城市规划的根本社会作用和基本任务

1城市规划的根本社会作用和基本任务

城市规划的根本社会作用是作为建设城市和管理城市的基本依据，是保证城市合理地进行建设和城市土地合理开发利用及正常经营活动的前提和基础，是实现城市社会经济发展目标的综合性手段。

中国现阶段城市规划的基本任务是保护和修复人居环境，尤其是城乡空间环境的生态系统，为城乡经济、社会和文化协调、稳定地持续发展服务，保障和创造城市居民安全、健康、舒适的空间环境和公正的社会环境。

在市场经济体制下，城市规划的本质任务是合理地、有效地和公正地创造有序的城市生活空间环境。这项任务包括实现社会政治经济的决策意志及实现这种意志的法律法规和管理体制，同时也包括实现这种意志的工程技术、生态保护、文化传统保护和空间美学设计，以指导城市空间的和谐发展，满足社会经济文化发展和生态保护的需要。

2 现代城市规划史上有关城市规划理论发展的三个主要文件和影响

3 城市人口构成和城市人口规模意义

确定城市规模是城市总体规划重要内容之一，是城市规划与经济社会发展目标相协调的重要组成部分。城市性质决定了城市建设的发展方向和用地构成，而城市规模决定城市的用地和布局形态。城市规模包括人口规模和用地规模，由于用地规模随着人口规模而变，所以城市规模通常以人口规模来表示，即城市人口的总数。人口规模确定得合理与否，对城市建设影响很大。因此，人口规模的确定既是城市总体规划的目标，又是空间布局和制定一系列具体技术标准的依据。这项工作的质量对城市总体规划的科学性、合理性有很大影响。

一、城市人口及构成（参见教材第176~181页）

从城市规划的角度来看，城市人口是指与城市活动有密切关系的人口，他们常年居住生活在城市的范围内，构成了城市的社会主体，是城市经济发展的动力和建设的参与者，也是城市服务的对象。

各国依据本国生产力发展水平及当时的社会、政治条件，把通过行政确认的城镇地区的常住人口称为城镇人口。城镇划分标准一般综合考虑人口规模、人口密度、非农业人口比重和政治、经济等因素。

城市按照人口密度、经济联系、管理条件等因素，一般可划分为市区、近郊区、市辖县（远郊区）。城市规划中的城市人口是指市区与近郊区的非农人口。市辖县的非农业人口，除个别直属该市的工业区（镇）以外，一般不计入，而应将它们分别计入各市辖县镇。

城市人口的状态是在不断变化的。可以通过对一定时期城市人口的各种现象，如年龄、寿命、性别、家庭、婚姻、劳动、职业、文化程度、健康状况等方面的构成情况加以分析，反映其特征。在城市规划中，需要研究的主要有年龄、性别、家庭、劳动、职业等构成情况。

1、年龄构成

年龄构成指城市人口各年龄组的人数占总人数的比例。一般将年龄分成六组：托儿组(0～3岁)、幼儿组(4～6岁)、小学组(7～11岁或7～12岁)、中学组(12～16岁或13～18岁)、成年组(男：17或19～60岁，女：17或19～55岁)和老年组(男：61岁以上，女：56岁以上)。

为了便于研究，常根据年龄统计作出百岁图和年龄构成图。

了解年龄构成的意义在于：比较成年年组人口与就业人数(职工人数)可以看出就业情况和劳动力潜力；掌握劳动后备军的数量和被抚养人口比例，对于估算人口发展规模有重要作用；掌握学龄前儿童和学龄儿童的数字和趋向是制定托、幼及中小学等规划指标的依据；分析年龄结构，可以判断城市的人口自然增长变化趋势；分析育龄妇女人口的年龄数量是推算人口自然增长的重要依据。

2、性别构成

性别构成反映男女之间的数量和比例关系，它直接影响城市人口的结婚率、育龄妇女，生育率和就业结构。在城市规划工作中，必须考虑男女性别比例的基本平衡。

3、家庭构成

家庭构成反映城市的家庭人口数量、性别和辈份组合等情况。它对于城市住宅类型的选择，城市生活和文化设施的配置，城市生活居住区的组织等有密切关系。我国城市家庭存在由传统的复合大家庭向简单的小家庭发展的趋向。

4、劳动构成

按居民参加工作与否，城市人口分为劳动人口与非劳动人口(被抚养人口)；其中劳动人口按工作性质和服务对象，分成基本人口和服务人口。所以，城市人口可分为以下三类：基本人口：指在工业、交通运输以及其他不属于地方性的行政、财经、文教等单位中工作的人员。它不是由城市的规模决定的，相反，它却对城市的规模起决定性的作用。

服务人口：指在为当地服务的企业、行政机关、文化、商业服务机构中工作的人员。它的多少是随城市规模而变动的。

被抚养人口：指未成年的、没有劳动力的以及没有参加劳动的人员。它是随职工人数而变动的。

劳动构成亦称城市人口构成，指人口按分类在城市总人口中的比例。劳动构成分析，主要用于“劳动平衡法”的人口规模计算中。调查和分析现状劳动构成是估算城市人口发展规模的重要依据之一。但在实际应用中存在着三类人口的划分口径与我国现状城市人口统计分类不一致，因此这种方法在实际中只有参考价值。

5、职业构成

职业构成指城市人口中社会劳动者按其从事劳动的行业(即职业类型)划分，各占总人数的比例。按国家统计局现行统计职业的类型包括3大产业和13类行业。

4 城市规划基础资料的分析内容有哪些？自然环境条件与城市的形成和发展关系。

城市规划应具备的基础资料包括下列部分：

(1)城市勘察资料(指与城市规划和建设有关的地质资料)：主要包括工程地质，即城市所在地区的地质构造，地面土层物理状况，城市规划区内不同地段的地基承载力以及滑坡、崩塌等基础资料；地震地质，即城市所在地区断裂带的分布及活动情况，城市规划区内地震烈度区划等基础资料；水文地质，即城市所在地区地下水的存在形式、储量、水质、开采及补给条件等基础资料。

(2)城市测量资料：主要包括城市平面控制网和高程控制网、城市地下工程及地下管网等专业测量图以及编制城市规划必备的各种比例尺的地形图等。

(3)气象资料：主要包括温度、湿度、降水、蒸发、风向、风速、日照、冰冻等基础资料。

(4)水文资料：主要包括江河湖海水位、流量、流速、水量、洪水淹没界线等。大河两岸城市应收集流域情况、流域规划、河道整治规划、现有防洪设施。山区城市应收集山洪、泥石流等基础资料。

(5)城市历史资料：主要包括城市的历史沿革、城址变迁、市区扩展以及城市规划历史等基础资料。

(6)经济与社会发展资料：主要包括城市国民经济和社会发展现状及长远规划、国土规划、区域规划等有关资料。

(7)城市人口资料：主要包括现状及历年城乡常住人口、暂住人口、人口的年龄构成、劳动力构成、自然增长、机械增长、职工带眷系数等。

(8)市域自然资源资料：主要包括矿产资源、水资源、燃料动力资源、农副产品资源的分布、数量、开采利用价值等。

(9)城市土地利用资料：主要包括现状及历年城市土地利用分类统计、城市用地增长状况、规划区内各类用地分布状况等。

(10)工矿企事业单位的现状及规划资料：主要包括用地面积、建筑面积、产品产量、产值、职工人数、用水量、用电量、运输量及污染情况等。

(11)交通运输资料：主要包括对外交通运输和市内交通的现状和发展预测(用地、职工人数、客货运量、流向、对周围地区环境的影响以及城市道路、交通设施等)。

(12)各类仓储资料：主要包括用地、货物状况及使用要求的现状和发展预测。

(13)城市行政、经济、社会、科技、文教、卫生、商业、金融、涉外等机构以及人民团体的现状和规划资料：主要包括发展规划、用地面积和职工人数等。

(14)建筑物现状资料：主要包括现有主要公共建筑的分布状况、用地面积、建筑面积、建筑质量等，现有居住区的情况以及住房建筑面积、居住面积、建筑层数、建筑密度、建筑质量等。

