非营利组织的管理风险与社会服务机构的发展问题

非营利组织的管理风险与社会服务机构的发

展问题

钱宁

2012-9-17 14:27:40 来源：《学习与实践》(武汉) 2011年10期英文标题：A Risk of Non-profit Organizations' Management and the Development of Social Service Agencies

作者简介：钱宁，云南大学社会学与社会工作系教授、博士生导师昆明650031

内容提要：非营利组织在应对各种社会风险中发挥着重要的作用，通过发展各种非营利社会服务组织来减少人们的生活风险是现代社会福利发展的重要议题。在社会服务组织的发展中，加强它们的组织建设，研究非营利组织发展中的管理风险，对促进社会服务机构的健康发展有重要意义。本文从非营利组织管理中的风险出发，针对我国社会服务机构发展的局限，探讨其运行过程中的管理难题，对我国非营利组织发展的问题进行分析，为解决社会服务机构管理中的问题提供参考。

关键词：非营利组织/管理风险/社会服务发展

中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：1004－0730（2011）10－0073－07

2008～2009年全球性金融危机深刻地反映了现代社会作为一个风险社会的基本特征，也把如何建立应对重大社会风险的社会机制，运用各种非营利组织的

力量来降低风险对人们的日常生活冲击的问题提到重要位置来思考。从我国所经历的金融危机影响来看，金融危机给我国经济发展带来了巨大的困难，也给面临转型的我国社会福利事业带来了深刻的影响。这种影响一方面是工作机会减少，许多人失去工作收入而陷入需要救助的贫困中；另一方面则是福利资源减少而福利需求增加，导致整个社会福利供给压力增大。面对这样的情况，作为社会福利供给的重要组织载体，非营利组织如何发挥其社会福利资源筹集和分配功能，帮助那些遭遇金融危机冲击的人们避免或减少生活风险，不仅是一个重大的社会安全议题，也是一个现实的组织管理议题。本文以非营利组织管理中的风险为视角，结合后金融危机对非营利组织发展的要求，针对我国社会服务机构发展的局限，研究它们在组织运行过程中所面临的管理难题，为我国非营利组织的建设提供理论支持。

一、非营利组织的管理及其风险

组织管理大师德鲁克在谈到非营利组织的特征时指出：“它们所做的工作既不同于企业，也不同于政府。企业提供的不外乎商品或服务，政府则进行调控。……非营利组织既不提供商品，也不实施调控，其‘产品’既不是一双鞋，也不是一项卓有成效的法规，而是‘经过改变的人类’。”①因此，在许多人看来，管理总是和企业或政府的活动相联系的。而非营利组织是人类改造机构，如果谈管理的话，那就意味着企业行为或政府控制，这与非营利组织追求人类福祉和社会公平正义的理想及服务人群的宗旨是格格不入的。但是，在德鲁克看来，作为担负特定使命和开展活动的组织，非营利组织更加需要管理。而管理对于非营利组织则有不同于企业经营和政府行为的特殊意义。“非营利组织自己明白需要学习如何使用管理这个工具，以免因不懂管理而使其发展受到制约；他们知道自己需要管理以便能致力于实现使命。”②

一般地说，管理是指透过一系列的活动或过程，善用组织资源，以有效率与效能的方式达成组织的任务或目标。③换言之，管理是一个组织为使其成员协调有效地工作而开展的计划、组织、控制和决策活动。对于非营利组织而言，管理活动不像企业那样只是围绕着利润或“经济效益”展开，也不像政府那样以政策调控或行政干预的方式去管理社会，达到社会控制的目的。“非营利组织的管理之道，靠的不是企业的经营手法，而是‘使命与领导’之道。因为每一项使命宣言，都必须反映机会、能力与投入感三项要素，否则将无法凝聚组织内的人力资源去做好该做的事。”④

