第三章政府间关系v分析

第三章政府间关系

第一节政府间关系研究概述

第二节西方政府间关系的历史与现实

第三节中国政府间关系的现状与改革

了解政府间关系的含义，理解西方政府的中央和地方关系，掌握中国政府间关系的新发展。

重点：中国政府间关系的现状与改革

难点：西方政府间关系的历史与现实

第一节政府间关系研究概述

一、什么是政府间关系

政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。

二、国内外政府间关系的研究现状

第二节西方政府间关系的历史与现实

一、西方政府间关系的历史演进

从整体上看，西方政府的中央和地方关系的历史进程大致经历了由集权到分权，再由分权到集权走向分权两个起伏的阶段。根据薄贵利等人的研究，在中央与地方关系的发展进程中，曾两次出现世界性的中央高度集权态势。

第一次是在西欧封建社会末期及资本主义发展初期，为消除分裂，实现民族统一和建立民主国家，建立和发展国内统一市场，发展资本主义商品经济而出现的世界性中央高度集权。以君主专制为特征的中央高度集权体制在完成了它的使命后，开始走向反面甚至反动。17世纪和18世纪英美率先实行地方分权制。

第二次世界性中央高度极圈态势的出现是在第二次世界大战前后，更深层次的原因是二三十年代的世界性经济危机，人们看到了市场的失灵，需要加强政府的干预。第二次世界大战以后，科技的迅速发展、信息的急剧膨胀，在客观上要求决策的分工和权力的下放。

二、西方政府间关系的若干模式

第二次世界大战以来，各国的行政改革都将政府间关系作为改革的重点，从而使政府间关系发生了较大的变化。

1、拉焦尔模式

拉焦尔割据分权的程度将政府间关系的类型分为三种：一是政治性分权，二是行政性分权，三是行政权转让。第一种类型是在联邦制的情况的首长通过选举产生。在第二种类型中，地方政府的法律基础在中央政府。因此，地方必须从属中央，但并非完全依附中央，财政上有部分自主权。地方政府的首长在法律上依靠选举产生，有时也不依靠选举产生。第三种类型是地方在法律上根据中央授予的权限从事行政管理活动。政治上，地方从属中央，地方首长由中央任命。地方政府基本上是中央的派出机构，不仅其存在取决于中央政府，而且在财政上也依附中央。

2.赖特模式

D．赖特把美国联邦与州二元对立的联邦主义在扩大自由主义政府机能的同时慢慢集权化的过程分为三个阶段。每一时代可以用图形表示：

3、罗斯构想

着重于中央与地方的依存，认为不是一个中央与一个地方的关系，而是复数中央与多数地方之间的关系，而且地方上也有自律性。根据多种多样的依存方式、依存程度、依存结构，可以划分为四种类型：相互依存、地方单方面依存于中央，中央单方面依存于地方，相互独立。

4、松村岐夫模式

日本学者松村岐夫在《地方自治》一书中将不同时期日本的政府件关系模式概括为垂直式行政控制模式和相互依存模式。日本的垂直式行政控制模式由四个因素构成：其一，主要的决定由中央省厅官僚提议、决定；并不重视议会、政党的影响力。其二，中央官厅通过府县的有关部门，将各种事业一直传达到市町村的有关单位，付诸实施。其三，地方上顺从“上位”政府。其四，地方上如果没有中央省厅在技术上、手续上的财政援助，无法进行行政管理。

5、罗茨模式

将政府间的管理结构分为三种：官僚体制、市场方法和网络管理。如果用一句话来揭示政府间管理的本质，那就是“相互调节”因此，管理政府间网络既有博弈的特点，又要求有以信任为基础的战略。

三、西方政府间关系发展的新趋势：网络模式的出现

1.政府间关系等级制色彩的弱化

西方政府间关系等级制的弱化主要体现在两个方面，一是大都市区管辖单位的“碎片化”（fragmentation），二是城市地位的上升改变了城市与州和联邦的关系。

西方国家的高度城市化使地方政府不仅在数量上有了很大的增长，而且地方政府也日益多样化，这些地方政府都是相对独立的政治管辖单位，并不依赖传统的等级制的组织原则，一体化程度很低，呈现出碎片化的特征。

