鸟巢ppp项目融资模式案例分析
“鸟巢”项目的合同结构有三个关键的节点，即特许权协议、国际体育场协议以及联营体协议。
2003年8月9日，2008年奥运会主体育场——国家体育场举行项目签约仪式。中标人中国集团联合体分别与市人民政府、奥组委、市国有资产有限责任公司签署了《特许权协议》、《国家体育场协议》和《合作经营合同》三个合同协议。之后，联合体与代表市政府的国有资产经营管理共同组建了项目公司——国家体育场有限责任公司，该公司也如愿注册为中外合营企业，以享受相关税收优惠。。
2.2项目的投资结构
具体分析“鸟巢”的投资结构，项目总投资为313900万元，市国有资产经营有限责任公司代表政府出资58%，即投资182062万元，联合体出资42%。在集团联合体42%的投资中，集团所占比例为65%、城建集团所占比例为30%、美国公司所占比例为5%。而集团的投资又分为资部分和外资部分，其中，资部分占集团投资比例的90%，外资部分仅占10%。
从投资方对“鸟巢”项目单独投资角度来看，市国有资产经营有限责任公司投资金额约182062万元，占总投资的58%；集团的投资金额约85695万元（资约为77125万元，外资约为8570万元），约占总投资的27.3%；城建集团的投资金额约39551万元，约占总投资的12.6%；美国公司的投资金额约6592万元，约占总投资的2.1%。
项目公司各方投入的资本金金额与比例
2.3项目的融资结构
“鸟巢”的融资模式相对简单，分别由国资委和联合体直接安排项目融资，投资者按比例出资用于项目的建设，项目投资者直接承担对应比例的责任与义务。资金不足部分由国资委和联合体分别筹措，根据工程进度分批注入。体育场运营后的收入所得，根据与贷款银行之间的现金流量管理协议进入贷款银行监控账户，并使用优先顺序的原则进行分配，即先支付工程照常运行所发生的资本开支、管理费用，然后按计划偿还债务，盈余资金按投资比例进行分配。
2.3.1、该融资结构中四个重要的组成部分：
①. 政府的特许权协议
根据特许权协议的相关文件要求，市政府作为国家体育场项目的真正发起者和特许权合约结束后的项目拥有者，为了以PPP方式实施国家体育场项目的建设，提供了许多鼓励和激励措施：
市政府为项目公司提供低价项目土地（土地一级开发费为每平方米1040元）。这与相邻地段高达每平方米10000元的土地相比确实非常便宜；
市政府提供18.154亿元的补贴（不要求回报）,占总投资（31.3亿元）的58%;
市政府提供与施工场地相连的必要配套基础设施（水、电、路等），以及其他可以为方便体育场建设和运营的帮助，如为了方便体育场的大型钢结构组件运输，市政府向项目公司签发了车辆特殊通行证；
在奥运会和测试赛期间，奥组委将会向项目公司支付体育场使用费用，市政府也会承担专门用于奥运会开闭幕式但赛后不再使用的特殊装置的所有费用；
在特许经营期，市政府承诺限制在市区北部新建体育场或扩建已有体育场馆，以保护国家体育场的市场。如果确需建设新的体育场，则市政府将与项目公司协商，并按照特许权协议对项目公司进行补偿。
②. 联营体协议
本项目联合体由中国集团联合体和市国有资产管理合资成立，注册资本金10.43333亿元。其中，由代表政府的市国有资产管理出资6.05133亿元，占比58%，集团牵头的中国联合体出资4.3820亿元，占比48%，由集团作为项目公司的法人代表。
③. 贷款协议
项目公司认为对国家体育场表达了浓厚兴趣的国商业银行都具有很强的人
民币和外币贷款能力，因此，项目公司很有信心能从国商业银行贷款获得贷款。投标前，项目公司得到了国三家商业银行，即中国工商银行、中国建设银行和银行的贷款承诺函，银行贷款主要作为项目的非资本金投入。贷款主要是16年期限（包括6年宽限期）的优先债务，年利率5.184%（按基准利率下浮10%计），按季度付息。同时银团为项目公司提供了12亿元的授信额度。
④. 兜底条款
市发展与改革委员会协调各部门帮助联合体取得利润。