具体地说，每个非营利组织肩上都承担着公众对它的信任，承担着改善人民的生活质量的责任。为承担起这一责任，非营利组织的管理必须做到：

（1）应当明确地声明其使命和宗旨，阐明其服务对象的需求，并解释其项目是如何运作的、项目的成本是多少以及这些项目能带来什么好处。

（2）应当公开关于其管理、财务和运作方面的正确信息。其运作程序、过程和项目应当公开透明，并且符合其使命和宗旨。

（3）应当对其服务对象、支持者和整个社会负责任。

（4）应当积极实现其使命，代表大众的利益，做好管理工作，并且注重质量（参见温洛克非营利组织管理参考数据系列之八）。⑤

概括以上所述，非营利组织的管理是履行社会责任的使命管理，但同时也是

企业化的经营运作过程。从当代社会福利服务输送的新管理主义视角看，它涉及领导和决策、服务需求和投入、资源统筹、成本与效益等方面的管理，并且要求它们符合组织的使命和宗旨，体现了当代非营利组织管理目标的多元性。因而，“对非营利组织而言，除了自身必备良好的动机外，明确的使命、清晰的目标、正确的策略和卓有成效的管理方式都为非营利组织的持续发展提供了保证。”⑥这些目标的多样性决定了现代非营利组织管理的复杂性——企业管理方式与承担社会责任并存、市场化运作和寻求公益与公正相交织，务实与创新、效率与效能并重。

台湾学者黄源协在概括福利服务输送的新管理主义思潮时指出：新公共管理运作模式的主要特征可归纳为：（1）引进企业管理的模式；（2）明确绩效的标准并量化指标；（3）强调买卖双方分离的准契约关系和准市场化的服务供给模式；（4）强调公共服务的去集体化和分散化，促进公共服务提供者之间的竞争；（5）强调服务使用者的选择权和发言权；（6）重视资源配置的纪律和节约；（7）降低政治决策对公共服务管理的直接干预。⑦在这种新管理主义思潮影响下，非营利组织的管理发生了重大变革并面临更多的风险。其中：目标和意义的价值创造与绩效追求、社会责任的使命担当与契约式和市场化的服务提供方式相结合的管理要求，不仅在创新管理方式上产生积极的作用，而且要求组织管理承担更多的使命风险、决策风险、筹资风险、资源投入与产出的效率与效能⑧风险。

社会服务机构是非营利组织的主要组成部分，在社会福利发展和非营利组织的慈善功能发挥方面扮演重要角色。在全球性金融危机中，非营利组织如何坚持并推进它的使命和宗旨、如何平衡其服务过程中的社会价值（公平）和组织目标（效率）追求的冲突，就成为它克服金融危机下管理风险的主要任务。

二、中国非营利组织发展的局限

我国非营利组织的发展走的是一条独特而曲折的道路。在计划经济时代，社会福利和公共服务的提供是由国家全部包揽的，社会福利事业基本上由政府包办，除了政府部门化的全国性社会团体工会、共青团、妇联，以及行政化的事业机构如红十字会承担着部分公共服务职能外，其它的社会服务职能全部归属政府各职能部门。以社会服务为主要责任的非营利组织发展滞后的状态，在市场经济体制建立和社会福利制度改革的过程中开始发生改变。

从社会组织⑨发展经历的过程看，大致分为“社会组织兴起阶段”和“社会组织的规范管理和新的发展高潮阶段”。⑩特别是近年来随着社会财富总量的持续增加，公众参与公益事业的热情不断增长，与此同时，由“市场失灵”造成的分配不公问题显现，贫富差距和城乡差距扩大，民生问题日益突出，对社会福利服务的提供和社会服务体制创新提出了更为现实和紧迫的要求。同时，随着大陆由生存型社会向发展型社会转变，以人为中心的发展理念形成，人们越来越关注自身的发展。“经济发展水平的提高为人自身的发展提供了必要的条件，人自身的发展更直接地表现为对基本公共服务的实际需求。”(11) 在这种客观背景下，各种公益性社会服务机构纷纷建立，并呈现迅速发展的态势（见表1）。

据国家民间组织管理局公布的统计资料，截至2008年底，全国共有社会组织41.4万个，比上年增长7.0％；这些社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工伤服务、农村专业经济等社会生活的各个领域，吸纳社会各类人员就业475.8万人，比上年增长4.2％；形成固定资产805.8亿元，比上年增长18.2％；各类费用支出964.8亿元，比上年增长7.2％；社会组织增加值为372.4亿元，比上年增长