(15)工程设施资料(指市政工程、公用设施的现状资料)：主要包括场站及其设施的位置与规模，管网系统及其容量，防洪工程等。

(16)城市园林、绿地、风景区、文物古迹、优秀近代建筑等资料。

(17)城市人防设施及其他地下建筑物、构筑物等资料。

(18)城市环境资料：主要包括环境监测成果，各厂矿、单位排放污染物的数量及危害情况，城市垃圾的数量及分布，其他影响城市环境质量有害因素的分布状况及危害情况，地方病及其他有害居民健康的环境资料。

自然环境与城市的形成和发展密切相关，对城市布局的形成和职能的发挥起到很大影响。城市用地自然条件评价主要包括工程地质、水文、气候和地形等几个方面。

1、工程地质条件

(1)土质与地基承载力

全面了解建设用地范围内各种地基的承载能力，对城市建设用地选择和各类工程建设项目的合理布置以及工程建设的经济性，都十分重要。

(2)地形条件

城市规划的布局、道路走向和线型、各项基础设施的建设、建筑群体的布置、城市的形

态与形象等，都会受城市地形条件的影响。

结合地形条件，合理规划城市各项用地和布置各项工程建设，能够节约土地、减少平整土石方工程投资，有利于城市管理。

城市各项工程设施的建设对用地的坡度都有具体的要求。如：平地常要求不小于0.3%的坡度，有利于地面水的汇集和排除，但是地形过陡，这样坡度就太大了，将会出现水土冲刷问题。地形坡度的大小对道路的选线、纵坡的确定及土石方工程量的影响尤为显着。

(3)冲沟

冲沟：由间断流水在底层表面冲刷形成的沟槽。

不利：使切割用地支离破碎，对土地的使用不利;，尤其在冲沟的发育地区，水土流失严重;增加路线长度和增设跨沟工程，给工程带来困难。

规划前应弄清冲沟的分布，坡度，活动状况，以及冲沟的发育条件，采取相应的治理措施。如：对地表水进行导流，或通过绿化工程防止水土流失。

(4)滑坡与崩塌

物理工程地质现象。

滑坡成因：由于斜坡上大量坡体(土体或岩体)，在风化、地下水以及重力作用下，沿一定的滑动面向下滑动而造成的，常发生在山区或丘陵地区。

不稳定的坡体本身，或处于滑坡体下滑方向的地段，都不宜作为城市建设用地。

崩塌成因：由山坡岩层或土层的层面相对滑动，造成山体失去稳定而塌落。

裂隙发育且节理面顺向崩塌方向极易发生崩落，尤其是因过分人工开挖，都会导致崩塌。

(5)岩溶

岩溶：地下可溶性岩石(如石灰岩、盐岩)在含有二氧化碳、硫酸盐、氯等化学成分地下水的溶解与侵蚀下，岩石内部形成空洞(地下溶洞)。(也称喀斯特现象)。

城市规划时要查清溶洞的分布、深度以及构造特点，而后确定城市布局和地面工程建设。

(6)地震

一种自然地质现象，大多由地壳断裂构造运动引起的。在有活动断裂带的地区，最易发生地震，在断裂带的弯曲突出处和断裂带的交叉的地方往往是震中所在。

注意：强震区不宜建设城市;在震区建设城市时，要制定各项建设工程的设防标准，并且考虑震后疏散救灾等问题。建筑不宜连成片。

地震断裂带上一般可以绿化，不进行建设，同时也不能布置主要的交通干道，城市上游不能修建水库，以免地震损害水库，洪水下泄危机城市。

2、水文及水文地质条件

(1)水文条件

首先：江河湖泊等地面水体，不但可以作为城市的水源，而且在水路运输、改善气候、稀释污水及美化环境方面发挥作用。

不利影响：洪水侵患，年水量不均，水流对沿岸的冲刷，河床泥沙淤积等。

因此沿江河的城市规划中应处理好用地选择，用地布局以及提防工程建设等各方面的问题。在城市不同区域还要采用不同的防洪设计标准，有利于土地的充分利用，也有利于城市的合理布局并且节约建设投资。

其次：城市建设可能造成对原有水系的破坏，如：过量取水，排放大量污水，改变河道等。

在规划和建设之前，需对水体的流量、流速、水位、水质等进行调查分析，随时掌握水情动态，研究规划对策。

(2)水文地质条件

水文地质条件——指地下水的存在形式，含水层的厚度、矿化度、硬度、水温及水的流动状态等条件。

地下水经常作为城市用水的水源，特别是在远离江河湖泊或地面水水量不足，而水质又不符合卫生要求的城市，调查并探明地下水资源尤为重要。

分类：按成因与埋藏条件可分为：上层滞水、潜水和承压水(能作为城市水源)。

潜水：地表渗水形成，主要靠大气降水补给。因此潜水水位及其水的流动状态与地面的状况有关，埋深也因各地的地面蒸发、地质构造(如隔水层距地面的深度)和地形等不同而相差悬殊。

承压水：两个隔水层之间的重力水，由于有隔水项板，承压水受大气降水的影响较小，也不易受地面污染，因此成为远离江河城市主要水源。

地下漏斗：地下水的过量开采，会使地下水位大幅度下降，形成“漏斗”;

危害：使漏斗外围的污染物质流向漏斗中心，使水质变坏;严重时造成水源枯竭并引起地面沉陷，形成蝶式洼地，对城市的防汛与排水均不利，也会对地面建筑及各项管网工程造成破坏。

地下水的流向对城市布局也有影响，如：对地下水有污染的一些建设项目不应布置在地下水的上游方向，以尽量减少水体污染。

3、气候条件

气候条件对城市规划与建设有着诸多方面的影响，尤其在为城市居民创造舒适生活环境，防止城市污染等方面，关系密切。

(1)太阳辐射

分析城市所在地区太阳运行规律和辐射强度，对于建筑的日照标准、建筑朝向、建筑间距的确定，以及建筑的遮阳设施与各项工程的采暖设施的设置，提供规划设计的依据。

(2)风象

①风：地面大气的水平移动，由风向和风速两个量表示。

②风向：风吹来的方向。表示风向的一个基本特征指标：风向频率。

风向频率一般是分8个或16个罗盘方位观测，累积某一时期内(一季、一年或多年)各个方位风向的次数，并以各个风向发生的次数占该时期内观测、累计各个不同风向(包括静风)的总次数的百分比来表示。

风向频率=(某一时期内观测、累计某一风向发生的次数/同一时期内观测、累计风向的总次数)*100%

③风速：单位时间内风所移动的距离，表示风速的一个最基本指标是平均风速表示。

平均风速是按每个风向的风速累计平均值来表示的。(加全平均数)

④风玫瑰图——根据城市多年风向观测记录汇总所绘制的风向频率图和平均风速图又称为风玫瑰图。风玫瑰图研究城市布局的重要依据。

在进行城市用地规划布局时，为了减轻工业排放的有害气体对生活居住区的危害，通常把工业区布置在居住区的下风位;应同时考虑最小风频风向、静风频率、各盛行风向的季节变换及风速关系。如：

