公共管理学2014.1.2
（一）公共管理学框架
第一篇概论篇
Chapter 0 管理导论
Chapter 1 公共管理概论
第二篇主体篇
Chapter 2 公共管理者的角色与知能
Chapter 3 公共部门的角色
Chapter 4 公共组织管理
Chapter 5 公共组织中的领导
第三篇实务篇
Chapter 6 公共政策的设计、执行与评估
Chapter 7 公共部门战略管理
Chapter 8 公务人力资源管理
Chapter 9 公共部门的绩效管理
第四篇前沿篇
Chapter 10 公共危机管理
（二）考试题型
一、简答题（4*10=40分）复习范围：
1、简述新公共管理改革流派的理论基础和主要实践内容。（PPT第一章）
2、如何理解公共利益在公共管理中的地位？（PPT第一章，教材P14）
3、简述外部性理论以及外部性内在化的政府干预措施。（PPT第三章，教材P55、56）
4、何为政府的寻租行为？寻租对社会政治、经济带来的负面影响？（PPT第三章，教材P66）
5、简述战略管理的重要过程。（PPT第七章，教材P79-86）
6、简述科层组织的含义及其困境。（PPT第四章，教材P138-142）
7、弹性化组织结构设计有多种形式，分析不同形式的弹性化组织的特性。（PPT第四章，教材P142-148）
8、简述领导权力的构成内容。（PPT第五章，教材P160-163）
9、阐述领导生命周期理论的主要内容。（PPT第五章）
10、阐述莫尔教授提出的政府战略管理的三角分析模型。
11、公共部门为什么要进行绩效管理。（PPT第九章，教材P275-277）
12、人力资源管理的主要功能是什么？（PPT第八章，教材P193-194）
13、何为目标管理？公共部门如何实施目标管理？（PPT第九章）
14、什么是危机管理？危机管理的重点是什么？（教材P305）
二、案例题（1*30=30分）复习范围：
1、新公共管理改革理念和新公共服务改革理念
2、公共部门的角色(市场失灵，政府失灵)
3、公共部门中人力资源管理
三、论述题（30分）（理论联系实际）复习范围：
1、公共组织管理
2、公共部门绩效管理
3、公共部门危机管理
论述题答题要求：通过运用本课程的基本概念，来证实你对本学科的理解与应用能力；内容解释有创造性并符合逻辑、系统性、一致性与连贯性；运用所学过的理论和方法并结合你的工作经验或你熟悉的单位情况解答问题；能够有分析地、合理地、连贯地表述观点。请不要：仅简单描述问题，没有引用适当理论、模型和概念。应把重点放在“分析、阐述”所研究的问题上。完全拷贝他人的作业，否则不会通过考试。仅利用网络资源搜索资料，有自己观点。
（三）简答题复习资料
1、简述新公共管理改革流派的理论基础和主要实践内容。
新公共管理改革流派理论主要包括公共选择理论、企业家政府理论。
公共选择理论：（以布坎南为代表）“用经济学的理论、模型和方法研究政治和行政问题”。公共选择理论是西方经济学和政治学的一个重要分支，横跨经济学和政治学两个领域，用经济学的概念和方法考察政治领域中的集体决策，特别是政府决策的问题。公共选择理论是当代公共管理发展的重要理论依据。3个主要观点：⑴引入了经济学上的人性假设——理性经济人、追求个人利益最大化。⑵分析了政府效率低下的原因——公共产品的垄断性和不易度量性。⑶开出了与传统行政学不同的治疗药方——打破垄断、实行竞争、“用脚投票”。
企业家政府理论：是指用企业家的精神，以及企业的管理理念、模式、方法，来改革公共管理部门，重塑政府形象。体现在美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒的《改革政府：企业精神如何改革公营部门》一书中。在《改革政府》中将“新公共管理”看做单一的模式概念。“新公共管理”模式包含以下十大基本原则或基本内容：⑴起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；⑵社区拥有的政府：授权而不是服务；⑶竞争性政府：把竞争机制引入到提供服务中去；⑷有使命的政府：改变照章办事的组织；⑸讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；