21.1％，占各类民政管理单位增加值比重22.6％，占第三产业（服务业）增加值比重为0.31％。接收社会捐赠77.3亿元，接收捐赠实物折价26.1亿元。其中基金会1597个，比上年增长19.2％；公募基金会943个，非公募基金会643个。民政部登记的基金会133个，其中公募基金会和非公募基金会共接收社会各界捐赠53.6亿元，接收捐赠实物折价17.1亿元（资料来源：中国社会组织网——统计数据，2009年8月3日）。

此外，在对外开放政策引导下，大量港澳台地区和外国的非营利组织进入大陆，它们无论在专业性、资金还是管理方面都显示出较强的实力，在扶贫、教育、禁毒防艾、医疗卫生、环境保护、慈善救济、减灾防灾等领域发挥了重要作用(13)。

然而，尽管非营利组织的数量近年来快速增加，但是受传统观念和体制的影响，中国非营利组织的发展仍然存在明显不足。而金融海啸的袭来，不仅给正处在成长初期的中国非营利组织带来不利的影响，也暴露出它们发展的局限。这些问题概括起来说，就是它们的“先天弱质、后天困难”。有关研究者(14) 指出，国内的非营利组织在获取和运用资源、协调关系、发挥作用等方面都不存在明显的优势。大多数非营利组织在政府规制和市场挤压下艰难寻求生存和发展之路，难以展现在国外非营利组织身上看到的勃勃生机。调查显示，41.4％的非营利组织认为资金缺乏是他们面临的首要问题，其它相关的重要问题依次是：缺乏活动场所和办公设施（11.7％），缺乏人才（9.9％），政府支持力度不够（8.5％），组织内部管理问题（7.5％）等。这些局限又被概括为资源不足、能力不足、缺乏自治和发展不平衡等四个方面(15)。因而，国内非营利组织在回应民生需求、解决社会问题、推动社会平等、发展社会福利等社会功能的发挥上，在影响社会进步和促进社会公平公正、弥补市场失灵和政府失灵的缺陷方面，没有表现出明显的优势。尤其是在像应对金融危机这样重大的社会经济危机面前，其作用的发

挥却无足轻重，难以担当起应有的社会责任。

造成非营利组织“先天弱质、后天困难”局限的原因，首先是社会转型时期社会治理结构还未完全转变，过去长期存在的计划经济体制所形成的政府对社会福利服务供给的集中控制局面尚未完全打破，在单位制(16) 的社会组织形式下，高度依赖单位（政府）的福利文化观念仍然在影响着个人和组织、普通公民和政府的行为。相应地，非营利组织发展的社会基础还不牢固，活动的社会空间还相对狭小，限制了它们的发展。

其次，非营利组织的法人治理结构还有待完善。受非营利组织的双重管理体制(17) 限制，它们独立的法人地位还不明确。从非营利组织发展的特点来看，有相当一部分非营利组织是在政府管理体制改革过程中，由各级党政机关转变或直接创办，承担政府机构剥离出来的社会职能而形成的。这些组织，不仅其主要的资源来源于党政机关，且在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面，都严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用。(18) 另外一部分由民间自发建立的非营利组织，由于要挂靠一个业务主管单位，在一定程度上也不能自主开展活动。

再一点，公民社会的发育还不成熟，社会普遍的公民意识和公民文化尚未形成，人们还只是把非营利组织看作政府控制的福利体制的补充，而没有作为相对独立的社会部门看待，因而得不到广泛的社会支持，难以产生影响社会政策和人们行为的作用。此外，受官本位思想影响和人们长期形成的对非政府的组织机构的偏见，非营利组织与政府机构在社会地位上不平等，常常被作为协助政府开展工作的从属机构，限制了它们在法律的框架内以独立法人身份自主活动的能力和空间。

最后，非营利组织本身的发育也还幼稚，组织的理念和使命、内部治理、组织文化建设、机构运作的制度化和自我发展能力都存在相当的缺陷，以至于组织定位不明，发展动力不足，甚至存在鱼龙混杂的情况，严重制约着它们作为“第三部门”作用的发挥和可持续发展能力的形成。

总之，非营利组织发展的局限，限制了它们作为社会服务机构在改造人类、改善社会福利状况、履行社会责任中的使命担当，同时也使它们在应对社会风险与危机时显现出能力不足的缺陷。而从组织管理的角度看，正是这些局限造成了这些社会服务机构的管理难题，加大了非营利组织发展中的管理风险。对此，我们需要作进一步的讨论。