①全年只有一个盛行风向，且与此相对方向风频最小，或最小风频风向与盛行风向的转换夹角大于90度，则工业用地应放在最小风频之上风位，居住区位于其下风位。

②当全年有两个方向的盛行风时，应避免使有污染的工业处于任何一个盛行风向的上风方向，工业区和居住区可以分别布置在盛行风向的两侧。

风速与污染的危害关系一般是反比关系，即风速越大，污染物越容易扩散，从而降低了污染物浓度。

城市用地规划布局时，不但要考虑城市盛行风向的影响，还要注意当地静风的频率。

城市用地布局在绿地安排和道路系统规划中也应考虑自然通风的要求：大面积绿地安排成楔状插入城市，可以引导风向;道路系统的走向可与冬季盛行风向成一定角度，以减轻寒风对城市的侵袭。

另外，对城市局部地段在温差热力作用下产生的小范围空气环流也应考虑，处理得当有利于该地段的自然通风。如在山地背风面，由于会产生机械性涡流，布置于此的建筑有利于通风，但其上风向若为污染源时，也会因此而加剧污染。

(3)气温

气温对城市规划与建设的影响

1城市所在地区的日温差或年温差较大时，会给建筑工程的设施和施工带来影响。

2在工业配置时，需根据气温条件，考虑工业工艺的适应性与经济性问题。

3在生活居住方面，则应根据气温状况考虑生活居住区的降温或采暖设备的设置问题。

在日温差较大的地区(尤其在冬天)，容易出现逆温层现象，在静风和谷地地区，由于山坡气流的下沉，更加剧这一现象，这时城市上空大气比较稳定，有害的烟气滞留或扩散缓慢，加剧污染。

城市中由于建筑密集，硬地过多，生产与生活活动过程中散发大量热量，往往出现市区气温高于郊外的现象——热岛效应。

在规划布局时，可以增设大面积水体和绿地，加强对气温的调节作用，从而减少热岛效应。

(4)降水与湿度

降水——降雨、降雪、降雹、降霜等气候现象的总称。

降水量的大小和降水强度对城市排水设施有较为突出的影响。此外，山洪的形成、江河汛期的威胁等也给城市用地的选择及城市防汛工程带来直接的影响。

湿度高低与降水的多少有密切关系，相对湿度又随地区或季节的不同而不同。

湿度的大小会对城市某些工业生产的工艺产生影响，同时又与居住环境是否舒适有关）

5 我国城市规划编制程序与特点？（自己找一下吧）

城市规划的工作内容和编制程序

第一节城市规划的任务和原则

一、城市规划的任务

城市规划是人类为了在城市的发展中维持公共生活的空间秩序而作的未来空间安排的意志。这种对未来空间发展的安排意图，在更大的范围内，可以扩大到区域规划和国土规划，而在更小的空间范围内，可以延伸到建筑群体之间的空间设计。因此，从更本质的意义上，城市规划是人居环境各层面上的、以城市层次为主导工作对象的空间规划。在实际工作中，城市规划的工作对象不仅仅是在行政级别意义上的城市，也包括在行政管理设置、在市级以上的地区、区域，也包括够不上城市行政设置的镇、乡和村等人居空间环境，因此，有些国家采用城乡规划的名称。所有这些对未来空间发展不同层面上的规划统称为“空间规划体系”。

城市规划的根本社会作用是作为建设城市和管理城市的基本依据，是保证城市合理地进行

建设和城市土地合理开发利用及正常经营活动的前提和基础，是实现城市社会经济发展目标的综合性手段。

在市场经济体制下，城市规划的本质任务是合理地、有效地和公正地创造有序的城市生活空间环境。这项任务包括实现社会政治经济的决策意志及实现这种意志的法律法规和管理体制，同时也包括实现这种意志的工程技术、生态保护、文化传统保护和空间美学设计，以指导城市空间的和谐发展，满足社会经济文化发展和生态保护的需要。

中国现阶段城市规划的基本任务是保护和修复人居环境，尤其是城乡空间环境的生态系统，为城乡经济、社会和文化协调、稳定地持续发展服务，保障和创造城市居民安全、健康、舒适的空间环境和公正的社会环境。

二、编制城市规划应遵循的原则

（一）人工环境与自然环境相和谐的原则

（二）历史环境与未来环境相和谐的原则

（三）城市环境中各社会集团之间社会生活和谐的原则

第二节城市规划的工作内容和工作特点

一、城市规划工作的基本内容

城市规划工作的基本内容是依据城市的经济社会发展目标和环境保护的要求，根据区域规划等上层次的空间规划的要求，在充分研究城市的自然、经济、社会和技术发展条件的基础上，制定城市发展战略，预测城市发展规模，选择城市用地的布局和发展方向，按照工程技术和环境的要求，综合安排城市各项工程设施，并提出近期控制引导措施。具体主要有以下几个方面：

（1）收集和调查基础资料，研究满足城市经济社会发展目标的条件和措施；

（2）研究确定城市发展战略，预测发展规模，拟定城市分期建设的技术经济指标；（3）确定城市功能的空间布局，合理选择城市各项用地，并考虑城市空间的长远发展方向；

（4）提出市域城镇体系规划，确定区域性基础设施的规划原则；

（5）拟定新区开发和原有市区利用、改造的原则、步骤和方法；

（6）确定城市各项市政设施和工程措施的原则和技术方案；

（7）拟定城市建设艺术布局的原则和要求；

（8）根据城市基本建设的计划，安排城市各项重要的近期建设项目，为各单项工程设计提供依据；

（9）根据建设的需要和可能，提出实施规划的措施和步骤。

由于每个城市的自然条件、现状条件、发展战略、规模和建设速度各不相同，规划工作的内容应随具体情况而变化。

性质不同的城市，其规划的内容都有各自的特点和重点。

总之，必须从实际出发，既要满足城市发展普遍规律的要求，又要针对各种城市不同性质、特点和问题，确定规划主要内容和处理方法。

二、城市规划工作的特点

由于生产力和人口的高度集中，城市问题十分复杂，城市规划涉及政治、经济、社会、技术与艺术，以及人民生活的广泛领域。

（一）城市规划是综合性的工作

（二）城市规划是法治性、政策性很强的工作

（三）城市规划工作具有地方性

（四）城市规划是长期性和经常性的工作

（五）城市规划具有实践性

第三节城市规划的调查研究与基础资料

调查研究是城市规划的必要的前期工作，必须要弄清城市发展的自然、社会、历史、文化的背景以及经济发展的状况和生态条件，找出城市建设发展中拟解决的主要矛盾和问题。调查研究也是对城市从感性认识上升到理性认识的必要过程，调查研究所获得的基础资料是城市规划定性、定量分析的主要依据。城市的情况十分复杂，进行调查研究既要有实事求是和深入实际的精神，又要讲究合理的工作方法，要有针对性，切忌盲目繁琐。

城市规划的调查研究工作一般有三个方面：

（1）现场踏勘。城市规划工作者必须对城市的概貌、新发展地区和原有地区要有明确的形象概念，重要的工程也必须进行认真的现场踏勘；

（2）基础资料的收集与整理。主要应取自当地城市规划部门积累的资料和有关主管部门提供的专业性资料；

（3）分析研究。这是调查研究工作的关键，将收集到的各类资料和现场踏勘中反映出来的问题，加以系统地分析整理，去伪存真、由表及里，从定性到定量研究城市发展的内在决定性因素，从而提出解决这些问题的对策，这是制定城市规划方案的核心部分。