2.3.2、该融资结构的特点：
①有限责任。应用项目融资，投资者目的之一是将债务责任最大限度地限制在项目之，而公司合资结构变满足了这点，投资者的责任是有限的。在项目实施过程中，将投资项目的风险与投资者隔离开来，各个投资者只需承担自己出资比例的那部分风险，这样一来即使项目失败，投资者受到的损失也是有限的。
②融资安排比较容易和灵活。采用公司型合资结构便于安排融资有两个有利的方面：一是便于贷款银行对项目现金流量的控制，银行可以通过公司比较容易行使自己的权利；二是公司型合资结构易于被资本市场接受。若条件许可，可以直接金融资本市场通过股票上市、发行债券等方式筹集资金，这将为国家体育场有限责任公司今后的进一步发展奠定良好的基础。
③引入外国资本。引入来自美国控股（占“联合体”5%股份）和岳强（占“联合体”10%股份）的资本，而这两家企业都属于外资企业,引入外资可以使将来的项目公司享受税收优惠。
2.3.3、该项目的信用保证结构：
①政府的出资与担保，为项目建设提供了良好的投资环境，提高了项目的经济强度和可融资性。首先，在该项目中，政府单方面投入了项目58%的资金，并且是无偿注资，减少了企业投资者的融资金额，为企业投资者缓解了大部分的资金压力；其次，在该项目建成的后三十年，由企业获得国家体育场的管理经营权，并且享受经营利润，政府不参与分红；最后，作为进一步的保障，集团还与市政府签署了一个兜底条款：市发改委协调各部门帮助集团联合体取得利润。
②中国人保和天安保险公司承担了该项目的“一揽子”保险，包括：建筑工程一切险、安装工程一切险、雇主责任险以及货物运输险，保单总额达到23亿人民币。
③集团是一家大规模的国际化跨国大型企业，业务集中在金融、实业和其他服务业领域，目前在世界上拥有44家子公司，此前也参与了澳大利亚波特兰铝厂的项目融资方案并成为了一个经典的成功案例。在国际上的知名度是大多数银行所认可的，为项目提供了一种默示担保。
①非理性的建设工期
2003年8月9日签订特许权协议时，市政府要求项目必须在2006年12月31日前完工，工期只有3年多。尽管如此，由于国家体育馆的技术标准要求很高、功能很复杂，承包商需要花费更多的时间进行项目计划，再加上取消可闭合顶盖要修改设计，图纸不能及时提供导致的半年工期延误，剩下的工期就更加紧迫。
②取消可闭合顶盖造成的影响
出于经济性与安全性方面的考虑， 2004年7月30日鸟巢全面停工，鸟巢进行重新设计。此后，鸟巢可闭合顶盖方案取消，但图纸未能及时提供导致接近半年的工期延误，同时各投资方也因为体育场设计方案的更改而损失了相当的利益，各方进行利益的角逐与诉求，各方对此争议不断。
③成本超支
国家体育馆的三维钢桁架系统非常复杂，中国没有类似项目的施工经验，最难的是许多构件要切割和焊接两次或三次。另外，由于缺乏充气ETFE膜结构的施工经验，大尺寸膜结构的安装也有很强的挑战性。再加上类似于“鸟巢”的钢结构特殊性，其制作、安装和维护都存在很多潜在问题。虽然后来取消了可闭合顶盖的建设，但依然导致了成本的的较大超支，恶化了项目的资产负债表。据国家审计署的的审计所得，国家体育场项目建设因结构复杂、技术难度大、工艺要求高、功能和标准调整以及主要建材涨价等原因投资超概算约4.56亿元。
4.3运营阶段：
①市场需求有限
国家体育场设计、建造的理念和主题将使之成为中国最优秀的大型体育和演出设施，它集成了世界上最先进的技术，运营非常环保。尽管如此，国家体育场的最大竞争者，即工人体育场的投资已经收回，将一直具有低运营成本和低收费优势。因此，国家体育场必须创出自己的形象和品牌以吸引未来客户的兴趣并建立其忠诚度，为了这个目的，国家体育场必须创建独有的文化和人文氛围以吸引国和国际最好的体育赛事、表演艺术机构，卓越的服务和先进的管理技术将是吸引这些机构和公众的最终利器。尽管如此，国家体育场的市场还是很小。只有政府和私营企业的非营利性大型活动才更有可能在国家体育场举办。而且，由于可闭合顶盖设计的取消，国家体育场的品牌度和独一性大为降低，之前预计的全天候商演无法实现。根据预测，每年可能只有16个大型活动。为了在国和世界上