三、当前我国社会服务机构面临的管理难题

当前我国社会服务机构管理面临的主要难题是：理念和使命的确立、制度建设、资金筹措、人才聚集与专业能力培养、机构运作的管理方式等。

从理念与使命的确立来看，按照德鲁克的管理理念，非营利组织管理的灵魂是理念和使命的确立，“非营利组织是为其使命存在的，它们的存在是为了改善社会和我们每一个人的生活。它们为其使命而存在，这一点必须铭记在心。”而从使命管理的角度看，“领导者的首要任务则是确保每一个人能够看见使命，听见使命并使之体现在组织的日常活动中。”(19) 具体说，对一个机构而言，使命管理是一种战略管理，它需要明确组织的长期目标，需要培养组织成员对其的奉献精神，同时也需要有简洁、清晰又直观的使命陈述。比如美国女童军的使命陈述：“帮助少女成长为自豪、自信和自尊的年轻妇女。”因此，“成功的使命

需要具备三要素：机会、竞争力和奉献精神。”(20) 即使命反映组织寻求机会和确定社会需要的努力，做好自己工作的独特竞争力，以及全身心投入所从事的工作的献身精神。

反观国内的一些社会服务机构，缺乏对组织的理念和使命的陈述，导致自己的定位不清楚、不明确，是许多机构战略管理的缺陷。而一些机构的创办，本身就缺乏使命感，它们的领导者或经营者把政府对社会服务的投资看作一个商机，把非营利的公益事业当作风险经营的企业行为，用商业的理念经营社会服务事业，使机构因理念和使命感缺失而士气低落，工作没有动力，陷入使命管理危机。

从制度建设的方面看，非营利组织的管理像其它组织的管理一样，也需要建立明确的制度规范来约束其领导者和成员的行为。对一个社会服务机构来说，如果只帮助一个人，根本不需要什么策略，若要帮助一百人，就需要良好的装备和计划，而要帮助一万人或者更多，则必须要有一套完整的策略和管理体系，将每一个实施环节落实到位。(21) 非营利组织服务于社会大众，它的管理要有效益和效能的评估。正像德鲁克所指出的，机构要从使命开始，告诉我们组织存在的目的，然后引入绩效表现，再由绩效的考虑引导其评价工作的效果。而国内的许多社会服务机构往往由于缺乏这样的策略和管理制度而陷入运作困境。

以机构理（董）事会的设置为例，虽然一般的组织都设有理（董）事会，但是在一些机构，这一设置只是限于一年召开一次或两次会议，变成对机构管理约束甚少的咨询顾问角色。而一个运转良好的非营利组织需要的是一个强有力的、主动型的董事会。它的角色包括管理者、资源开拓者、外交大使和顾问等四种，(22) 以推动机构有序而有效的运作。此外，通过制度建设来创造一个适宜的内部工作环境，以促进有效率的服务输送(23)，明确组织内部的规划、组织、领导、

任用、控制与决策等职能，使其成员能充分发挥潜能，对社会服务机构的制度建设也是不可缺少的。

而从资金的筹措来看，目前社会服务机构最感困难的管理难题，就是由于相当一部分机构资金不足而限制了它们开展业务活动的能力。这一难题的存在，一方面是因为大的社会环境对于机构筹资不利。整个社会的慈善意识和人们捐助公益事业的能力不足；资源过度集中在政府手中及传统的政府包揽社会福利事业的观念与行为方式限制了公众参与公益活动的积极性，以至于在大多数人的观念里，公益事业是政府的公共服务行为，凡事求助于政府的行为方式成为惯性。另一方面，机构自身的资源开拓能力也存在问题。许多机构不是积极向外寻求社会捐助，而是单一等待政府资金支持，或者只是盯住富人或大企业，希望通过他们的善行或某种有条件的捐款来获得捐赠。这样的方式导致一部分机构资金严重不足，难以开展正常活动，甚至处在名存实亡的“休眠状态”。(24) 而有一部分机构为了得到企业捐款而被其利用为企业拓展市场、牟取利益和提高知名度的工具。还有一些机构为了生存而违背组织的宗旨从事与自身业务不相干的经营活动。所有这一切都表明，资金筹措的管理难题不仅会使非营利组织运行困难，甚至会导致它们陷入巨大的管理风险中。