联邦与市的合作和直接联系已成为美国联邦制的一大基本特点。它将联邦、州与城市联结成一个复杂的网络，联邦、州与城市政府都在这个网络中扮演着重要角色。

2.中央与地方的分权倾向

政府间关系调整的分权取向总体上都使政府间关系朝向增加地方自主性的方向发展，改变地方过分依赖中央的局面，使政府间的资源分配更趋平衡，以提高相互依赖的程度。

在美国这样的联邦制国家，主要进行了“还权于州与地方”的分权改革，促使美国由“分层蛋糕”式的联邦主义朝向“分块蛋糕”式的联邦主义转变，即州与地方政府拥有较大的自主权，自主管理地方事物，实行联邦、州与地方三级政府权力与只能的共享，各级政府之间是相互合作、彼此依赖的关系。而英国、法国、日本等单一体制的国家行动比较激进，开始向地方自治的“准联邦制”转变。他们通过放松对地方政府在当地事务管理权限、财政及人事任免等方面的控制，使地方政府由中央的代理机构转变成相对独立的准自治地方政府。

3.地方政府间的合作现象日渐普遍

80年代以来，地方政府之间已不仅仅是竞争者，它们在许多领域展开了广泛的合作，其最初动因是经济以及社会纽带日益将它们紧密联系在一起，使它们在许多方面成为利益共同体或者常常面临共同的问题，必须彼此依赖对方的资源和协作才能实现各自的目标，并使各放共同收益。

20世纪90年代以来地方政府之间的合作已不仅仅限于解决与协调地方之间的问题，各个地方在整个国家政治体系中已成为一个联合的政治力量，对中央政府的决策产生了重大的影响。

第三节中国政府间关系的现状与改革

一、中国政府间关系的传统模式: 等级控制模式.

改革开放以前,我国实行高度中央集权的计划体制,政府间关系在总体上是一种自上而下的高度一体化的等级控制模式.在这一模式下,政府见关系主要有三个显著的特征:

第一,在政府见的结构关系上,主要体现为层级隶属关系.层级化是指各级政府在纵向上分为若干层次,从上到下保持一定的数额,采取层级控制管理,一级管一级,下级对上级负责,管理范围逐渐缩小.层级化的上下衔接,是由结构内各个结构单元不同的行政隶属关系组合而成的.这使得政府间关系在结构上呈现金字塔的特征.政府体制结构的这一纵向排列,实为各个地方政府间隶属关系的反映.由于计划经济是旧体制的根本特征,政府间层级隶属关系突出地体现在中央政府与地方政府的职能关系上.在计划经济下,中央对资源配置,国民经济活动的组织和策划负完全责任,它以全面计划为基础,实行高度集中的指令性计划决定各级地方政府的行为,地方政府的主要任务就是执行中央下达的计划任务.因此,地方政府实际上成为中央政府

的派出机关和附属物,成为中央计划的执行者.换句话说,在计划经济体制下,中央政府与地方政府的基本职能具有高度的一致性,并不存在因管理对象的范围和层次的不同而形成明显的分工.”传统的中央计划经济采取自上而下分解计划,又自下而上汇总情况的计划体系,决定政府的经济职能就是这种分解,汇总和平衡工作.各级政府的工作方式和职能都相当近似,不是情况的汇总上报,就是计划的下达监督……各级政府之间的饿利益没有不同,目标是一致的.因此,不同层次上的饿政府只有大小之分,没有行为之分.”

第二,在政府间的权力分配上,实行中央高度集权.中央高度集权与计划经济体制是密不可分的.计划经济下的经济体制,政治体制和社会管理体制,都决定了中央政府至高无上的地位.