当现有资料不足以满足规划需要时，可以进行专项性的补充调查，必要时可以采取典型调查的方法或进行抽样调查。

城市建设是一个不断变化的动态过程，调查研究工作要经常进行，对原有资料要不断地进行修正补充。

城市规划所需的资料数量大，范围广，变化多，为了提高规划工作的质量和效率，要采取各种先进的科学技术手段进行调查、数据处理、检索、分析判断工作。

根据城市规模和城市具体情况的不同，基础资料的收集应有所侧重，不同阶段的城市规划对资料的工作深度也有不同的要求。一般地说，城市规划应具备的基础资料包括下列部分：（1）城市勘察资料（指与城市规划和建设有关的地质资料）：主要包括工程地质，即城市所在地区的地质构造，地面土层物理状况，城市规划区内不同地段的地基承载力以及滑坡、崩塌等基础资料；地震地质，即城市所在地区断裂带的分布及活动情况，城市规划区内地震烈度区划等基础资料；水文地质，即城市所在地区地下水的存在形式、储量、水质、开采及补给条件等基础资料。

（2）城市测量资料：主要包括城市平面控制网和高程控制网、城市地下工程及地下管网等专业测量图以及编制城市规划必备的各种比例尺的地形图等。

（3）气象资料：主要包括温度、湿度、降水、蒸发、风向、风速、日照、冰冻等基础资料。

（4）水文资料：主要包括江河湖海水位、流量、流速、水量、洪水淹没界线等。大河两岸城市应收集流域情况、流域区划、河道整治规划、现有防洪设施。山区城市应收集山洪、泥石流等基础资料。

（5）城市历史资料：主要包括城市的历史沿革、城址变迁、市区扩展以及城市规划历史等基础资料。

（6）经济与社会发展资料：主要包括城市国民经济和社会发展现状及长远规划、国土规划、区域规划等有关资料。

（7）城市人口资料：主要包括现状及历年城乡常住人口、暂住人口、人口的年龄构成、劳动力构成、自然增长、机械增长、职工带眷系数等。

（8）市域自然资源资料：主要包括矿产资源、水资源、燃料动力资源、农副产品资源的分布、数量、开采利用价值等。

（9）城市土地利用资料：主要包括现状及历年城市土地利用分类统计、城市用地增长状况、规划区内各类用地分布状况等。

（10）工矿企事业单位的现状及规划资料：主要包括用地面积、建筑面积、产品产量、产值、职工人数、用水量、用电量、运输量及污染情况等。

（11）交通运输资料：主要包括对外交通运输和市内交通的现状和发展预测（用地、职工人数、客货运量、流向、对周围地区环境的影响以及城市道路、交通设施等）。

（12）各类仓储资料：主要包括用地、货物状况及使用要求的现状和发展预测。

（13）城市行政、经济、社会、科技、文教、卫生、商业、金融、涉外等机构以及人民团体的现状和规划资料：主要包括发展规划、用地面积和职工人数等。

（14）建筑物现状资料：主要包括现有主要公共建筑的分布状况、用地面积、建筑面积、建筑质量等，现有居住区的情况以及住房建筑面积、居住面积、建筑层数、建筑密度、建筑质量等。

（15）工程设施资料（指市政工程、公用设施的现状资料）：主要包括场站及其设施的位置与规模，管网系统及其容量，防洪工程等。

（16）城市园林、绿地、风景区、文物古迹、优秀近代建筑等资料。

（17）城市人防设施及其他地下建筑物、构筑物等资料。

（18）城市环境资料：主要包括环境监测成果，各厂矿、单位排放污染物的数量及危害情况，城市垃圾的数量及分布，其他影响城市环境质量有害因素的分布状况及危害情况，地方病及其他有害居民健康的环境资料。

第四节城市规划的层面及其主要内容

城市规划是城市政府为达到城市发展目标而对城市建设进行的安排，尽管由于各国社会经济体制、城市发展水平、城市规划的实践和经验各不相同，城市规划的工作步骤、阶段划分与编制方法也不尽相同，但基本上都按照由抽象到具体，从发展战略到操作管理的层次决策原则进行。一般城市规划分为城市发展战略和建设控制引导两个层面。

城市发展战略层面的规划主要是研究确定城市发展目标、原则、战略部署等重大问题，表达的是城市政府对城市空间发展战略方向的意志，当然在一个民主法制社会，这一战略必须建立在市民参与和法律法规的基础之上。我国的城市总体规划以及土地利用总体规划都属于这一层面。

建设控制引导层面的规划是对具体每一地块未来开发利用做出法律规定，它必须尊重并服从城市发展战略对其所在空间的安排。由于直接涉及土地的所有权和使用权，所以建设控制引导层面的规划必须通过立法机关以法律的形式确定下来。但这一层面的规划也可以依法对上一层面的规划进行调整。我国的详细规划属于这一层面的工作。

在实际工作中，为了便于工作的开展，在正式编制城市发展战略规划前，可以由城市人民政府组织制定城市规划纲要，对确定城市发展的主要目标、方向和内容提出原则性意见，作

为规划编制的依据。

根据城市的实际情况和工作需要，大城市和中等城市可以在城市土地使用发展战略规划基础上编制分区规划，进一步控制和确定不同地段的土地的用途、范围和容量，协调各项基础设施和公共设施的建设，并为下一层面的规划提供依据。

建设控制引导性的规划根据不同的需要、任务、目标和深度要求，可分为控制性详细规划和修建性详细规划两种类型。

根据我国1989年通过的《城市规划法》和1991年颁布的《城市规划编制办法》，现将我国城市规划工作中具体各个阶段的有关内容介绍如下：

一、城市规划纲要的主要内容

城市总体规划纲要的主要任务是：研究确定城市总体规划的重大原则，并作为编制城市总体规划的依据。其主要内容如下：

（1）论证城市国民经济和社会发展条件，原则确定规划期内城市发展目标；

（2）论证城市在区域发展中的地位，原则确定市（县）域城镇体系的结构与布局；（3）原则确定城市性质、规模、总体布局，选择城市发展用地，提出城市规划区范围的初步意见；

（4）研究分析确定城市能源、交通、供水等城市基础设施开发建设的重大原则问题，以及实施城市规划的重要措施。

城市总体规划纲要的成果包括文字说明和必要的示意性图纸。

二、城市总体规划的主要内容

城市总体规划的主要任务是：综合研究和确定城市性质、规模和空间发展状态，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施，处理好远期发展与近期建设的关系，指导城市合理发展。

城市总体规划的期限一般为20年，同时应当对城市远景发展作出轮廓性的规划安排。近期建设规划是总体规划的一个组成部分，应当对城市近期的发展布局和主要建设项目作出安排。近期建设规划期限一般为5年。建制镇总体规划的期限可以为10～20年，近期建设规划可以为3～5年。

城市总体规划应当包括下列内容：

（1）设市城市应当编制市域城镇体系规划，县（自治县、旗）人民政府所在地的镇应当编制县域城镇体系规划。市域和县域城镇体系规划的内容包括：分析区域发展条件和制约因素，提出区域城镇发展战略，确定资源开发、产业配置和保护生态环境、历史文化遗产的综合目标；预测区域城镇化水平，调整现有城镇体系的规模结构、职能分工和空间布局，确定重点发展的城镇；原则确定区域交通、通讯、能源、供水、排水、防洪等设施的布局；提出实施规划的措施和有关技术经济政策的建议。

（2）确定城市性质和发展方向，划定城市规划区范围。

（3）提出规划期内城市人口及用地发展规模，确定城市建设与发展用地的空间布局、功能分区，以及市中心、区中心位置。

（4）确定城市对外交通系统的布局以及车站、铁路枢纽、港口、机场等主要交通设施的规模、位置，确定城市主、次干道系统的走向、断面、主要交叉口形式，确定主要广场、停车场的位置、容量。