建立国家体育场的品牌，必须广泛宣传这些活动。总之，如果市场比预测的小，项目公司将遭遇严重的财政赤字。
②运营经验缺乏
国家体育场里的各种表演活动将使之成为世界了解中国的一个新窗口，这些表演活动包括展示中国文化的大型演出、国外个人和团体音乐或演唱会。为了吸引将来的客户，项目公司将与国、区域和国际的体育协会建立良好关系，特别要与国家体育总局、文化部等政府部门、广电总局下的各新闻机构和外国新闻机构保持良好关系。大型体育场的经济可行性很大程度上依靠的是公司客户的赞助，因此，项目公司还必须与国外大型企业建立良好关系，以保证国家体育场的服务和产品满足这些机构的需求。但是，项目公司从未运营过体育场，缺乏运营经验。他们和法国Stade de France公司签署了战略合作协议，以寻求高效运营国家体育场的咨询建议并学习其知识。但该协议可能会因高额的咨询费而终止。项目公司可能会将其分包给一家广告公司，而广告公司可以通过在某些适当位置做广告以获得收益。
③硬件条件的重大变化给长期运营带来不利影响
国家体育馆项目招标条件和合作前提发生重大变更后，给长期运营工作带来不利影响，按照原投标测算，设计的运营面积达12万㎡，而并非目前的6.6万㎡；独特的可开启屋盖可以满足使用功能的需求，同时带来的无形资产价值可保证冠名权，包厢出租和旅游预期收入，联合体可通过长期运营收回投资并盈利，由于建设设计发生了重大变化，一方面延长了工期；另一方面更增加了成本投入，无形之中增加了国家体育场的运营成本，减少了运营利润。
④无形资产开发滞后严重影响了赛后运营效益
从国家体育馆赛后运营的财务状况不难看出，理应为体育场(馆)带来巨大收益的无形资产开发工作目前几乎停滞不前。诚然，企业冠名权无法实现与国家体育场的场（馆）性质有关，但豪华包厢也是一块不小的收入，但至今也进展缓慢，究其原因，主要是缺乏活动链。简单的说，就是国的联赛少，同时，国家体育馆举办体育比赛的运营成本较大，无法吸引一些常规赛事在此举办，调查得知，作为无形资产开发重要形式之一的广告开发目前也没有实质性的进展。
总之，无形资产开发工作的滞后直接而且在很大程度上影响了国家体育场的赛后运营效益。
⑤投资模式引起的利益冲突影响了赛后运营效益
PPP模式实施中引发的商业与公众利益的冲突问题，也影响了国家体育场的赛后运营效益。在场（馆）建设投融资方面，由于国家体育场采用的PPP模式在我国体育场（馆）建设尚属首例，因此，在执行过程中遇到了与我国财务，法律制度的冲突，而且很难协调，例如折旧，按照现行财务制度计提折旧，在30年的运营期，体育场项目的账目总是亏的，股东无法分红。同时，按照公司清算办法，公司必须按照股权来清算，本来政府承诺了30年不拿钱，但是这样做是违反清算法的，而且对于国有资产，谁也无权放弃，为此，在投资协议中有一个兜底条款：市发改委会协调各部门帮助联合体取得利益。但如何协调，至今仍是一个令律师无法调解的问题。同时，在诸如企业冠名，观众座位椅冠名等商业运作方面，甚至是国家体育场参观门票价格制度方面都出现过商业与公众利益冲突的问题，勿庸置疑，上述问题都直接或间接地影响了国家体育场的赛后运营效益。
5、国家体育场运营权的转移
在国家体育场正式引入赛后运营的一年后至2009年8月29日，市人民政府与联合体在饭店签署《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》。