再从人才聚集和专业能力培养的方面看，大陆社会服务机构面临的人力资源管理难题一方面是专业人才和服务的专业能力不足，另一方面又存在优秀专业人才的流失和招募困难。这一管理难题的产生有多重原因。

首先，多数社会服务机构是属于“体制外”的单位，在一个注重体制资源和主流地位的环境里，体制内外的福利待遇、社会地位、职业声望和职业前景存在很大差异，“政府公务员”或“国有企事业单位”的身份意味着收入稳定、地位

高尚、职业前景光明，而体制外的非营利组织在多数人眼中，则属于不稳定、地位低和待遇差的范畴。因此，凡是有经验或专业能力强的人才，往往不愿待在体制外的单位里。

其次，现代社会是一个知识社会，在这个社会中，当知识越来越成为主要生产要素时，知识工作者作为雇员同时又是掌握着生产资料的专业工作者，越来越成为经济和社会价值创造的主要生产力。而知识工作者尤其是高知识人士作为专业人员更重视专业成就和自我实现，这一特点决定了他们不再愿意终身从属于某个组织，而更愿意将组织视为其实现个人目标的阶段性工具。对于非营利组织的成员，其专业人才也具有同样特点，如何解决这一时代性难题，是对社会服务机构人力资源管理的重大挑战。

再次，社会服务机构专业能力不足的背后，是缺少具有组织创新和专业创新能力的领导人或管理者，他对组织发展的预见性，对其领导下的员工的各种需求的敏感性，以及专业变化和各种挑战的应对能力，决定着他对组织人才和专业能力建设的重视程度。而这一切会促使他采取措施，改变或发展组织文化，营造良好的、具有专业挑战性和专业成长空间的工作环境，吸引和聚集优秀人才。正如一个国际基金会的中国项目总裁所说，留住员工有两个步骤，一个是清晰地告诉员工我们的愿景，另外让员工感到他们是愿景的一部分。(25) 事实上，一些成功的非营利组织正是靠着其领导人的卓越专业管理能力而创造了一个聚集优秀人才、实现组织可持续发展的局面。这正是许多社会服务机构破解人力资源管理难题的可寻之道。

最后，从机构运作的管理方式来看，非营利组织的管理不是利润或财务底线的管理，相对于企业，非营利组织是一种无底线的绩效管理，然而，绩效和成果

对于它其实更加重要，但也更难测评和控制。它必须根据自己所设定的远景和标准、所创建的价值、所做出的承诺以及所提高的人类能力的绩效来进行自我测评。

(26) 但是，这样一来，非营利组织的管理也就更容易犯过度自信、过于理想化或官僚主义的错误。就一些社会服务机构的管理方式而言，专注于自己的理想，只从组织内部管理的完美性而不从服务人群的实际需要出发，就常常使其管理变成无效的。

以笔者经历的一个案例为例，某个社会服务机构在为城市流动人口提供服务的过程中，确定了以小额贷款帮助他们创业来实现其城市就业的目标，并以项目运作的方式实施。但是，两年过去了，项目并没有达到它预期的效果反而陷入举步维艰的境地。当进行评估时，我们发现，其实这个设计完美的计划与流动人口的现实需要不吻合，存在较大差距。因为小额贷款一方面有过多的限制条件（为保证资金的安全而设定的），而贷款额度又不足以让他们的创业能实质性改变自己的生活处境；另一方面贷款仍然存在一定风险，他们有后顾之忧。这样他们参与这个项目的积极性就变得很低。相反，对他们来说，子女教育和一些劳动技能的培训是更急迫的需要。在调整了计划后，这个机构的服务开始收到较明显的效果。

此外，非营利组织的运行主要不是靠自己创造的财源，而靠捐款和项目式管理来维持。这一特点既显示了它的管理特色，同时也造成了一系列管理难题。比如，在整个管理过程中，机构要满足两个、甚至更多客户的需要：捐助者的意愿和受助者的需要，有时还要考虑受助者所处社会环境及相关人群的需要。这要求整个管理过程要更科学、更全面和更具艺术性。然而，对于国内大多数的服务机构而言，由于其规模小、专业水平低、服务方式和服务内容单一、活动范围狭窄，难以适应这种复杂管理的要求，因而，管理方式简单、机构运行不畅、目标达成