在财政管理体制方面,中央预算不仅集中了绝大部分的财政资金,而且完全控制着地方预算的资金使用范围和方向.中央负责再分配资源,满足社会的各种利益要求,地方政府仅是一级财政核算单位,而不是具有相对独立性的财政资金管理实体.在事务管理权限方面,中央与地方之间突出地表现为命令与执行,控制与被控制的关系.中央不仅集中了计划权,重要物资的分配权和大型项目的审批与投资权等经济管理权限,使地方完全处于被动执行的地位,而且还通过对地方实行行政领导或业务指导,控制地方编制,对地方进行行政监督,从而将地方完全置与中央的全面控制之下.在干部管理权限方面,中央对地方干部的任免,提拔,审查和惩处进行全面管理和控制.首先,党对干部人事工作进行直接领导,实行党管干部的原则,干部的任免,提拔,审查和惩处,都由当委决定,由党委组织部批准;其次,在中央与地方干部人事上,干部管理权实行各级下管两级的饿体制,形成了一个层层控制的干部体系.

第三,在政府见的饿横向关系上,阻隔多而联系少.等级控制模式下的政府见关系以纵向的上下级关系为主,地方政府之间是彼此孤立的,并不存在真正意义上的横向关系.这与”条条专政”的中央集权体制有着内在的联系.我国于1957年确立了”条块结合,以条条为主”的经济管理体制.”条条”实际是中央集权管理的主要方式.在这一体制下,地方政府间的横向阻隔不可避免:(1)缺乏合作的内在的动力与需求.地方完全隶属于中央,起主要任务是服从并执行中央的饿计划安排,即”条条管理”排挤了”块块管理”.因此地方政府本身并不是独立的利益主体和行政主体,不可能主动去寻求地方政府间的合作.(2)缺乏合作的物质基础.”经济与社会发展所需的物质资源,财力资源等主要资源均控制在中央各部手中,地方政府掌握的资源十分有限,这就使得地方政府间缺乏联系与合作的饿物质基础.”

二,中国政府间关系的新发展: 网络模式的端倪

1.政府间关系等级制结构的变化

改革开放以来,我国政府间关系的等级制结构出现了较大的变化,主要体现在两个方面,一是准层级大大减少,二是城市尤其是中心城市的发展对等级制结构产生了重大影响.

(1)准层级的压缩.中国是一个幅员辽阔,人口多的国家,在历史上便已形成了将国土划分为若干区域,并按层级建立地方政府,从而将中央政府的统治推行到全国各地的饿惯例.建国以来,中国地方政府层级的设置经历了多次的调整,并最终形成了省,县(县级市),乡三级制和省,市,县(县级市),乡四级制为主的较为稳定的局面.除了这些正式的层级之外,事实上还存在着一级或若干级非正式的层级,即准层级.准层级不同于地方正式层级的地方政府之处,主要在于它不存在主管地域内全部事务的地方行政长官,且没有一级国家权力机关---人民代表大会,容易根据实际发展需要进行调整.准层级在实质上起着正式层级建制的地方政府作用,因而地方政府的层级应该同时包括正式层级与准层级.因此,我国的层级结构实际上远远多与四级,是个层级众多的国家.

从整体上看,改革开放以来我国地方政府的层级结构调整呈现出不断减少的趋势.由于正式层级稳定性较强,因而这种趋势主要体现在准层级的减少上.

准层级的减少不仅使政府间的中间层级得到了一定程度的压缩,为政府间组织结构的扁平化奠定了基础,同时也密切了各层级政府间的直接联系,对政府间关系的重构具有十分积极的意义.