（5）综合协调并确定城市供水、排水、防洪、供电、通讯、燃气、供热、消防、环卫等设施的发展目标和总体布局。

（6）确定城市河湖水系的治理目标和总体布局，分配沿海、沿江岸线。

（7）确定城市园林绿地系统的发展目标及总体布局。

（8）确定城市环境保护目标，提出防治污染措施。

（9）根据城市防灾要求，提出人防建设、抗震防灾规划目标和总体布局。

（10）确定需要保护的风景名胜、文物古迹、传统街区，划定保护和控制范围，提出保护措施，历史文化名城要编制专门的保护规划。

（11）确定旧区改建、用地调整的原则、方法和步骤，提出改善旧城区生产、生活环境的要求和措施。

（12）综合协调市区与近郊区村庄、集镇的各项建设，统筹安排近郊区村庄、集镇的居住用地、公共服务设施、乡镇企业、基础设施和菜地、园地、牧草地、副食品基地，划定需要保留和控制的绿色空间。

（13）进行综合技术经济论证，提出规划实施步骤、措施和方法的建议。

（14）编制近期建设规划，确定近期建设目标、内容和实施部署。建制镇总体规划的内容可以根据其规模和实际需要适当简化。

城市总体规划的文件及主要图纸：

（1）总体规划文件包括规划文本和附件，规划说明及基础资料收入附件。规划文本是对规划的各项目标和内容提出规定性要求的文件，规划说明是对规划文本的具体解释（以下有关条款同）。

（2）总体规划图纸包括：市（县）域城镇布局现状图、城市现状图、用地评定图、市（县）域城镇体系规划图、城市总体规划图、道路交通规划图、各项专业规划图及近期建设规划图。图纸比例：大、中城市为1/10000～1/25000，小城市为1/5000～1/10000，其中建制镇为1/5000；市（县）域城镇体系规划图的比例由编制部门根据实际需要确定。

三、分区规划的主要内容

编制分区规划的主要任务是：在总体规划的基础上，对城市土地利用、人口分布和公共设施、城市基础设施的配置作出进一步的安排，以便与详细规划更好地衔接。

分区规划应当包括下列内容：

（1）原则规定分区内土地使用性质、居住人口分布、建筑及用地的容量控制指标。（2）确定市、区、居住区级公共设施的分布及其用地范围。

（3）确定城市主、次干道的红线位置、断面、控制点坐标和标高，确定支路的走向、宽度以及主要交叉口、广场、停车场位置和控制范围。

（4）确定绿地系统、河湖水面、供电高压线走廊、对外交通设施、风景名胜的用地界线和文物古迹、传统街区的保护范围，提出空间形态的保护要求。

（5）确定工程干管的位置、走向、管径、服务范围以及主要工程设施的位置和用地范围。分区规划文件及主要图纸：

（1）分区规划文件包括规划文本和附件，规划说明及基础资料收入附件。

（2）分区规划图纸包括：规划分区位置图、分区现状图、分区土地利用及建筑容量规划图、各项专业规划图。图纸比例为1/5000。

四、详细规划的主要内容

详细规划的主要任务是：以总体规划或者分区规划为依据，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，或者直接对建设作出具体的安排和规划设计。

详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

根据城市规划的深化和管理的需要，一般应当编制控制性详细规划，以控制建设用地性质、使用强度和空间环境，作为城市规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。

控制性详细规划应当包括下列内容：

（1）详细规定所规划范围内各类不同使用性质用地的界线，规定各类用地内适建、不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。

（2）规定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；规定交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离、建筑间距等要求。

（3）提出各地块的建筑体量、体型、色彩等要求。

（4）确定各级支路的红线位置、控制点坐标和标高。

（5）根据规划容量，确定工程管线的走向、管径和工程设施的用地界线。

（6）制定相应的土地使用与建筑管理规定。

控制性详细规划的文件和图纸：

（1）控制性详细规划文件包括规划文本和附件、规划说明及基础资料收入附件。规划文本中应当包括规划范围内土地使用及建筑管理规定。

（2）控制性详细规划图纸包括规划地区现状图、控制性详细规划图纸。图纸比例为1/1000～1/2000。

对于当前要进行建设的地区，应当编制修建性详细规划，用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工。

修建性详细规划应当包括下列内容：

（1）建设条件分析及综合技术经济论证；

（2）作出建筑、道路和绿地等的空间布局和景观规划设计，布置总平面图；

（3）道路交通规划设计；

（4）绿地系统规划设计；

（5）工程管线规划设计；

（6）竖向规划设计；

（7）估算工程量、拆迁量和总造价，分析投资效益。

修建性详细规划的文件和图纸：

（1）修建性详细规划文件为规划设计说明书；

（2）修建性详细规划图纸包括：规划地区现状图、规划总平面图、各项专业规划图、竖向规划图、反映规划设计意图的透视图。图纸比例为1/500～1/2000。

五、城市总体规划的调整和修改

城市总体规划的调整，是指城市人民政府根据城市经济建设和社会发展情况，按照实际需要对已经批准的总体规划作局部性变更。局部调整的决定由城市人民政府作出，并报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案。

总体规划的修改，是指城市人民政府在实施总体规划的过程中，发现总体规划的某些基本原则和框架已经不能适应城市经济建设和社会发展的要求，必须作出重大变更。修改总体规划由城市人民政府组织进行，必须经同级人民代表大会或其常务委员会审查同意后，报原批准机关审批。

六、城市规划的审批

城市规划必须坚持严格的分级审批制度，以保障城市规划的严肃性和权威性。

（1）城市规划纲要要经城市人民政府审核同意。

（2）城市总体规划的审批：

直辖市的城市总体规划，由直辖市人民政府报国务院审批。

省和自治区人民政府所在地城市、百万人口以上的大城市和国务院指定城市的总体规划，

由所在省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他设市城市的总体规划，报省、自治区人民政府审批。县人民政府所在地镇的总体规划，报省、自治区、直辖市人民政府审批，其中市管辖的县人民政府所在地镇的总体规划，报所在地市人民政府审批。其他建制镇的总体规划，报县（市）人民政府审批。

城市人民政府和县人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。

（3）单独编制的城市人防建设规划，直辖市要报国家人民防空委员会和建设部审批；一类人防重点城市中的省会城市，要经省、自治区人民政府和大军区人民防空委员会审查同意后，报国家人民防空委员会和建设部审批；一类人防重点城市中的非省会城市及二类人防重点城市需报省、自治区人民政府审批，并报国家人民防空委员会、建设部备案；三类人防重点城市报市人民政府审批，并报省、自治区人民防空办公室、建委（建设厅）备案。

（4）单独编制的国家级历史文化名城的保护规划，由国务院审批其总体规划的城市，报建设部、国家文物局备案；省、自治区、直辖市级历史文化名城的保护规划由省、自治区、直辖市人民政府审批。

单独编制的其他专业规划，经当地城市规划总体部门审核后，报城市人民政府审批。（5）城市分区规划经当地城市规划主管部门审核后，报城市人民政府审批。

（6）城市详细规划由城市人民政府审批。已编制并批准分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，可由城市人民政府授权城市规划主管部门审批。以上关于城市规划工作中各个阶段的内容和审批办法的规定，是根据我国现阶段的实际情况制定的。

其他国家由于政体和经济、社会发展水平的不同，对城市规划的内容、深度、方法、规划侧重点和审批制度等都各有不同的要求和规定。了解和研究他们的情况，有助于改进我们的规划编制工作。