效果不佳，就成为许多非营利组织常常遇到的管理难题。

综上所述，目前中国社会服务机构面临的管理难题，反映的是非营利组织发展的局限。正是由于这些局限和管理难题，它们的发展存在许多管理风险，在响应社会需求及社会重大危机如金融危机、地震、海啸和灾害，以及改善民生、满足群众日常生活需要等方面，显得力不从心，困难重重。而关注这些问题，帮助非营利机构解决它们所面临的问题，促进其健康发展，对改善非营利组织管理，提高社会服务机构的服务质量与社会声望，推动社会服务发展，将起到积极的作用。

注释：

①②彼得·德鲁克：《非营利组织的管理》，吴振阳译，北京，机械工业出版社，2007年，XIII。

③⑦(23) 黄源协：《社会工作管理（第二版）》，台北，双叶书廊有限公司，2008年，第5页，第44页，第74页。

④詹文明：《使命与领导的先驱》，2007年，载于彼得·德鲁克著，《非营利组织的管理》推荐序二，吴振阳译，北京，机械工业出版社，2007年。

⑤温洛克民间组织能力开发项目编纂，《负责任的非营利组织的模式》，见温洛克非营利组织管理参考数据系列之八：《中国非营利组织管理文章、书目和网站：精选与评注》。

⑥(21) 李志刚：《非营利组织的管理》推荐序一，载于彼得·德鲁克著，《非营利组织的

管理》，吴振阳译，北京，机械工业出版社，2007年。

⑧效率和效能的区别在于，前者强调的是投入与产出之比例即资源使用的节约或浪费，后者强调的是，对组织目标的实现来说作为产出的服务是否达到或实现服务的目的。参见黄源协：《社会工作管理》（第二版），双叶书廊有限公司，2008年，第7、43页图例。

⑨社会组织是一个学术性的概念，官方对社会组织的正式称谓是“民间组织”。在民间组织的管理中，注册登记的分类是社会团体、民办非企业单位和基金会等三大类，其中，基金会又分为公募基金会和非公募基金会。

⑩王名：《我国社会组织发展的历史及趋势》，《新华文摘》，2009年第16期。

(11) 迟福林：《改革发展新时期的基本公共服务》，载于中国（海南）改革发展研究院编：《民生之路》，北京，中国经济出版社，2008年。

(12) 境外在国内的非营利组织不包括在内。

(13) 由于主管部门尚未出台有关这些机构在国内开展活动的管理办法，它们的相关数据难以获得。

(14)(15)(18)(24) 王名、贾西津：《中国非营利组织：定义、发展与政策建议》，中国论文联盟网站，2008年。

(16) 孙立平对此的描述是：“……单位作为集各种职能于一身的综合性组织，政治与行政权力在其中发挥核心作用，起到填充国家与个人之间的真空状态的作用，表现在：一是资源的分

配有了一种可以连接国家与社会普通成员的组织渠道；二是将城市中几乎所有的社会成员纳入到与国家直接相联系的组织体系当中，使城市社会高度组织化……三是单位组织成为国家配置稀缺资源的基本管道，同时消灭了诸如市场等其它替代管道，使组织成员高度依附于单位……四是通过单位组织来确定社会成员的身份，若离开单位个人将失去自己的身份。……绝大部分居民的生存依赖于单位。单位因功能扩张而变成一个个相对封闭且独立的社会共同体……”见孙立平《断裂——20世纪90年代以来的中国社会》，北京，社会科学文献出版社，2003年，第112页。

(17) 指对社会组织的管理实行的登记管理和业务管理分离，非营利机构成立，必须在注册登记机关登记，同时要有业务挂靠单位（政府部门或事业单位）对其进行业务管理。

(19)(20)(22)(26) 彼得·德鲁克：《非营利组织的管理》，吴振阳译，北京，机械工业出版社，2007年，第35页，第3、7页，第139页，第85、89页。

(25) Jenny Ding：《向非营利组织学管理》，世界经理人网站，发表时间：2007－06－06。