(2) 中心城市的发展对等级制的影响.由于社会经济的快速发展,我国城市的数量,人口,土地不断增加,城市规模也不断扩大,城市化现象正在加速,这使得我国的城市政府获得了极

大的发展,城市已经成为最为普遍也是最为重要的地方政府单位.其中,20世纪八九十年代以来中心城市的发展对政府间联系具有十分独特的意义.相对一般城市而言,中心城市是指在经济上有着十分重要地位,起着特别重要的作用,具有强大的吸引能力,辐射能力和综合富翁能力的城市.十二届三中全会<<关于经济体制改革的决定>>提出:”要充分发挥城市的中心作用,逐步形成以城市特别是大，中城市为依托的,不同规模的,开放式,网络型的经济区.”其目的是使国民经济的管理从行政区管理为主转向以城市为中心的经济区管理为主,虽然这一战略设想并没有在实践中达到最终目的,但却大大提高了城市政府在国民经济管理中的地位.在此过程中我国为发展中心城市的作用采取了两项重大的改革措施,一是对若干中心城市实行计划单列,并在此基础上确立了副省级市;二是实行市管县体制.这些改革措施在提高大,中城市地位的同时,也使政府间的关系发生了变化.

第一,计划单列的实行及副省几市的确立对政府间关系等级制的影响.为提高大城市在国民经济中的地位并发挥其应有的中心作用,自1983年起,我国开始对若干大城市实行计划单列.它们是:重庆,武汉,沈阳,大连,哈尔滨,西安,广州,青岛,宁波,厦门,深圳,长春,南京,成都.从总体和共性上看,中心城市计划单列的主要原则是:1)在全国计划中,对14个中心城市实行经济,社会的全面计划单列,使其在经济上相当于重工业直辖的省,市,自治区的地位;2)把各计划单列市作为一个相当于省级的计划单位,市的各项计划都直接纳入全国计划统筹安排,使中央对计划单列市直接进行中长期规划,统筹年度计划,并在资金供应,产品生产布点和销售方向上给予必要的支持;3)全面赋予计划单列市相当于省的经济管理权限,使其成为叫大的组织和管理经济的自主权,相当于省级计划的决策单位;4)所有实行计划单列的中心城市在行政上仍然是省辖市.

1993年,中央决定,除重庆连,青岛宁波,厦门保留计划单列外,其余省会城市不再实行计划单列.1994年2月,中央确定广州市,武汉市,哈尔滨市,沈阳市,成都市,南京市,西安市,济南市,杭州市,重庆市,大连市,青岛市,深圳市,厦门市,宁波市工16个市为副省级市.重庆市以于1997年3月改为直辖市.目前,全国工有15个副省级市.副省级城市属于直辖市,仍由所在的省政府领导;市直工作部门定为副厅级,内社机构为处级;市辖区级工作部门的饿级别比照市直机关相对应的关系确定;市辖县和代管的县级市的级别仍为处级,其工作部门定为科级.副省级市的设置客观上反映了城市规模扩张对城市等级地位变革的需求,同时也给城市规模实力的扩张提供了新的动力.

计划单列城市以及在此基础上确立的副省级城市对我国政府见关系的登记制带来了中大的挑战,它不仅改变了副省级市在政府行政体系中的地位,而且改变了中央政府与城市政府的关系.此前,中央政府与城市政府的关系只有两种形式:一是与直辖市政府的关系.这种关系是直接的,类似于中央和省政府的关系。二是与一般城市政府的关系.这些城市政府隶属于省胜负,中央政府并不与城市政府发生直接联系,而是通过省政府间接实现.现在,中央与副省级市的关系已有的两种关系模式都不同.在经济管理上,中央与副省级市的关系是直接的;但在行政指导和监督上,中央与副省级市的关系是间接的,必须通过省政府.这样中央政府,省政府和副省级城市政府的关系就由原来的单一垂直的领导关系变成了三角关系.但是,由于省对中央是全隶属关系,而副省级城市对省和中央均属非全隶属关系,而且副省级城市的经济管理权接近省政府,所以,这种三角关系是一种不等边的三角关系.在这种情况下,中央,省与市政府之见就不再是过去的那种简单的层级隶属关系,而是三者既有相互以来的一面,又有相互独立的一面.尽管单列市及副省级城市的设置使政府见关系趋于复杂化,但也使政府见关系更具有灵活性,有起使城市政府获得了更大的自主权,促进了中心城市的快速发展.

