探析我国贫困问题的现状_原因和治理对策

*收稿日期：200704作者简介：李鸿（1965

在实际工作中以各市为单位制定贫困线更为合理。但中国正处于社会和经济转型时期，一方面，在经济增长、收入水平提高的同时，消费构成和物价指数变动很大；另一方面，城市人口收入分化趋于显著，贫富差距不断扩大。这又显示出制定一条科学、合理、动态的城市贫困线标准具有重要的理论和现实意义。

中国到底有多少贫困人口？如果按照官方统计标准，目前我国的绝对贫困标准为人年收入683元以下，相对贫困标准为人年收入958元以下。据此标准，国务院扶贫开发领导小组的调研显示，到2006年底，全国农村绝对和低收入贫困人口总数是5700万。扶贫系统建档立卡的工作对象约为1.07亿人。如果按照世界银行标准，并采用国际上每人每天消费1美元的贫困标准，据测算，我国在此标准下的贫困人口是1.35亿，其中农村人口1.26亿。如果按照农村人口的特定比例为标准，并采取比例法，将农村10%的最低收入人口作为扶贫工作的对象，按农村户籍人口计算，规模是9500万。

与上述这些数据相对的，则是体现中国近30年减贫成效的一组数据。国务院扶贫办统计结果显示，我国农村绝对贫困人口由1978年的2.5亿人减少到2006年的2148万人，贫困发生率从30.7%下降到2.3%；低收入人口也从2000年的6213万减少到2006年的3550万，低收入人口占农村人口比例从6.7%下降到3.7%。与此同时，贫困地区的教育、医疗、卫生等各项社会事业也得到长足发展，基础设施状况明显改善。“国家八七扶贫攻坚计划”的目标已经基本实现。毋庸置疑，中国扶贫开发工作所取得的辉煌成就不仅为13亿中国人进入和建设小康社会打下了坚实的基础，也为推动全球反贫困事业的发展做出了重大贡献。但在肯定成绩的同时，我们还要看到：中国贫困人口还很多，而且这些贫困人口主要集中在特定区域。

国务院扶贫办表示，在14.8万个贫困村当中，绝对贫困和低收入人口占乡村总人口的33%；在石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区和地方病高发区、人口较少民族地区以及42个沿边境的扶贫重点县，这个数字超过40%。在贫困人口总量不断减少的情况下，这些地区需要移民的农户比例明显提高。此外，革命老区发展相对滞后，全国237个革命老区目前农民人均纯收入是全国平均水平的57%。

此外，进入20世纪90年代以后，在城镇中出现了一大批破产、停产、半停产企业的贫困在岗职工和贫困下岗职工。由于企业不景气，发不出工资或只发部分工资，从而使部分在岗职工和多数下岗职工生活陷入贫困。这些贫困人口主要集中在40～50岁年龄段，或者是体力和智力素质较差的职工群体，其中尤以女性职工为甚。显然，进入20世纪90年代以来，在农村贫困问题还没有得到完全解决的同时，城镇贫困问题又出现了，而且城镇贫困群体规模越来越大，从而使中国目前的农村贫困问题与城镇贫困问题呈现此消彼长的发展趋势。另外，原先的脱贫人口在旧有的生产、生存条件下，遇到自然灾害或疾病等情况，极易重新返回贫困状态。因而，如何减少返贫现象的发生，巩固扶贫成果，继续消除贫困，成为我国政府面临的一项重大任务。

二、中国贫困问题的原因透视

贫困形成的原因是十分复杂的，既有历史的又有现实的原因，既有内部的又有外部的原因，既有经济的又有非经济的原因，既有人文资源的又有社会环境的原因。下面我们从农村和城镇两个视域来分析我国贫困问题的原因。

（一）中国农村贫困问题原因分析

中国的农村贫困是综合症，其真正根源是：贫困地区“贫困者主体不发育——供体不平等——载体不完善”，相互依赖、相互制约、共同作用所构成的低效率的“三位一体”区域经济社会运转体系。

