内蒙古生态环境与政策选择

2008年，第29届国际奥林匹克运动会将在北京举办。按照“绿色奥运”的要求，比赛地的生态环境状况全球瞩目。内蒙古自治区作为首都北京乃至中国北部的生态屏障，做好生态环境保护与建设工作有着极其重要的意义。

一、内蒙古生态环境现状

２０世纪７０年代末期以来，随着中国经济持续快速发展，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在中国集中出现，环境与发展的矛盾日益突出。资源相对短缺、生态环境脆弱、环境容量不足，逐渐成为中国发展中的重大问题。内蒙古自治区同样面临着以上问题。

内蒙古自治区位于中国的北部边疆，东西跨度2400多公里，南北1700多公里，总面积118.3万平方公里。全区气候特征：由东到西分别属于湿润、半湿润、半干旱、干旱气候；全年平均降水量为217.3毫米，其中70%地区平均降水量不足180毫米。植被分布特征：从东至西由森林、草原、荒漠植被依次过渡。全区现有森林总面积1500万公顷，其中天然林面积为1300万公顷，占全部森林面积的87%，主要分布在东部地区。全区草原总面积8700万公顷，占自治区总面积的76.1%。目前，内蒙古是全国土地沙化最严重的省区之一，境内有巴丹吉林、乌兰布和等五大沙漠，毛乌素、科尔沁等五大沙地以及阴山北麓大面积严重风蚀沙化的土地，这些土地面积达4200万公顷，占全区土地总面积的35.16%。

近一个世纪以来，特别是近50年来，随着人口的急剧增加和经济的快速发展，再加上全球气候变暖的影响，降雨量减少，内蒙古曾一度出现草场大面积退化、森林锐减、生态环境日益恶化等现象，主要表现有：

（一）草原退化。据“1989年内蒙古自治区环境公报”的资料，内蒙古草地退化面积占可利用草原面积的44%。据测定，80年代与60年代相比，锡林郭勒盟的草甸草原产草量下降54—70%，典型草原下降30—40%，荒漠草原下降50%。

（二）土地荒漠化。据全国第三次荒漠化和沙化土地监测表明，内蒙古现有荒漠化土地面积62.2万平方公里，占全区总面积的52.6%；沙化土地总面积41.6万平方公里，占全区土地总面积的35.2%。其中，近30年中荒漠化面积发展了1100万公顷，平均每年以33万公顷的速度扩展。

（三）水土流失。目前，内蒙古水土流失面积达27.2万公顷，占全区土地总面积的23%，占草原面积的21.5%，占土壤侵蚀面积的23.6%，水力侵蚀面积都在70%以上。

（四）气候旱化。上个世纪60年代全区年平均降水量为309毫米，70年代为307毫米，80年代为289毫米，90年代为217毫米，进入新世纪后平均年降水量降到206毫米。与此同时，受全球气候变暖的影响，内蒙古的平均气温升高1.2℃左右，加剧了干旱化的程度。

（五）水资源总量减少。由于降水减少、蒸发量大及灌溉用水，使水流枯竭，导致湖泊数量减少，湖泊萎缩变小，湖水咸化。全区80年代湖面在1平方公里以上的湖泊比60

年代减少1321平方公里。

分析内蒙古生态环境恶化的原因，一是自然环境的变迁，二是人为因素。自然环境的变迁方面，内蒙古西部地区正好处于地球上的干旱地带，全球气候变暖和温室效应使得这一地区降雨量减少，植被退化加剧。这些自然条件的改变使原有的生态系统变得更加脆弱，极易遭到破坏。人为因素方面，主要是人口多，人口多造成生存和生活压力大，必然导致养畜多，此外还有地方及个人利益驱使，人为破坏严重，包括对森林资源的滥砍滥伐、对草原的不适当开荒、砍挖野生植物（如搂发菜、挖甘草等）、草地超载过牧、开采矿产破坏植被等。