根据协议，国家体育场“鸟巢”将进行股份制改造：市政府持有的58%股份将改为股权，主导经营场馆，并承担相应责任，原联合体成员持有42% 股权。同时，成立国家体育场运营维护协调小组，形成在市委、市政府主导下，由国家体育场公司负责运营，市各相关部门、属地政府全力配合的新体制。在政府接手运营权后，负责鸟巢投融资和建设工作的国家体育场有限责任公司将做出一些调整，董事长、总经理等公司高层由政府人员出任。这也意味着，由集团、城建和美国控股共同组成的联合体放弃了自己30年的特许经营权,转而获得永久股东身份（原联合体成员共持有42%的股权）。从一定程度上说，30年经营权的终结，也意味着ＰＰＰ融资模式在我国大型体育场（馆）建设、运营中的首次应用夭折。那么，究竟原因何在？用美国奥运经济论坛执行主席黄为的话来说，国家体育场的定位就决定它一定得归政府管。交给国家之后，统筹运营的效果会更好。而这也是悉尼经验所验证过的。
首先，在国家体育场的工程建设中，有大量来自政府、国企的问接投资，同时，政府也给予了很多政策优惠，因此，国家体育场应该向公益性回归，而减弱营利性。
其次，纯商业运作模式与国家体育场政治意义和国家形象的冲突，加快了国家体育场运营权的转移。在赛后运营中，由于产权持有方和原运营方理解上的差异，使得国家体育场的运营在过去一年中波折不断。即便是国家体育场门票的定价，背后也充分了争议。同时，诸如国家体育场圆梦卡项目的破产和意大利超级
杯赛前夕国家体育场冠名权风波等也都缘于纯商业运作模式与国家体育埸政治意义和国家形象的冲突。
再者，ＰＰＰ投融资模式虽然在国家体育场项目建设时期发挥了巨大的优势，但由其所决定的赛后运营模式在实践中却面临很多实际问题。例如，由于只有对国家体育场的经营权，联合体无法得到银行的贷款支持，这直接影响了其赛后运营效果。同时，老百姓对于国家体育场的参观费用及进入国家体育场后餐饮出奇昂贵的不满，使得由这一投融资模式所决定的赛后运营模式的弊端越发地体现出来。而由此引起的经营不善也是政府收回运营权的一个主要原因。可以说，国家体育场运营权的转移，进一步说明了我国大型体育场（馆）对于投融资模式的选择主要考虑的是建设过程中的资金、效率问题，而忽视了对场（馆）赛后运营的关注。
概括地说，政府之所以收回运营权，是国家体育场的公共资源性质使然，即国家体育场在定位上已经不是一个纯商业性质的体育场。因此，其运营模式也不应过于商业化，而应向公益性回归。
可以说，经营权的转移对于国家体育场来说如同一枚硬币的两面。一面是，它可以解决国家体育场的资金周转问题，接捧的市政府同时拥有国家体育场的产权和运营权，银行即可提供资金支持，这将更有利于大型活动的操作；另一面则在于，贷款带来的将是更加巨大的投入成本。如果贷款，利率成本加到商品上，最终还是老百姓埋单。
6、综述国家体育场项目
大型体育场（馆）具有规模经济的特点，合作融资有利于提高项目的总规模，降低成本。鸟巢的建设采取PPP融资模式的原因之一，就是政府部门意识到PPP 模式对于降低整个项目建设运营成本，减轻财政压力和提高赛后运营效率等方面的优势，而方面也可以借助政府的优惠政策而具有调动社会资源的优势。成功的PPP合作将大大减少社会总成本，可谓合则两立，分则两败。
在鸟巢的PPP原合作方案中，不具有对鸟巢的最终拥有权，其收益全部依靠30年的特许经营。相比于市政府，漫长的期限使其收益不确定性进一步加大，承担的风险更高。投资巨大并接受30年回报期，从理论上说明，原先认为这种投资可能产生高收益。但鸟巢的巨大运营成本使的收益目标无法轻易完成，这可能导致有过度商业化开发的行为，影响了鸟巢的公益服务功能，媒体报道，这是市政府收回运营权的一大原因。因此，最终鸟巢PPP模式的股份制变化也是各方理性选择的结果。但政府重新主导鸟巢经营必然凸显鸟巢的公益性而弱化其投资
回收和市场行为，其经营效率会大打折扣，这已在很大程度上违背了PPP模式的初衷，对我国以后大型场（馆）PPP模式的推广将产生不利影响
最后，国家体育场是目前我国第一个采用PPP模式的公益性项目，既弥补了资金不足，又利于分散风险，为我国基础设施投融资领域探索了一条新路，开拓了广阔的投融资空间。但同时，国家体育场项目的投融资只考虑到了有利于建设速度性和对奥运会的服务性而对赛后的运营未作出合理的规划以及相应的风险控制，最终导致赛后运营的重大失误，不得不说这是鸟巢的一大憾事。