第二,市管县体制的影响.为了解决不同层次行政区之间的分割而压制城市经济活动等问题,我国政府于1982年开始实行市管县体制,此后市管县体制获得了迅速的发展.到1988年底,领县的地级市有1982年底的55个,1987年底的152个增加到1988年的227个.

市管县就是用地级市管辖原来属于地区管辖的县,其实质是,一方面把一级城市蒸发变为辖县的一般政府,同时又是将派出机关地区行政公署转变为省县之间的一级政权.这种体制的形成,经理了从方便城市经济发展与经济管理,到简化城乡双轨的行政管理体制而使之一体化两个阶段是经济一体化和行政一体化的两个过程同步进行的结果.市管线的具体形式因各地而异,其主要模式有三种:1)地市合并型.具有相当经济实力的省辖地级市与地区行政公署合并,用是老政府取代原来的行署,实行市管县.2)升级合并型.将一般的县级市升格为地级市,实行市管县.这种升级市的经济一般都是以农业为基础.3)县改市型.将新设的县改市升格为地

级市,实行市管县.

市管县的目的在于把城市周围与城市有密切地缘关系,又具有广大农村地域的县划归城市统一领导,解决城乡分割问题,从而使长期的城乡分治开始逐步走向城乡合治;通过放权主动开张地区分工的横向经济合作,建立开放型经济网络,解决条块分割问题,尽量促使城市行政区与城市经济区保持一致.因此,市管县一方面考虑到了原有的地,市,县之间经济发展的内在联系,另一方面也考虑到了地,市,县之间的行政关系.应该说市管县体制的确起到了一定的积极意义:在地区经济和社会发展上,有助于城乡经济的互补与联合,有助于农村的城市化;在地方行政体制的发展上,加强了省,市,县之间的联系,使市,县两级政府的只能都有所扩展.但与此同时,市管县体制的确立对省,市,县三级政府之间的关系产生了重大影响,改变了省,市,县乃至乡镇的原有权力结构和利益割据.首先,辖县市政府职权的扩大与独立性的明显加强,对省政府的利益和管理权限形成了挑战.其次,市管县体制使县与市的关系由平行变成隶属.在实行市管县之前,市与县是属于同一曾级平行的行政主题,在地位上是平等的.但市管县后,县对市反而变成了隶属关系,分属于上下两个不同的层级.

2.地方分权改革

权限划分问题一直都是政府间关系的核心,近年来的政府间关系在权力分配问题上形成了四种主要的理论与实践:集权主义,地方分权主义,均权主义和财政联邦主义.改革开放以前,中国实行的是集权主义,从20世纪70年代末80年代初开始在经济体制和政治体制上进行全面改革,改革在总体特征上呈现出地方分权的倾向,使政府的关系出现了根本性的变化.

(1) 中央与地方经济关系调整中的权力下放.十一届三中全会以后，中国的经济体制改革一直沿着政府向企业放权,中央政府向地方政府放权以及各级地方政府向下层层放权的方向进行.因此,它的总体思路就是”简政放权”或”放权让利”.

在财政权力方面,对财政管理体制进行了多次调整,逐步扩大地方的财政自主权.1980年为了调动地方的饿积极性,同时让地方分担中央财政发生的困难,中央开始实行”划分收支,分级包干”的新财政体制,中央与地方由”一灶吃饭”改为”分灶吃饭”,由”一年一定”改为”五年一定”,由”总额分成”改为”分类分成”.1985年在第二步”利改税”的基础上,地方财政包干制度以税种作为划分依据,重新确定收支范围和包干基数,实行”划分税种,核定收支,分级包干”的体制.1988-1990年建，中央对不同地区又采取了六种不同的包干办法,如”收入递增包干”,”总额分成”,”总额分成和增长分成”,”上解额递增包干”,”定额上几苊“”定额补助”等.这些地方财政包干制度的实行,使地方政府在完成了承包合同规定的上缴税金后,基本上可以自由支配本地资源.这样,中央与地方之间的财政关系发生了重大变化,一方面,地方财政承包制打破了过去由中央”统收统支”财政”的局面,明确规定了地方财政的责任和权力,使地方拥有了一定的财政自主权,其结果是使地方政府欲过去的”吃饭财政”过渡到拥有一定自我发展能力的行政及经济实体.