二、中国政府和内蒙古政府在生态环境保护方面所做的努力

过去的半个多世纪，中国政府在领导人民摆脱贫困、发展经济、建设现代化的历史进程中，一直以战略的眼光关注着与人类生存、发展息息相关的生态环境问题，做出了一系列重大决策。如毛泽东同志在1955年向全国人民发出了“绿化祖国”、“实行大地园林化”的号召；1981年，在邓小平同志倡导下，五届全国人大四次会议作出了《关于开展全民义务植树的决议》，从中国最高领导人到亿万民众持续27年，年年履行植树义务，参加义务植树人数达104亿人次，义务植树492亿株。当时一位关注世界森林的著名林学家、英国人理查德·麦克尔评价说，“中国的义务植树，为全世界树立了光辉的榜样。”1991年后，以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体进一步动员全国人民植树造林、保护森林，中国政府制定了《中国生态环境建设规划》，诞生了世界上首部防沙治沙法。2001年，刚刚走进小康的中国毅然决定，在今后十几年内，投资几千亿元，实施天然林资源保护、退耕还林还草、京津风沙源治理等六大林业重点工程。进入新世纪，以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体，严格履行《联合国气候框架公约》、《联合国防治荒漠化公约》和《联合国生物多样性公约》等国际性环境保护公约规定的义务，提出了全面落实科学发展观、统筹人与自然和谐发展、建设生态文明等重大战略思想，并将“建设生态文明”、“成为生态环境良好国家”确定为全面建设小康生活的重要目标，逐步找到了一条具有中国特色的文明发展道路。

从上世纪80年代开始，各级政府对生态环境保护与建设的重视程度越来越高，投入力度越来越大。近年来，在中央财政的大力支持和内蒙古各级政府的高度重视下，内蒙古先后启动了多项生态建设工程，重点落实了天然林资源保护工程、津京风沙源治理工程、退耕还林工程、退牧还草工程、重点防护林工程、水土保持工程、天然草原保护与建设工程、生态环境综合治理等生态建设重点项目。1996年以来，经过不懈努力，内蒙古共完成造林和育林700万公顷；草原保护和建设面积累计完成500万公顷，绝大部分退化草场的发育状况得到了好转；累计治理水土流失面积840万公顷，占全区水土流失面积的56%。自治区重点治理的科尔沁和毛乌素沙地，森林覆盖率分别达到了20%和15%以上；浑善达克沙地治理也初见成效，总体边界范围相对稳定。全区生态环境保护和建设取得了明显成效。特别是内蒙古历来是全国主要的沙尘暴尘源区，据国家有关部门测定，进入新世纪以来，我国沙尘暴次数逐年减少，从2001年的13次减少到了2005年的5次。这与我区生态状况的改善密切相关。内蒙古生态状况整体恶化的趋势得到控制，重点治理区的生态状况明显好转。主要措施有：

（一）生态建设方面

一是认真落实惠农惠牧政策。2005年，内蒙古全面推行农村税费改革，全部免征涉农涉牧税费。全面实施围封、禁牧、休牧、划区轮牧、舍饲圈养、人工种草和生态移民等生态保护措施，转变了粗放的畜牧业生产方式，有效促进了植被的恢复，增加了牧草产量，加快了畜牧业发展。加大农业综合开发和扶贫投入力度，改善了农牧民的生产生活条件，促进了农业综合生产能力提高和农牧业产业化进程。

二是加大对生态建设的资金投入。“十五”期间，内蒙古积极发挥公共财政的职能，全区生态建设资金累计达到232.3亿元人民币，占五年内财政一般预算支出总额的 %，保证了重点生态建设项目的资金需求；同时创新了资金管理和使用制度，对生态建设资金实行“三专一封闭（开设专户、设立专帐、专人管理，资金封闭运行）”式管理，并制定了有关生态环境建设、退耕还林还草工程及重点建设项目的资金管理制度。通过对生态建设资金使用的规范化、统一化管理，改变了过去资金分散、项目重复建设的状况，生态建设项目纳入预算管理，确保了资金安全和专款专用，提高了生态建设资金的使用效益。

三是各级政府严格落实生态建设的责任制。内蒙古政府高度重视生态建设工作，将其纳入国民经济和社会发展的总体规划，成立了由自治区政府主席任组长的生态环境保护与建设领导小组，各盟市、旗县也相应成立了机构，组织专业队伍，定岗定人，明确责任，保证了工程的顺利实施。建立健全了各级领导造林绿化任期目标考核责任制，实行“一把手”负总责和林业目标一票否决的领导责任制。

