻辑上可归结为一点：消费风险所致。否则，无须公共服务。在市场经济条件下，在生产领域，生产者、投资者要面对各种各样的风险；同样，在消费领域，其风险也是多种多样。这可以概括为两个方面：一是“可获得性风险”，即买不起的风险。你想吃饭，却没有钱。同样，教育、医疗、住房、养老等等消费都存在可获得性风险。从一个社会整体来看，总有一部分社会成员会面临这样的消费风险。二是“可及性风险”，即无处可买的风险。如清洁的空气、公共卫生、良好的环境、放心的消费等等，这一类东西你有钱也买不来，即是有钱也买不来的风险。这是所有人都面临的消费风险，不是靠单个人的力量可以解决的。这两类消费风险会导致什么问题呢？一是会导致消费需求不足，使消费绝对或相对萎缩，再一个是会导致消费差距过大，这同样也会导致消费的自然下降。三是导致消费秩序的紊乱，产生社会恐惧心理。例如我们生活水平提高了，吃的东西多了，但是吃起来不放心。如果消费过程的这种不确定性过大，社会公共生活和私人生活都会陷入紊乱之中。四是会导致人的自身发展受到阻碍，如健康水平下降、预期寿命缩短等等。这些问题都会转化为一种公共性的问题，那就是公共风险。由此引致的公共风险表现在：消费需求不足，带来短期经济失衡；消费差距扩大，社会对立、矛盾加剧，带来社会失衡；人的自身发展受阻，人力资本难以积累，经济社会的发展就会长期失衡而难以持续。这会使整个社会陷入既无效率，也无公平的“双重陷阱”之中而无法自拔。这需要政府通过提供公共服务，满足公共消费来化解。公共服务是直接为人和劳动力再生产服务的，这种服务就是分担消费风险，防止风险累积而形成威胁整个社会的公共风险。

所以从公共服务的自身逻辑来分析，对公共服务可以这样定义：公共机构利用公共权力或公共资源，运用公共政策，通过分担居民消费风险来防范和化解公共风险而进行的一系列公共行为。在这里，政府是主导，更是最终的责任承担者。提供公共服务的过程中，可以引入非政府组织、市场机制，但不管用什么方式，政府的责任是伴随始终的。

3．基本公共服务均等化的目标

均等化本身不是目标，基本公共服务均等化的目标，应当是什么呢？我觉得可以从三个方面考虑：

第一、从社会公平正义价值来看，应当是促进基本消费的平等化。基本消费，我把它概括为（1）基本的营养，每一个人不应挨饿，不能营养不良；（2）基本教育，每一个人应当识字，不能是文盲；（3）基本保健，有了病有地方去看，并看得起病；（4）基本住房，每一个人都有基本的住所。这“四个基本”是每一个社会成员都应该获得的。如果没有这些基本消费的平等化，就谈不上社会的公平正义。

第二、从人的再生产来看，基本公共服务均等化的目标是使每一个国民获得基本的生存条件和获得基本的能力。这是一个社会实现人和劳动力再生产的基本前提，其重要性一点不亚于物的再生产。人的再生产既是物的再生产的目的，也是物的再生产的最重要条件。基本公共服务一个重要的功能就是防止物的再生产过程与人的再生产过程脱节，从而避免人类发展危机。如果基本公共服务没有使人们的基本生存条件改善和基本能力有所提高，那么，它是无效的服务。

第三、从发展的可持续性来看，其目标是防范和化解消费风险引致的公共风险和公共危机，包括消费不足和消费差距过大引发的经济失衡，人力资本积累不足导致的发展可持续风险等等。

如果均等化本身是目标，则只能是政策的一个中介目标，决不能替代作为目的的最终目标。而且，也只有在清楚地认识到最终目标的前提下，才能准确地把握均等化的内涵。如何来测量均等化，实际上是和目标联系在一起的。在不少的论述中，把人均财政支出作为衡量基本公共服务均等化的一个重要指标来看待，这实际上就是把均等化自身当成目标而反映出来的一种偏向。从我国的实际情况来看，西部的人均财政支出水平高于中部地区，但这并不意味着西部的公共服务水平高于中部地区。可见，在目标不清的情况下，均等化的内涵也会变得模糊。