⑹受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；⑺有事业心的政府：有收益而不浪费；⑻有预见的政府：预防而不是治疗；⑼分权的政府：从等级制到参与和协作；⑽以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。
主要实践内容：主要是从20世纪 70年代末到90年代初，围绕经济和效率目标，把市场机制引入公共行政，通过竞争的方式提供公共产品，以美国的“重塑政府”运动、英国的“公民宪章”运动最为著名。新公共管理改革的主要内容：⑴政府职能的重新分析和定位。改革的基本思路：“市场优先，政府其次”。目的是实现政府职能的收缩，实现政府职能从社会的回撤。基本做法：①把“掌舵”和“划桨”职能分开，设立执行局。英国：1988年“改善政府管理下一步行动”计划，把提供公共服务的职能从政府各部门分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”承担。②通过放松规制的办法进行政府职能改革。美国：放松规制运动。⑵市场化改革和引入竞争机制。①私有化：英国是西方国家中对国有企业实行私有化改革起步最早最突出的国家。撒切尔政府表示“私有化无禁区”。航空、电信、能源、电力、供水、天然气、邮政、铁路、运输、公共住房、部分卫生、教育领域等私有化。②合同外包（合同出租）：政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，对外招标，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府购买。合同外包的发展经历了从“蓝领服务”向“白领服务”拓展的过程。英美两国公共服务的合同外包比较突出。③公私伙伴关系：以政府特许等形式吸引私营部门参与基础设施建设或提供某种特定的服务。私营部门有投资收益权，即通过向消费者收费来收回企业成本，追求投资回报。固定、非固定的公私伙伴关系，典型方式：BOT(建造-经营-移交)④凭单制度：政府把某一公共项目的财政拨款，转化为有价证券(凭单)，直接交给消费者，通过消费者在市场中的选择，引发公共服务提供者的竞争，服务提供者再依据这些凭单到有关部门换取收入。⑤用者付费制：把价格机制引入公共服务领域，对消费者收取费用的一项改革措施。运用范围主要包括公用事业、垃圾收集、废水和污水处理、娱乐设施、公园、住宅服务等。⑶以顾客为导向。把服务对象看作“顾客”，打破公共服务的垄断性，给服务对象“顾客”一样的选择权。英国：90年代初英国的“公民宪章”运动是顾客导向的重要体现。公民宪章，就是用宪章的形式把政府公共部门服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，从而提高服务水平和质量。美国：克林顿政府时期建立“顾客驱动的政府”改革，政府部门普遍实施顾客满意度调查，设定“顾客服务标准”，公开接受公众监督。⑷注重结果和绩效评估。注重结果和产出，绩效合同得到广泛使用，注重绩效评估，主要围绕“3E”标准展开：经济(Economy)指投入成本的降低程度；效率
⑴战略环境分析。是指对组织的外部环境和内部状况进行分析，认清组织的优势、弱势和所面临的机遇与挑战，为组织战略的确定提供客观依据。外部环境分析包括对组织外部的政治、经济、文化、科技、社会、市场和自然环境等方面的分析。分析的任务，是运用系统思考去识别与组织相互作用、相互影响的组织外部系统，探讨组织在与其有关联的外界环境中所面对的机遇和威胁。内部环境分析主要是对组织自身的组织状况、运行状况、人力资源状况、财务状况、信息系统状况等方面的情况进行分析和评价，认清组织的优势和劣势，以便决定采取某种可能的行动方针（战略）。环境分析的重要性（SWOT）