1.贫困地区贫困主体素质的不发育。劳动主体的素质高低，不仅决定什么是所谓的“资源”，而且决定用什么手段去开发“资源”。许多农村科技扶贫政策之所以没能达到预期效果，一个重要的原因就是农村劳动力文化素质普遍较低。农村的教育年限短，质量低。大多数农民只有简单、朴素的耕作和饲养经验，不掌握更深的文化知识和劳动技能，对先进的技术认同、理解、学习、掌握能力十分有限。广大农村地区，尤其是贫困山区，由于自然条件恶劣，投入产出不高，难以留住高层次人才。从农村出来的学生，尤其是大学生和研究生，毕业后绝大多数选择留在城市就业。另外，贫困地区人们普遍缺乏进取心理，在很大程度上存在着“等、靠、要”的依赖思想，而且很大一部分人惰性较强，缺乏自觉改变落后、摆脱贫困的信心和决心。由于生活水平低下，医疗卫生状况落后，地方病多，加上自然气候等方面影响，很多贫困地区的人身体素质差，有的地方甚至疾病流行严重。这些都是致贫的原因。

2.贫困地区外部不利的经济社会环境。从外部环境看，贫困地区与发达地区相比，存在诸多不利因

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素，比如资金短缺、交通运输条件极不便利、政府职能转变滞后等，但最主要的还是制度的缺陷。据世界银行2005年全球企业经营环境报告，越是贫困的地方，发展经济的制度空间越是狭隘，经济活动也越不自由。“制度贫困”说到底是公民的权利贫困，它是不合理的制度导致贫困。

导致我国农村贫困的制度根源主要表现在：一是扶贫政策存在一定缺陷。比如脱贫的标准或贫困线定得过低，从而返贫的可能性较大。二是衡量贫困的指标体系不完善，它只是反映扶贫对象物质上的状况，不能全面反映精神、文化、卫生等方面的状况。三是政策性扶贫的效应减弱。由于税费改革缓慢，农民负担较重，人口流动频繁，一些农村土地抛荒现象严重，农民收入增长缓慢，给扶贫带来压力。开发性扶贫由于缺乏刚性制度的束缚，扶贫专款在某些地区不能到位。四是其他制度建设滞后，为贫困农民进入劳务市场提供信息、技术培训等服务的组织制度尚未建立，农村社会服务和社会保障等制度建设滞后，因病致贫、因病返贫的农民普遍存在。

3.贫困地区内部恶劣的自然、生态环境。有的贫困地区地理位置偏僻，地形复杂，气候条件恶劣，生态失调，自然灾害频繁；有的贫困地区土质和水质差，地方病多发；有的贫困地区交通困难，信息闭塞。在西部贫困人口中，1000多万人口分布在西北的干旱缺水地区，2000多万人口分布在西南的石山地区，1000多万人口分布在海拔2000米以上的高寒山区、深山区。据测算，贫困地区人口人均耕地面积是非贫困地区的1/3～1/2，而且耕地质量差，贫困地区的粮食单产比全国平均水平低3

4.5%。

当前致贫的原因较之过去进一步复杂化。如部分农户传统生计受到冲击，市场波动引发的贫困问题，城市化过程中失地农民问题，水库移民的基础设施和社会服务问题等。其中尤为突出的是边民不能通过移民方式摆脱贫困的问题。由于边民承担着守土固边的责任，即使边境很大一部分地区自然条件恶劣，也无法移民。

（二）中国城镇贫困问题原因分析

产生城镇贫困的原因也是多方面的。传统意义上的城镇贫困者多数由突发性的天灾人祸、疾病、赡养系数过高等造成。但在20世纪80年代以后产生的新增贫困者，主要是由于社会环境造成的。中国目前城镇贫困的表现是“低收入”，缺乏“物质”和服务，其实质是缺乏手段、机会和能力，而这些都与社会环境有关。

1.失业或就业困难。从我国目前城镇贫困的状况看，失业或就业困难是导致城镇贫困的原因之一。劳动是人们基本的生存手段，就业是避免贫困和摆脱依赖性的最有效途径。失业除了浪费人力资源以外，还使失业者处于被剥夺的边缘状态，从而扩大社会分配上的差距，加剧两极分化，使贫困问题凸现出来。中国是一个人口大国，随着城市化过程的加速，城镇人口所占总人口的比例越来越大。而在现代市场经济条件下，职业竞争必然加剧，职业分化速度必然加快，这就致使一部分人在有限的职业岗位竞争中处于失业或就业困难状态。各种数据表明，城镇贫困户主要集中于家庭就业人口少、就业者工资收入低的家庭。