6 市政和公共服务设施对城市环境的影响。

隨著社會的進步﹐經濟的不斷發展﹐人類對自然環境重要性的認識越來越深刻﹐對環境的保護也顯得越來越重要。市政工程的建設對促進國民經濟的發展﹑城市環境的改善等方面的積極作用已為社會各界所接受﹐但其建設過程對聲環境﹑水環境﹑環境空氣﹑社會環境及生態環境的負面影響問題也越來越突出。因此﹐摸清市政工程建設過程中的環境問題﹐尤其是施工過程中主要的環境問題﹐並採取必要的綜合防治措施﹐最大限度減低工程建設對環境的影響是施工工程管理的必要環節。

1 概述

1.1 施工噪聲污染

市政工程施工期間許多施工機械和各種運輸車輛會輻射出較強烈的噪聲﹐對附近居民﹑學校﹑生活﹑休息和教學產生較大的影響。

市政工程施工噪聲有其自身的特點﹐這表現為﹕

(1)施工機械種類繁多﹐不同的施工階段有不同的施工機械﹐同一施工階段投入的施工機械也有多有少﹐這就決定了施工噪的隨意性和無規律性。

(2)不同設備的噪聲源特性不同﹐有些設備噪聲呈振動式的﹑突發的或脈衝特性的﹐對人的影響較大﹔有些設備(如攪拌機)頻率低沉﹐不易衰減﹐而且使人感覺煩燥﹔施工機械的噪聲較大﹐但它們之間聲級相差仍很大﹐有些設備的執行噪聲可高達110dB左右。

1.2 水環境污染

市政工程施工對水環境的污染物主要是施工排放的生產廢水和施工人員的生活污水。

1.2.1 生產廢水

施工中砂石加工與衝洗﹑混凝土澆築與養護﹑表層裝修與衝洗等都產生一定量的廢水﹐會造成一些基坑積水﹐污染水環境。

1.2.1.1 砂石料生產系統廢水

據一般大型砂石料加工系統衝洗廢水監測﹐其廢水量約為加工砂石方量的3倍﹐是一個較大的水污染源。砂石料廢水的主要污染物為懸浮物。如處理不當﹐會造成地表水體水質污染﹐並加劇河道淤積。

1.2.1.2 混凝土的養護廢水

混凝土的養護廢水主要是pH值高﹐一般達9～12。混凝土的養護用水量少﹐蒸發吸收快﹐一般不會形成較大的地面徑流進入地表水體﹐對環境影響較小。

1.2.1.3 施工機械設備衝洗和施工車輛衝洗

施工機械設備衝洗和施工車輛衝洗廢水中主要污染物為石油類和懸浮物﹐應防止含油廢水污染地表水和地下水。

1.2.2 生活污水

施工期生活污水主要是集中施工現場﹑施工營地的生活污水﹐其水質和一般的城市生活廢水區別不大﹐如不採取必要的防治措施﹐將會對環境產生一定的影響。

1.3 環境空氣污染

工程施工對空氣的污染主要是施工揚塵以及施工機械和運輸車輛排放的尾氣。

施工揚塵污染主要來自以下幾個方面﹕

(1)路基開挖﹑土地平整及路基填築等施工過程。如遇大風天氣﹐會造成粉塵﹑揚塵等大氣污染。

(2)水泥﹑砂石﹑混凝土等建築材料。如運輸﹑裝卸﹑倉庫儲存方式不當﹐可能造成洩漏﹐產生揚塵和大氣污染。

(3)灰土拌和﹑混凝土拌和加工會產生揚塵和粉塵。

(4)施工所需散體建築材料數量較大﹐施工將增加車流量﹐加之建築砂石﹑土﹑水泥等洩漏會增加路面起塵量。

(5)施工期燃油機械和車輛會產生廢氣中的主要污染物為總懸浮物微粒﹑二氧化碳﹑一氧化碳及氮氧化物等。

1.4 固體廢棄物污染

工程施工過程中產生的固體廢棄物主要為施工垃圾和生活垃圾﹐主要有以下幾個來源﹕

(1)進場前清場廢物﹕主要是施工場地內雜草﹑灌木等植物殘體﹐土壤表層熟土等。

(2)路基開挖棄土﹕路基開挖產生的餘土﹐除一部分回填外﹐其餘部分應用車輛運輸至統一的餘土收納場﹐而不得隨意堆放處置。否則將造成水土流失和環境污染。

(3)建築廢物﹕其數量比較多﹐主要包括施工中水泥﹑木材﹑包裝材料等廢物。

(4)生活垃圾﹕平均每人每天1kg左右。如垃圾物的隨意排放﹐將嚴重影響環境環境衛生和施工人員健康。

(5)糞便污染﹕施工人員應盡可能地利用已有宿舍和公共廁所設施。項目部內應有臨時廁所﹐並及時清運﹐否則將污染環境和影響健康。

1.5 生態和景觀破壞

市政工程有時在風景區內施工﹐施工過程中因施工便道建設﹑清理現場﹑取料和棄料及路基修築而必須佔用土地﹐破壞植被﹐並可能影響到沿線的自然﹑文物和景觀。

7 城市规划与土地管理的关系

城市规划与土地利用总体规划

在城市建设和城市管理中，城市总体规划与土地利用总体规划在经济建设与实施可持续发展战略中起着关键的作用，它们相互联系又相互制约，既是统一的又是对立的。两个规划的依据都是国民经济长期发展规划，其核心内容都是土地的合理利用。但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度也悬殊较大。长期以来，两个规划在规划和实施过程中仍存在衔接不到位，难以协调统一，如何协调两个规划关系问题，应得到我们更多的关注。

城市总体规划与土地利用总体规划的内在联系与矛盾

土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局；城市总体规划为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定一个城市的性质、规模、发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间和进行各项建设的综合布局和全面安排，还包括选定规划定额指标，制订该市远、近期目标及其实施步骤和措施等工作。城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，是确保城市空间资源的有效配置和土地利用的前提和基础，是实现城市经济和社会发展目标的重要手段之一。

土地利用总体规划的规划范围比城市规划的范围大，它要对规划区内（包括城市用地）全部土地的利用结构及其空间布局（包括城镇体系的用地布局）作出长期的合理安排。在土地利用上，城市规划和土地利用总体规划的关系是点和面的关系，局部和整体的关系。所以，城市规划中有关城镇体系的用地布局、城市用地的规模和用地选择，各项建设占地指标、以及城市的发展方向应当和土地利用总体规划相协调。

《中华人民共和国土地管理法》第二十二条规定：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。《中华人民共和国城市规划法》第七条也规定了：城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。

在实际规划操作中，由于土地利用总体规划与城市总体规划在用地分类与划分标准、规划统计口径、规划工作路线以及规划技术方法等许多方面都存在着明显差异，造成两个规划在区域和城市土地开发利用与保护等方面出现较大的矛盾和不协调之处。目前存在的主要问题有：

一、土地利用总体规划滞后于城市总体规划。

我国开展土地利用总体规划的时间较迟（到80年代才在我国起步），先后组织开展了两轮土地利用总体规划编制和实施工作。但其规划的理论与方法不完备，因此规划制定水平低，规划体系存在缺陷，致使其可操作性差。土地利用总体规划虽然在控制城市的发展规模与避免城市无规则蔓延上起重要作用，但其以“供给制约和引导需求”的指导思想，由上而下编制，规划中的主要用地指标也是由上而下分解，没有充分考虑实际发展的用地需求，脱离实际，存在与城市总体规划、现状不一致等矛盾。