⑵战略规划。是指在环境分析的基础上拟定战略的过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程。目的在于明了环境对组织的重要影响，并指导组织对环境的变迁做出反应，以获得长期的竞争优势。战略规划的议题具有三个基本属性：①稀少性：战略性决策是不寻常的，通常没有先例可循。②重大性：战略议题往往涉及全局性的重大问题。③指导性和长远性：战略性决策，指导其他较低层次的决策，以及引导着组织未来发展的方针。战略规划过程：①发展初步共识②确认组织的法规及使命③进行SWOT分析④确认组织所面临的战略议题⑤战略选择。
⑶战略实施。是建立和发展公共组织的行动能力和机制，将战略构想转化为现实绩效的过程。成功的战略方案并不能保证成功的实施，因为任何事情总是做比想更困难。由于“公开性方面的限制、政治影响、权限、监察以及普遍存在的所有权，公共部门战略管理的执行更为艰难”。战略实施主要涉及以下几个方面的活动：①明确实际目标与进展的指标②进行有效的资源配置③建立有效的组织结构，使组织结构与战略相匹配④建立和发展有效的沟通与协调机制⑤促进变革，克服变革的阻力⑥通过社会及政府营销，促进战略实施。
⑷战略评估。是监控战略实施，并对战略实施的绩效进行系统性评估的过程，从战略管理整体来看，它着重于建立一种反馈机制。战略评估主要涉及以下几个方面的活动：①检查战略基础，以了解构成现行战略的机会与威胁、优势与弱点等是否发生变化，发生了何种变化，因何发生变化②衡量战略绩效③战略的修正与调整。
6、简述科层组织的含义及其困境。
含义：科层制（也称官僚制）是指依据法律行使权力、有严密分工和层级结构，并由相对稳定的专业人员履行各种公共职责的组织形态。科层组织在纵向结构中实行严格的层级管理，在横向结构中实行专业化分工，组织内部的层次、部门的职权划分明晰，每一个成员都有固定和正式的职位，承当特定的职责，接受统一、确定的规章制度的管理。优点是权威集中、责权一致、分工明晰、着重效率、结构稳定。
困境：随着社会变革和发展，科层组织体制也出现始料未及的副作用主要是：决策权威集中化，强调统一指挥和严密监控，使得上下沟通困难，基层缺乏活力，抑制民主精神；专业分工过细过死，横向协调事务增加；正规化、制度化的管理模式，使得组织缺乏弹性，对环境的适应性、开放性下降，自主创新能力弱化；过分强调组织的整体意志，压抑了组织成员的个性发展。这一切意味着科层组织体制需要顺势应变，改革创新。
7、弹性化组织结构设计有多种形式，分析不同形式的弹性化组织的特性。
⑴委员会制。具有容纳各方面意见，集思广益，避免决策专断；成员相互节制避免徇私舞弊；符合民主精神的优点。但也可能导致责任不明、事权不专，委员间彼此倾轧和排挤，以及决策迟缓和保密不严等消极后果。
⑵自我包含的部门结构。是指在正式层级之外，专门成立的为达成某种特别任务的分支部门，此部门拥有完成任务所必须的资源与人才，且不受正式层级的约束。分离的结构，是指从现有的层级分离出来一个独立自主的单位，并由总部控制，每个分离的部门都有决策的权力与自主的专业能力，并由部门管理者全权负责此部门的财务与人事等事项。
⑶矩阵式组织。优点是可以整合复杂和相互依赖的活动，避免组织成员各行其是，提升专业人员的有效分配，提高适应外部环境的反应能力，营造民主管理的环境与气氛。缺点是决策复杂化，难以达成权力的平衡，人员变动大，造成心理不安。
⑷跨越功能的团体。与矩阵式组织相似，也是从功能部门中借调其成员以组成团队，不同的是它的领导者具有完整的权力指挥其成员。跨越功能组织的生命周期短暂，任务一旦完成，团队随即结束。这种弹性化的人力资源管理方式，可以迅速回应外在环境的变化，随时根据问题成立弹性化的组合，避免专业分工带来的僵化与协调问题。同时还可以激发组织成员的成就感和责任心。
⑸网络组织。是一种以契约为结合基础的动态连接体，其通常拥有一个核心组织以负责统筹协调与其他组织间的关系与活动。网络组织和其它团队组织形态不同，网络组织政变无自我包含的能力，而必须与其它组织的合作才能存在。借助于现代信息技技术，网络组织极大地提高了组织的弹性和对外界的反应能力。
8、简述领导权力的构成内容。
领导权力在某种程度上构成了领导者的基础，有效和恰当地运用权力，与领导的效能有十分密切的关系。权力表示诱发某一事情的能力，或通过某种方法，由某人或某一群体对他人或其他群体按所需要的方式施加影响。