2.企业转轨和企业破产。随着我国城市经济体制改革的不断深化，产业结构由数量型向质量型、由速度型向效率型、由分散型向规模型发展，在经济结构升级和企业转换经营机制中，许多企业破产、停产、半停产、转产或被兼并收购。这些企业多数是机械、纺织、采矿等行业，其倒闭致使长期工作在该行业的职工下岗，甚至有些企业的职工被整体地抛到下岗、失业群体之中。有些家庭中的就业者都集中在这类行业中，这就致使整个家庭陷入困境，促使城镇贫困群体的形成。与传统的贫困群体相比，这些新的贫困者并不是由于个人的某些弱势特征而沦落到贫困群体中去，而是由于他们所在行业和单位的原因被淘汰掉了。贫困主体不是因为缺乏劳动能力，而是因为社会就业存在困难或缺乏新的就业机会。加之，随着各项改革措施的出台，如养老保险制度、医疗保险制度、住房管理制度、教育经费制度等各项改革，都加重了这些下岗职工尤其是低收入者的支出和各项费用上的负担。

3.城镇贫困群体的素质低。由于经济结构的调整而失业的群体中，绝大多数贫困者素质、受教育程度低。根据教育部公布的“中国教育与人力资源问题报告”显示，中国整体国民素质偏低，中高层次人才严重缺乏，人力资源整体水平与发达国家和新兴工业化国家相比存在较大差距，产业、行业人力资源结构性矛盾突出，劳动力整体文化素质不能适应产业高度化发展和劳动生产率的持续提升，城乡、地区间劳动力文化素质的不均衡性十分突出。城镇中的下岗和失业人员多数为“上有老、下有小”的中年人，他们多数是家庭中的主要劳动力，只受过中等或中等以下的教育，过去所从事的也主要是低技术的工作。对于他们中的绝大多数人来说，根本不可能进

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入社会主导产业中去，也不可能重新返回原来那种稳定的就业体制中，享受过去单位所提供的医疗、养老等福利保障。新兴的产业也不会向他们提供多少就业机会，因为新的就业机会也需要较高的素质。

当然，物价上涨过快、社会保障政策落实不够、农村剩余劳动力涌入城镇、自然和意外事故发生率高等因素，也不同程度地参与并加剧了我国城镇居民的贫困。

三、中国剩存贫困的治理对策

中国扶贫事业已经取得了很大成就，实施了有组织、有计划、大规模的扶贫开发，走出了一条符合中国国情的扶贫开发道路。目前，中国减贫事业呈现五大特色：政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫、全面发展。为全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会，中国还必须进一步采取有效措施，切实搞好扶贫工作。

（一）中国农村剩存贫困的治理对策

1.实施政府救济、市场开发和异地移民并举的扶贫之路。要建立和完善农村最低生活保障制度。农村的赤贫人口自己没有能力脱贫，只有通过救济。一些贫困者长年被疾病困扰、没有劳动能力、受教育水平极低，他们中很多人集老、病、残于一身，听不懂普通话，居住在多年少见雨水的地方。对于这类贫困人口，只能通过长年救济的办法，才能使他们享有最起码的、有尊严的生活，尤其是使他们的子女能接受正常的教育。但是，低保制度不能代替扶贫开发，农村扶贫开发具有长期性和艰巨性，开发型扶贫才是脱贫的长远之策。扶贫开发目标应从重点解决温饱转到“增加贫困人口收入，促进贫困地区经济发展，缩小贫困地区与其他地区整体性差距上来”。在实施市场开发型的扶贫中，应该注意科学决策扶贫的项目，完善扶贫项目的管理制度，确保项目的受益者是农村贫困人口且项目的实施利于该区域的可持续发展；帮助贫困地区建立比较健全的社会经济基础结构，改善投资环境；重视发展特色经济，调整优化贫困地区的产业结构，以区域特色资源为依托支撑贫困地区经济的快速发展；在发展农业的同时积极地发展非农业。对于生活在地理条件极差、自然环境极其恶劣、人口超载等生存空间恶化地区的贫困人口，与其不断“输血”，不如变改造困难为走出困难，实施移民让地工程。

2.创新农村扶贫的资金筹措制度和管理制度。改变过去那种过分依靠中央和地方政府的资金筹措方式，动员社会资金、资源加入新阶段中国农村扶贫事业中来。同时国家应继续增加扶贫资金的投入，各级地方政府也应相应增加反贫困资金的投入力度，对贫困地区的小额信贷要积极引导、规范运作。把扶贫重点县的领导干部的政绩、升迁与扶贫工作成效挂钩，并采取一定的奖励措施，鼓励贫困县脱贫摘帽，实现扶贫资源整合，建立以结果为导向的扶贫资金分配激励机制。