四是加大生态教育力度，构建生态文化体系。把生态教育作为全民教育的一项重要内容。中国政府发布了《关于加强未成年人生态道德教育的实施意见》。我们每年开展“关注森林”“保护母亲河”行动，在3.12植树节、国际湿地日、世界防治荒漠化和干旱日等重要纪念日，深入开展宣传教育活动。内蒙古树立了林业英雄马永顺、治沙女杰王果乡等先进模范人物，坚持用榜样的力量推动生态建设。

五是进行科学规划。制定了生态建设总体规划。在工程建设中，因地制宜，适地适树，生物措施与工程措施相结合，乔、灌、草相结合，宜林则林，宜草则草，生态效益兼顾经济效益，近期效益与长远效益相结合，在充分考虑水分平衡的条件下，合理选择树种、草种，不断优化造林、种草模式。为了兼顾农牧民利益，在立地条件较好的地区推广了生态经济沟和生态经济圈建设模式。

六是依靠科技进步提高工程质量。在工程建设中，加大科技含量，积极推广和应用浸泡、坐水、深栽、覆膜、保水剂、生根粉、容器苗、集水造林等抗旱造林措施和旱作林业适用技术，提高造林成活率。同时鼓励科技人员到生产第一线做好技术推广工作，加速科技成果的转化，提高科技贡献率。利用现代科技手段对工程区生态环境变化状况进行监测，为生态效益数据化、生态建设决策等提供了参考依据。

七是发展后续产业，调动农牧民参与生态建设的积极性，巩固生态建设成果。我们始终本着生态建设与解决“三农”问题相结合，与扶贫开发相结合，把生态建设工程作为一项富民工程，纳入地区经济发展战略的总体规划，积极发展沙产业、草产业等生态建设后续产业，在确保生态目标实现的同时，确保农牧民的生计和切实解决群众最关心的吃饭、烧柴、增收等实际问题，从根本上解决生态环境保护与农牧民脱贫致富之间的矛盾，初步形成了二者良性互动的局面。

八是动员社会力量，创造全民参与生态建设的局面。内蒙古通过完善政策机制，调动各方面参与生态建设的积极性和主动性，全区生态建设呈现出治理主体由集体、国家为主向社会各界多元化投入为主转变，由简单行政命令向政策引导和机制激励转变。如2004年全区101个旗县共3200多万人次参与到生态建设中。典型的如鄂尔多斯市通过实施“造林谁造谁有、合造共有、长期不变、允许继承”、“一矿一企治理一山一沟，一乡一镇建设一园一区”等生态保护建设政策，吸引了大批企业和个体参与生态建设。

（二）节能减排方面

中国于1992年加入联合国气候变化框架公约。根据京都议定书规定，作为发展中国家，中国目前不承担减排义务。但中国政府以高度负责的精神，主动实行节能减排。作为能源、资源大省，中国重要的能源生产基地，近几年，内蒙古政府在实施资源转化战略、加速煤化工等重化工业发展的同时，积极探索节能减排的新途径，以尽可能低的能源、环境成本实现经济可持续发展。经过努力，我区节能减排工作已经取得一定成效：2006年全区万元GDP能耗比2005年下降4.44个百分点；单位工业增加值能耗比2005年下降5.64个百分点。节能减排重点工程建设及运行收到了良好效果，12个循环经济示范园区（企业）2006年累计实现节能128万吨标准煤，节电1.86亿度，减排二氧化硫1.5万吨、二氧化碳2.46万吨，减少固体废弃物11.80万吨。2007年，内蒙古认真贯彻落实国家关于节能减排的各项规定，对污染物排放实施严格管理，二氧化硫排放量比上年下降0.57%，化学需氧量比上年下降2.26%，首次出现“双降”现象。内蒙古节能减排主要采取了以下调控和管理措施：