⑴典范力（参考力）：参考力就是一个人的行为、意见、态度等，变成了他人采取行为模式、表达意见和参考的对象。也就是说，领导的参考权是建立在组织成员对领导的忠诚、敬仰和个人情愫之上。领导者参考力的运用过程，实际上是领导者“角色形象”的塑造过程。
⑵专家力：任何专家在他们的专门知识和技能领域，具有的权威就是专家力。领导问题专家约克，就领导建立和应用专家力曾提出如下建议：①树立专家形象②维持信用③危机时果断而自信④保持信息灵通⑤避免伤害部属的自尊心。
⑶合法力：就文化价值而言，合法权乃出自个人的内在价值，即人民认为组织中有合法的权力来影响它，所以自己有义务去接受这种影响；从组织结构的角度来看，个人之所以接受领导，是因为领导正式职位的存在。一个领导者要有效地运用合法力，必须注意以下几个方面：①礼貌要求②要求明确③要求是合法的④解释要求的理由⑤坚持服从。
⑷奖酬力：就是领导之所以能影响他人，是基于他人的这样一种信念——如果接受这一影响，必会接受到某种程度的奖励。领导的奖励力取决于奖赏的吸引力，奖赏是否能兑现，奖酬是否公正合理。当然，如果领导操纵奖酬，也可能引起组织成员的抗拒。
⑸强制力：属于剥夺他人某种权益，而奖酬则是赋予他人某种权益。领导者有效运用强制权，应注意以下方面：①将规定和罚则明示②在处罚之前有足够的警告③在处罚之前了解事实真相④使用适度的惩罚⑤维持惩罚的公正。
9、阐述领导生命周期理论的主要内容。
领导生命周期理论是由科曼于1996年首先提出的，后由赫塞和布兰查德进一步予以发展。认为必须结合下属的成熟程度选择适宜的领导方式。提出了：
⑴四种领导风格：命令型（低关系——高任务）：领导者决策，强调指挥和控制，不重视人际关系和激励。说服型（高关系——高任务）：领导者决策，但重视人际关系，采用激励手段调动下属积极性。参与型（高关系——低任务）：领导者与下属共同参与决策，同时采用激励手段，鼓励群体积极性。授权型（低关系——低任务）：领导者授权给下属，由其独立自主开展工作，完成任务
⑵四种成熟程度：个体对自己的直接行为负责任的能力和意愿。它包括工作成熟度（知识和技能）和心理成熟度（意愿和动机）。不成熟(M1):下属缺乏接受和承担任务的能力和愿望,既不能胜任又缺乏自信。初步成熟(M2):下属愿意承担任务,但缺乏足够的能力,有积极性但缺乏技能。比较成熟(M3):下属有完成任务的能力,但没有足够的动机和愿望。成熟(M4):下
属有能力而且愿意完成任务。
⑶四种有效领导方式的选择方法：
当下属成熟程度为(M1)时,选择命令型领导方式；
当下属成熟程度为(M2)时,选择说服型领导方式；
当下属成熟程度为(M3)时,选择参与型领导方式；
当下属成熟程度为(M4)时,选择授权型领导方式。
10、阐述莫尔教授提出的政府战略管理的三角分析模型。
三角模型是由美国学者马克·莫尔提出的一种分析政府战略管理的模式和框架。该模型确立了政府战略管理的核心目标-创造公共价值，分析了政府战略管理三大基本要素-使命管理、政治管理和运营管理。莫尔教授认为，政府管理的终极目的是为社会创造公共价值，因此三角模型的核心是公共价值。为了创造公共价值，政府管理者必须首先确定政府组织究竟要创造何种公共价值，即对政府组织的角色和职能进行定位。在完成对组织职能的精确定位后，管理者继而要通过整合内外部资源和大胆进行组织创新，争取最大程度地实现组织的公共价值。因此，政府战略管理者的工作主要包括三项内容：确定组织工作目的；积极争取外部支持，使自己的工作目的具有合法性；提高组织能力，以真正实现工作目的。这三项工作内容构成了三角模型的三大基本要素：使命管理、政治管理和运营管理。
总体来看，使命管理、政治管理和运营管理是政府战略管理的三个基本要素，并相互作用和影响，任一要素的成功均需其它两个要素的支撑和配合；任一要素的失败也会影响其它两个要素，并最终导致整个战略管理的失败。如果使命管理失败，会引起政治权威系统对组织存在合法性的质疑，同时运营系统中优秀人才也会对组织的前景充满忧虑而选择离开组织，从而削弱了组织的资源和能力；如果政治管理失败，将使组织处于政治威胁之中，组织的生存难以保障，毋论争取资源、提升能力以实现组织使命了；如果运营管理失败，组织资源和能力不足，无法实现它向监督者承诺的使命，那么就会引起政治管理危机，组织存在的合法性受到威胁。因此在进行政府战略管理时，必须全面、系统地对这三个要素进行分析，避免出现因忽略某一方面而导致整个战略管理的失败。