协调处理好土地利用总体规划与城市总体规划的关系

由于两个规划有着共同的规划对象和规划目标，从本质看，它们应该是相互协调和衔接的关系。

城市总体规划除土地使用规划内容外，还包括了城市体系规划、城市社会经济发展战略

等内容，这应成为土地利用规划的指导，为土地利用规划确定区域土地利用结构提供宏观依据。土地利用总体规划应为城市的发展提供充足的发展空间，以促进城市与区域经济的发展。城市规划应树立耕地保护意识，尤其是保护基本农田。城市总体规划与土地利用总体规划都应在区域规划的指导下，相互协调和相互制约，共同遵循发展区域社会和经济，合理利用和珍惜每一寸土地，切实保护耕地，保护生态环境，维持生态平衡，促进城乡协调发展，发挥城市区域的竞争优势，协调区域间、城镇间的矛盾。

城市总体规划与土地利用总体规划都应依法适时调整规划，提高修编质量。调整规划要依法按程序进行，严格界定调整范围。以下几种情况需要调整或修编规划：一是受自然灾害影响，土地利用现状和使用条件发生变化并影响规划执行的；二是新提出的国家或省级重点项目，符合独立选址条件的；三是在耕地等主要农用地数量不减少、质量不降低情况下，需要调整建设用地结构与布局的；四是行政区调整后，影响规划执行的；五是主要用地规划定量或定位经核定确实有错误或遗漏的；六是上级规划调整，需要相应调整或修编下级规划的。

应正确处理好城市总体规划与土地利用总体规划年度用地计划的关系，制定年度计划不能脱离城市总体规划，必须在城市总体规划的基础上，根据近期用地需求来制定年度计划。城市建设过程严格执行年度用地计划，政府不能背离年度计划随意批地。

除了遵循共同的原则外，这两个规划还应在规划工作路线和规划技术方法、规划范围、统一用地的统计口径，规划实施管理机制等方面作进一步调整和完善

8 城市道路交通规划的问题探讨

近２０年来，我国城市获得了前所未有的发展。但是，一些城市所出现的交通拥挤堵塞问题也是空前严重的。目前，全国３２个百万人口以上的大城市中，有２７个城市的人均道路面积已经低于全国平均水平；９０年代中后期，上海等城市中心区５０％的车道上高峰小时饱和度更是达到９５％，全天饱和度超过７０％，平均车速下降到１０ｋｍ／ｈ。为此，交通问题已经日益引发各城市政府的重视，并成为民众关心的焦点。２０００年，国家公安部、建设部联合发文，要求全国部分城市实施道路交通的“畅通工程”，力图通过行政手段促进道路建设和交通管理协调，推动城市交通拥挤堵塞问题的缓解 １ 。尽管如此，实践中不少城市所体现出的重道路建设而轻道路政策理论研究，重交通规划而轻交通管理，重短期“政绩”而轻长远目标的某些倾向，使我们不得不深刻地思考以下问题。

１道路交通拥挤的缓解在于整个道路交通开放系统的不断改进

目前，许多城市里的交通问题是通过局部路段、局部道路交叉口的拥挤堵塞反映出来的。显然，按照西医“脚痛医脚，头痛医头”的观念，拓宽这些道路，在交叉口修建立交似乎是立竿见影的解决办法，但问题却很少这样简单。以美国的城市道路建设为例，城市里更宽更多的道路、立交在建成之初的确方便了人们的出行。但是，越来越多的事实表明，草率地选择多修路来解决城市交通问题，最终导致了美国城市里更为严重的交通构成失衡、交通拥挤及城市中心衰退等问题〔２〕。究其原因就是不少研究者、决策者曾经错误地估计了道路建设对解决城市的交通问题的积极作用而忽略了其他方面，如交通需求、公共交通、交通管理等对解决城市交通问题作用的全面研究。结果，路修得越多，促进了私人轿车的消费，而道路拥挤情况依旧，公共交通也日益变得更加的萎缩（如图一）：

典型的如洛杉矶和底特律两个城市。到６０年代，虽然两市分别修建了多达数千公里的汽车专用道路，但交通拥挤问题依旧。同时，因服务水平下降，其公共交通严重萎缩，客运量分别下降到总客运量的１．５％、４．５％〔２〕。两城市仍有大量承担不起私车交通的

市区贫穷人口，于是又引出了如何为这部分人提供必须的交通条件及市中心衰退等社会问题。美国政府认识到城市交通设施建设的局限性和公共交通的重要作用，并于６０年代通过了世界上第一个比较完善的《公共交通法》。

而北京在这方面似乎也走过一段弯路，前些年已修通投资巨大、立交众多的二环、三环主干道路８１ｋｍ。但由于辐射道路干线和支线建设滞后，没有形成与环线相配套的完整道路及相应的管理系统，加上这些年机动车辆的迅猛激增和相应交通需求管理不力〔３〕，环线进出口上往往堵塞，形成了新的交通问题。大城市解决交通问题的重点应不再局限于道路交通设施的建设，而应扩大到建立一个以社会化公共交通网络为主体，以快速交通为骨干的多层次、多元化交通方式协调运行系统。在这一系统中，道路建设、客运系统、货运系统及相应的交通管理与控制系统都将得到很好的研究和解决。

２城市交通问题的缓解有待于提高道路交通网络建设研究和决策的科学化水平近２０年来，国内城市修建道路、改善城市交通环境的热情异常高涨。但是，由于没有形成一个科学化的研究、决策机制，部分行政领导的个人意志代替了科学、民主的研究、决策过程，以至不少城市把主要精力、资金投入了主要道路建设和相应的地产开发，道路建设项目草率上马。还有高架道路热，高架道路本来是一种迫不得已的事情，但是好多城市还在追求，甚至把它作为市长的政绩，列为“为民工程”，结果非但没有解决原有交通问题，还造成了不少新的交通问题和隐患：

２.１新建、改建道路集中在市区和开发的新区，道路建设时序、走向、宽度等与城市发展方向及规模不符，浪费大量建设资金和道路资源。如北海、张家港的道路建设。同时，在许多城市的外围，城市道路与公路的衔接没有得到应有的重视，造成交通进出城市十分不畅，导致出入境交通影响市内交通。典型的例子如广州外围道路系统及沪宁高速公路和沿线城市市区道路的衔接。

２.２主要干道或几个重大交通项目的建设占用了几乎全部的资金，相应的交通政策、交通规划研究、反馈得不到应有的重视，交通设施建设科学性少，随意性多，对缓解城市交通问题作用不明显。目前，从全国范围看，真正对城市交通问题长期投入人力、物力进行研究的城市仅有北京、上海、南京、广州、深圳、沈阳、武汉等城市。我国，多数城市还是仅仅把城市交通问题作为一个子专题单独进行阶段性研究。还没有引起人们长期的足够的重视。城市交通问题因其复杂性、综合性、长期性已经使得单凭几个规划人员或一个政府职能部门（如建设部门）的力量无法应付。

２.３与道路相匹配的交通管理子系统的研究、改善有待重视。我国许多城市中道路建设虽然规模、声势浩大，但相应的管理设施研究、建设却相对滞后。从国外的经验看，交通管理已经从“点控制”（道路交叉口控制）到“线控制”（道路通行控制），进而发展到整个城市区域“面控制”（通过计算机网络和遍布区域的探测器、摄像头、大型可变电子显示屏幕、实时交通广播等，科学控制和引导交通流）。最近十几年，综合考虑道路、车辆、交通参与者、计算机处理技术等因素的智能交通系统（ＩＴＳ的开发和研究更是方兴未艾，并在解决城市交通问题里发挥越来越大的作用。我国６６８个城市中，目前系统作过交通调查及编制城市交通规划的城市仅有４０余个。