一是淘汰、改造落后产能，优化存量资产。2006年以来，内蒙古共关闭小煤矿1500余处，淘汰产能5000万吨；清理、关闭小电石、小铁合金企业64户，淘汰产能36万吨；取缔地条钢生产窝点53处，淘汰小炼钢能力75万吨；淘汰直径2.2米以下的机立窑和1.83米以下的粉磨站企业36户，淘汰产能96万吨；全区170户土焦、改良焦企业已全部淘汰，产能在20万吨以下的56户机焦生产企业已经全部关闭。在淘汰落后产能的同时，加强节能改造，自治区政府根据国家十项重点节能工程，启动了“三百工程”，即“十一五” 期间（2006—2010年），实施100个重点节能项目、100个节能示范点和100项节能技术；2007年自治区财政从工业重点专项资金中切出2000万元，以贷款贴息的方式对30个重点节能项目的配套项目和重点节能技术改造项目给予支持。

二是统筹资源禀赋，合理规划产业布局，为节能减排提供了较大的发展空间。产业布局在整个节能减排战略中占有重要位置，科学合理的产业布局将会有效推进节能减排。在充分分析我区能源、资源禀赋的基础上，对产业布局作了规划和设计，首先从宏观层面调整煤炭资源与电力（火电）产业的分布格局，考虑到我国煤炭资源分布集中于中西部地区，能源消费集中于东部沿海，为了避免“高级能源拉着低级能源跑”带来的浪费，变资源优势为经济优势，电力企业布局向煤炭资源产地倾斜，以7个大型煤炭基地为依托，规划建设向东北、华北送电的大型坑口、路口火电厂；同时加快电网建设，确保二次能源的有效输出。同时大力开发新能源，提高清洁能源在能源消费中的比重，如充分发挥内蒙古风力资源丰富的区域优势，加快开发风能，目前已完成装机总容量13.6万千瓦，占全国风电装机容量的17%，位居全国第一；此外，正在规划建设的达茂、乌拉特中旗等6个百万千瓦风电基地建成后，将进一步拓展内蒙古新能源的发展空间。

三是完善财税政策，发挥财政资金的引导作用。一方面，内蒙古财政安排专项资金设立以盟市为主的退出补偿奖励资金，对因关闭小火电等高耗能高污染企业造成当地财政减收的地区，财政在计算对盟市转移支付时给予适当补偿；同时，制定了对兴建污水垃圾处理厂予以以奖代补、对日常运行费用予以补助等财政政策。另一方面，全面推进矿产资源有偿使用改革，建立和完善矿山地质环境生态修复机制。经国务院批准，从2006年起，内蒙古和山西省等8个煤炭主产省被确定为煤炭资源有偿使用制度改革试点地区，探索解决因矿产资源开发引发的生态环境问题。同时，按照“谁破坏、谁治理”的原则，内蒙古提出在全区建立采矿权人矿山地质环境治理责任保证金制度，要求自治区境内所有矿山企业必须专户储存环境治理责任保证金；采矿权人履行矿山地质环境治理责任后，经验收达标，保证金及利息返还采矿权人；采矿权人不履行法定保护和治理矿山环境责任或治理不达标，由矿业权主管部门和财政部门选择机构代为治理，所需资金从保证金中扣除，超支部分由矿权主管部门继续追缴。此外，为了建立健全矿产资源使用生态补偿机制，内蒙古正在研究开征生态基金，主要用来解决企业难以解决的跨区域生态环境治理、资源型地区转型、重点接替产业发展和因采煤引起的相关生态问题。

加大生态环境保护和建设力度，从根本上改变生态环境状况，这是时代赋予内蒙古的一项十分紧迫而艰巨的任务。内蒙古政府提出的目标是，力争在本世纪中叶形成以大草原、大森林和几大流域为主体的良性生态环境系统，建成横跨“三北”的绿色生态屏障，基本实现再造祖国北疆秀美山川的宏伟目标，把“内蒙古建成中国北方最重要的生态防线”；把加快发展与节约发展、清洁发展、安全发展有机统一起来，完善节能减排各项制度，完成节能减排目标任务，努力建设资源节约型、环境友好型社会。