11、公共部门为什么要进行绩效管理。
绩效管理，是利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。政府绩效管理，就是运用科学的方法、标准和程序，对政府关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。
绩效管理的重要性和必要性：
⑴责任落实。公共部门对公民至少在以下三个方丽的事情上负主要责任：一是政府的支出必须获得人民的同意并按正当程序支出；二是资源必须有效率地利用；三是资源必须用于达成预期的结果。与此同时，人们期望政治家能为自己做出的决定负责。上述这些责任都要求存在某种对绩效评价的方式。如果我们不能测评政府的绩效，那么，我们很难知道公共部门负起了责任。因此，从实现和落实责任的角度来看，绩效管理是重要的。
⑵利害关系人的期望。公共服务具有各种各样的顾客，他们并非是对同一结果感兴趣，公共管理者经常面临着困境，特别是满足了一部分顾客的要求，可能使另一部分人感到不满。利害关系人都希望政府的公共政策满足他们的利益，绩效衡量是衡量是否满足不同顾客要求的一个方法。
⑶对结果导向的强调。在现阶段，公共管理更讲究“结果导向”，而非程序、规则导向。传统上公共行政比较强调只重视过程、投入，不重视结果，往往导致形式主义，浪费和官僚主义。公共管理认为程序和规则固然重要，最后是否产生好的结果，是否满足公民需求则显得更为重要。
⑷个人绩效和组织绩效的双重要求。过去几乎所有的公共部门进行公务员的个人绩效评估，但在个人与组织互动日益密切的情况，仅仅进行个人绩效评估是不够的。个人绩效的提高并不完全导致组织绩效的提高，只有将二者有机结合起来，才能促进组织整体绩效的提高。绩效管理与评估在当代公共管理中的意义：
⑴绩效管理作为一种诱因机制。任何管理，包括公共该组织的管理，都需要某种诱因机制的存在，才能激发人的工作热情和动力。组织诱因机制最重要的莫过于将绩效和奖惩相联系。通过绩效评估，使组织的激励约束机制有了依据，建立在绩效评估基础上的奖惩，强化了组织的激励机制。
⑵绩效管理作为一个管理工具，最重要的意义在于政府运作和管理上加上了成本——效益的考虑，改变政府机关的浪费。从某种角度上说，它是公共部门进行有效资源配置的一个重要手段。
12、人力资源管理的主要功能是什么？
人力资源的获取（规划、录用和选拔）
人力资源的发展（培训与发展、职业发展、管理发展与组织发展）
人力资源的激励（联结报酬与绩效、工作再设计、提升工作的满意度、绩效评估等）
人力资源的维持（人际关系和沟通问题、员工的福利问题、工作环境和职业安全问题）
人力资源的研究（课题研究）
13、何为目标管理？公共部门如何实施目标管理？
目标管理是以目标的设置和分解、目标的实施及完成情况的检查、奖惩为手段，通过员工的自我管理来实现企业的经营目的的一种管理方法。
如何实施目标管理：⑴制定目标：制定目标包括制定企业的总目标、部门目标和个人目标，同时要制定完成目标的标准，以及达到目标的方法和完成这些目标所需要的条件等多方面的内容。⑵目标分解：建立企业的目标网络，形成目标体系统，通过目标体系统把各个部门的目标信息显示出来，就像看地图一样，任何人一看目标网络图就知道工作目标是什么，遇到问题时需要哪个部门来支持。⑶目标实施:要经常检查和控制目标的执行情况和完成情况，看看在实施过程中有没有出现偏差。⑷检查实施结果及奖惩：对目标按照制定的标准进行考核，目标完成的质量可以与个人的升迁挂钩。⑸信息反馈及处理：在考核之前，还有一个很重要的问题，即在进行目标实施控制的过程中，会出现一些不可预测的问题。如：目标是年初制定的，年尾发生了金融危机，那么年初制定的目标就不能实现。因此在实行考核时，要根据实际情况对目标进行调整和反馈。
14、什么是危机管理？危机管理的重点是什么？
危机管理一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机。
危机管理的重点：危机信息的获取和预警；危机的准备与预防；危机的控制与回应；危机后的恢复与重建；持续不断的学习与创新。