3.要解决素质贫困问题。积极进行健康和教育方面人力资本的建设，以及医疗、教育方面的公共服务的建设。尽快解决如医疗负担费用过重等突出性矛盾。将开发式扶贫政策更多地从生产性开发转向人力资本开发，通过教育、就业培训、健康保障等措施提高人力资本水平，建立健全社会保障制度。

（二）中国城市剩存贫困的治理对策

1.实行政府救济型扶贫、再就业型扶贫与宏观调控型扶贫并举。我国目前正在全国实施两条保障线制度，即城镇最低生活保障线制度和最低工资保障制度。其中城市低保要做好动态管理下的“应保尽保”，推进和完善“分类施保”，落实各项优惠政策，加大资金投入，加强资金管理，保证低保金及时足额发放到低保对象手中。各地的反贫困政策与救济政策不仅需要考虑本地居民，亦需要考虑流动人口中的贫困人口，并尊重人口流动的趋势，建立起有别于城镇与农村居民最低生活保障制度的流动人口最低生活保障制度。除了政府提供必要的生活救助外，更主要的是通过人力资源的开发，帮助贫困者提高职业技能，提高劳动者的整体素质，使下岗失业人员多掌握一些谋生技能，增加就业机会和渠道，促进失业下岗人员再就业，从而使他们从根本上摆脱贫困，走上致富之路。此外，政府通过加强对农村剩余劳动力流动的总量、流向的宏观控制，变无序盲目流动为有序流动，从而最大限度地减少城镇农民工贫困人口。另外，还应大力发展职业介绍机构，加快市场信息网络建设，重视提高农业劳动者素质。

2.相应的配套扶贫工作的保证。积极推进社会保障制度的改革，建立失业保险、医疗保险、养老保险等覆盖全社会劳动者的立体保障网络，增强劳动者的安全感，也有利于劳动者的合理流动；优化整合城市社会保障和福利项目，避免社会保障项目的交叉重叠所造成的资源浪费，适度控制城市社会保障水平增长的速度，使之与经济发展相协调；推进收入分配制度的改革，理顺收入分配关系，全面实施“保低、扩中、调节过高收入”的战略措施；同时打击少数

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企业的非法行为和部分政府人员的腐败现象，扼制官商勾结谋取私利，建立和完善监督机制；创造公平

竞争的市场环境，减少政府对经济领域的介入和管理，给企业留出适度的经营空间。此外，还应加快住房制度改革，深化教育体制改革，为城镇贫困家庭解忧。可以发动慈善机构、社会团体、民主党派都参与进来，共同协调努力，最终消除绝对贫困现象。总之，经济发展水平的提高有可能使贫困问题得到缓解，但经济的发展并不意味着解决了贫困问题。在经济持续发展的条件下，未来中国的贫困问题在一定时期、一定范围内会存在，但我们相信贫困现象的消除是会实现的。正如著名经济学家夏威尔?萨拉?伊?马丁所说：“并不是我们生活的世界完美无缺，只是说我们世界的状况不断改善，我们还是有成千上万的人没有赶上经济发展的快车，还有许多人经济收入停滞，同时，我们也应该看到亚洲众多人口生活得到改善，这值得我们庆贺。”十七大报告中也提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设的主要任务，努力推动和谐社会建设，使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。

我们要以实现“五有”目标为方向，采取切实有效的措施，优先发展教育、促进教育机会均等，实施扩大

就业的发展战略、促进以创业带动就业，深化分配体制改革、增加城乡居民收入，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系、保障人民基本生活，完善社会管理、维护社会安定团结，让广大人民群众共享改革发展的新成果。参考文献：

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A Brief Analysis of Present Situation of Poverty ，Its Causes

and Countermeasures in China

Li Hong ，Hu Ning

(Northeast Normal University of Political Science and Law College ，Changchun 130117，China )

Abstract:The eradication of poverty is an important part of the United Nations "Millennium Development Goals"and it is also the Government's goal.However ，with the increased level of economic transition and structural transformation ，the problem of poverty in the rural areas has not been fully resolved at the same time ，the urban poverty problem has emerged ，and its scale is growing ，so that China's current rural poverty and urban poverty has more or less trend of development.Therefore ，China must be in accordance with

the actual situation of socio-economic development and poverty status and measures for comprehensive control measures.On the basis of defining the limits of the concept of poverty from rural areas and urban poverty ，it analyzes the issue of China's poverty status and reasons for it ，and puts forward China's surplus of poverty countermeasures.

Key words:poverty ；rural poverty ；urban poverty ；the reasons for perspective ；control measures

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