三、应对全球生态环境恶化问题的对策探讨

环境保护、生态建设是跨地域、跨区域性的公共产品，具有典型的外部性。生态环境既受国内各种因素的影响，也受周边地区、周边国家环境因素的影响。生态建设的好坏，不仅影响自身，也影响周边地区和全球的整体生态环境。因为我们住在一个地球村，拥有同一片蓝天。因此，保护好生态环境，不仅是中国人民的责任和义务，也是全人类包括日本人民的共同责任。今天有幸来日本与各位专家共同探讨生态环境保护话题，我感到十分荣幸。就缓解或解决全球环境问题，我谨代表个人谈几点建议。

一是加强国际交流，增进国家之间的了解和信任，拓宽国家之间的合作范围和加大合作力度。这里有一个国际友人治沙的感人故事：位于内蒙古自治区鄂尔多斯市库布其沙漠腹地的恩格贝生态旅游区，过去全部是荒漠化土地；从1990年开始，日本鸟取大学名誉教授、沙漠绿化实践协会会长、世界著名沙漠治理专家远山正瑛先生以耄耋之年，带领他的协力队来恩格贝植树；在他的影响下，成千上万国内青年志愿者和国际友人不计报酬来这里义务植树和开发建设。经过十多年的建设，恩格贝沙区已初步形成带、网、片、乔、灌、草相结合的防护林体系，成为了国家生态建设示范区，为保护黄河形成了一道绿色屏障。我希望有更多的日本友人与我们加强交流与合作，帮助我们攻克生态环境保护和建设工作中的难题。

二是认真遵守国际性的环保公约。对那些针对全球主要环境问题所制定的环保公约，所有缔约国都必须不折不扣地履行条约的义务。《牡姆萨湿地公约》、《联合国海洋法公约》、《保护臭氧维也纳公约》、《联合国气候变化框架公约》、《生物多样性公约》和《联合国防治荒漠化公约》，都是涉及全球环境问题的。这些国际公约为保护全球生态环境做出了巨大的贡献，参与国都应遵守，以保护全球生态环境，使人类能更好地生存下去。

三是发达国家应增强解决环境问题的责任感。通过对国际经济、政治环境的分析，我们会发现发达国家和发展中国家的环境问题紧密相连。发达国家已经用几百年的时间完成了工业化初期阶段发展的原始积累，而发展中国家才刚刚开始；近年来许多发达国家将高污染高能耗产业转移到发展中国家，直接享受着由发展中国家生产的物美价廉的公共产品。比如羊绒制品是发达国家居民喜欢的产品，而山羊的养殖主要在半荒漠化的发展中国家。因此，发达国家应该对全球环境的恶化负主要的责任，并承担更多的义务。之所以要求发达国家这样做还在于：当前许多发展中国家因贫穷落后而缺乏改善生态环境状况的资金和技术，无力承担消除贫困和环境保护的双重任务。因此，发达国家应该更多地向发展中国家提供资金、技术等方面的援助，为共同解决全球生态环境问题做出贡献。当然，环境问题有全球性，也不能排除发展中国家应尽的责任和义务，特别是那些新兴工业化国家。对发展中国家和发达国家双方的利益进行权衡，建立良好的睦邻友好和国际合作关系，明确环境保护责任，正确处理好国家、地区之间的近期利益和长远利益、以及经济社会和环境保护协调发展的关系，形成保护全球生态环境的合力，有着重要的现实意义和深远的历史意义。

四是加大资金投入，开发环保技术和促进环境保护产业发展。环保技术的进步有利于提高处理废水、废气、废渣的能力。建议有关科研机构和专家加大环保技术的研究，重点是空气净化、污水处理、固体废物处理、资源综合利用、土壤污染治理及生态修复技术、农业环保技术等方面的研究。

各位专家，各位朋友：中国各级政府高度重视生态环境保护，将环境保护确立为一项基本国策，把可持续发展作为一项重大战略，各级财政部门也将生态环境保护纳入公共财政的保障范围。经过努力，全社会环境保护意识进一步增强，环境污染和生态破坏加剧的趋势减缓，部分地区环境质量有所改善，为维护全球生态环境作出了应有的贡献。保护全球环境，已经成为人类社会的共识。热情好客的内蒙古人民欢迎日本的各位专家到内蒙古考察或进行项目合作，共同研究解决好生态环境建设这个大课题，共同保护我们美丽的地球家园。