1994年开始,中央政府实行新的财税体制---分税制.分税制是在划分事权的基础上,理顺中央与地方财政分配关系的饿一种财政管理体制.它是一种与市场经济相联系的各级政府间的收入分配制度.分税制的核心是分权,分税,分设机构.其基本内容是,在合理划分中央与地方事权的基础上,按财权服从事权的原则,合理划分税种,把税种划分为中央税,地方税,中央余地法共享税,确定中央与地方的收入范围,并建立中央税收和地方税收体系.中央税和共享税由中央税务机构负责征收,地方税由地方税务机构负责征收.在分税制下，地方发展的总体方向是更具独立性和自主性.相对独立的税收体系和有法律保障的职权体系,将使地方政府逐步成为一个具有自主性的主体.

在经济管理权限方面,中央将一些原属于中央的经济管理权限下放给地方政府,扩大地方政府的经济管理权限.如1981年3月,国务院改革基本监视计划的审批权,将原来集中在中央的基本建设计划审批权改为集中在中央与省,市,自治区两级,新建扩建的大中型项目由国家计委审批,总投资在1亿元以上的项目需报国务院批准,小型项目分别由各部门和各省,市,自治区计委在国家核定的投资额内审定.1982年,国务院发布<<物价管理暂行条例>>,改革过去一律由国家统一规定物价的做法,规定重要工农产品价格,重要的交通运输价格,重要的非商品收费和物资管理费,仍由国家物价局和国务院有关主管部门管理;而比较重要的工农产品价格,交通运输价格和非商品收费,由地方各级人民政府物价部门和有关业务主管部门管理.改革开放以来,中央除扩大了地方政府固定资产投资项目审批权和物价管理权之外,也扩大了地方政府利用外资的审批权;扩大啊了地方政府外贸及外汇管理权;增加了地方政府统配物质

的品种和数量等等.中央政府还将一些过去由中央部(委)直接管理的企业下放给地方政府管理.仅电子部就向地方下放了170个企业.1985年,全国工业企业有40多万个,重工业直接管理的大约占总数的1%,实际绝大部分企业由地方政府控制.伴随着中央对地方的经济管理权限下放,中央管理经济的范围和比重明显缩小.其结果是:一方面使地方政府不仅成为地方经济的主宰,而且成为地方政府间的恶性竞争.

(2)中央与地方政府关系调整中的地方扩权.十一届三中全会以后,为了适应对外改革开放和商品经济的需要,中央主动改革高度集权的政治体制.与此同时,经济体制改革引起的中央余地法经济关系的调整,也不断地影响着社会主义传统的中央该度集权的政治管理体制,推动着传统政治体制进行缓慢的调整和变革.

在行政管理权限方面,1982年通过的新宪法即”八二宪法”规定了中央与地方国家机构职权划分的总原则,扩大了地方政府的某些职权.”八二宪法”规定:”中央和地方的国家机构职权划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性,积极性的原则.”(第3条)”八二宪法”采取列举方式,规定了最高国家行政机关---国务院的职权,并规定了中央和省,自治区,直辖市的国家行政机关的职权的原则划分.根据”八二宪法”而修改的<<中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法>>,也采取列举方式,规定了地方各级国家行政机关的职权范围.在中央对地方普遍下放行政管理权限的同时,基于各地的特殊性_社会经济发展的不均衡性,经济资源禀赋不同,面临的社会环境和经济机遇不同,中央开始区别对待地方,分别授予地方以不同的’特权”,以充分发挥地方的优势.