２.４土地使用——交通流量评估得不到重视，土地使用与交通生成和吸引之间的和谐关系失控。我国现行的有关的法律中，如《城市规划法》、《房地产管理法》等，对于土地使用、建设项目的交通流量评估、停车位设置等没有很严格的规定。因此，在一些城市里，未经土地使用强度评估和交通流量预测，跟着投资商屁股后边的，沿新建、改建道路的高密度房地产开发往往引发比原先更为严重的交通、规划、社会等问题。典型的如前些年沿杭州西湖的

道路拓宽及高楼建设。９０年代福州市中心的旧城改造工程，交通混杂，秩序混乱，事故频发。

为此，从实践效果看，由于缺乏稳定的城市交通问题研究机构和必要的交通基础研究，忽视交通管理的潜在价值，以及建设项目的交通流量评估法律地位不强，我国许多城市近年的道路建设及其政策制定、落实，在缓解城市交通问题上并未起到显著的作用。

３城市交通问题的缓解有待于政府机构改革和相应法律法规的必要支撑

长期以来，我国城市规划、城市道路建设和维护、公共客运、道路交通管理和公路建设、轨道交通的管理职能分别属于建设、公交、公安、交通、铁路等部门。各方均有自己的一套思路和做法，缺乏必要沟通和协作，又有在部分问题上争权夺利或相互推诿的弊端。借此政府机构改革的东风，在《城市规划法》、《城市道路管理条例》、《道路交通管理条例》等的基础上，制定《交通法》、《公共交通法》、《轨道交通法》、《城市停车场法》等系列化法律，减少各方上述职能不清、政出多门、相互推诿等弊端已属当务之急。

４“软硬”兼施——未来解决城市交通问题的必经之路

总体上说，交通设施容量的增长速度永远赶不上交通需求的增长，单靠交通设施容量的增长来解决城市交通问题已经被证明行不通。为此，“软”“硬”兼施、想方设法实现道路容量的科学扩张与现有道路运能潜力的挖掘，将是我国未来解决城市交通问题的必经之路。具体说，应立即着手以下几个方面来综合解决我国城市当前所面临的交通问题：

４.１强化交通基础研究，实现交通容量的科学扩张

我们必然要选择一条用最省的土地资源和较少资金满足尽可能大的城市交通需求的途径。而这样一条途径，很大程度上是建立一个综合的客货运交通系统的问题。因此迫切需要我们建立健全相关研究机构，长期有效地展开相关的基础研究，全面把握这一系统中的道路设施、客运系统、货运系统、交通管理系统、交通法规、机制设置等一系列子要素，及时为科学的交通决策提供有力依据，把城市有限的人力、财力、土地资源投入到最有利于解决其交通问题的方面去，实现交通容量的快速、高效扩张。

４.２加强宏观交通需求管理，改善交通构成，发挥现有交通设施的最大运能学习香港、新加坡、日本的有益经验，加强宏观交通需求管理，有效引导和控制私人交通工具出行的增长，同时积极扶持公共交通，维持合理的私人交通与公共交通的比例，保证一个较高的道路交通资源的使用效率已是中国许多城市，特别是摩托车增长过快的南方城市所面临的当务之急。同时，对于城市中普遍存在的自行车问题，通过错开上下班时间、弹性工作制实现高峰时段交通总量的削减、改善既有交通构成是值得各城市考虑的。北京、天津等城市在这些方面获得了一定的成功经验。

４.３科学管理个体交通，保证人、车、路的和谐关系，缓解城市交通问题从社会学角度来探讨行人、司机的行为对城市交通的影响，在我国还是一个很少有人涉及的课题。但是，从交通工程的基本原理出发，我们知道行人、车辆的有序流动对于保证城市道路的畅通有着重要的影响。也就是说，在解决好宏观的交通构成等问题后，微观的个体交通在局部路段的失范行为仍将可能对整条道路乃至整个道路系统的通行能力构成严重影响。例如，部分人员在道路上的乱穿乱行、乱摆乱买一直是我国许多城市交通拥挤混乱的一个重要原因。为此，从行人心理、严格执法、加强过街步道建设等角度深入研讨强化个体交通管理的可能，保证行人、车辆对道路资源特别是交通高峰期间道路交叉口的有序、合理使用，也将有助于缓解不少城市的交通混乱问题。

４.４规范政府相关职能部门责权利，提高城市交通研究、规划、建设、管理等机构的协调、协作水平，实现对既有人力、物力、财力的合理搭配、使用，推动城市交通问题的缓解。

从经济学上说，城市政府是市场中掌握最多经济资源的利益团体，同时，它还拥有一般社会团体所没有的许多公共决策的权力。为此，在缓解城市的交通问题上，城市政府所扮演的角色至关重要。它的科学决策、权力应用和对经济资源的合理使用将直接影响城市交通问题解决的实际效率、效果。但是，由于我国政府中交通规划、管理、投资、建设等职能相对分散，迫切需要我们利用城市政府机构改革的良机，提高各相关职能部门的服务水平及相互间的协调协作水平，最大限度地减少“内耗”。可以说，城市相关政府部门职能、权力的合理调整和规范，将促进城市对社会资源、经济资源的高效调配和使用，从而对进一步缓解我国城市交通问题带来深远而积极的影响。同时，从制度上确保专家和民众对城市交通问题决策的民主参与和监督，那些盲目追求“政绩”的道路设施建设的个人行为也将因此受到有力约束。如深圳市由２９人组成的市规划委员会（其中公务人员不超过１４人），对促进该市的民主、科学决策起到了不小的作用〔４〕。

４.５加强立法，处理好土地开发使用和交通流量生成和吸引、城市停车场设置、扶持公共交通发展等问题。

一是考虑在现有《城市规划法》和《房地产管理法》基础上修订这些内容；二是学习美国、日本等国的经验，进一步形成系列化的《交通法》、《公共交通法》、《轨道交通法》、《停车场法》等完整交通法规体系，以适应我国城市交通迅猛发展的形势〔５〕。

9 目前城市总体规划中规划内容、方式、作用方面存在的问题及改善措施。

10 城市规划实施管理中存在的问题研究。

当前城市规划管理中存在的问题：

进入21世纪以后,城市化进入快速发展阶段伴随着住房分配制度的改革,城市房地产出现了迅猛发展的势头。在此过程中,规划管理方面的新问题随着市场制度的逐步建立而不断涌现,城市规划管理面临着新的挑战。

缺乏法制保障导致规划缺位或干预乏力。城市规划的缺位或干预乏力有两方面的原因。一方面,城市规划自身存在缺陷。另一方面,我国的城市规划由于缺乏完善的法规体系支持,规划的干预缺乏力度,违法建设屡禁不止。城市规划行政许可的自由裁量权过大。规划管理中自由裁量权限较大,对开发商而言,对应于项目开发的不确定性和投资风险,“寻租”的空间和动力也会趋大。这些就是导致规划行政管理领域中产生腐败的内部和外部原因。政府行政管理体制影响规划部门行使规划审批权。当前,我国城市各个行政单位之间的协调并不充分,规划局在“规划审批权”的行使上必然会因地方政府的要求而放弃从全市整体利益出发的规划原则,即城市政府行政管理体制影响到规划局正当行使“规划审批权”。尽管在权力监督机制上,备案制度可以发挥一定的监督作用,但存在着及时性的问题而造成监督乏力。

城市规划管理缺乏公众监督。在我国,许多时候的城市规划决策,往往是只有领导者才是“决策者”,规划决策权集中在书记、市长、四套班子及几个规划专家手上,是少数人闭门造车式的决策。规划师和公众只是决策的执行人和贯彻人。地方政府和部门规划自由裁量权过大,对行政审批缺乏约束制度和监督机制。

3 城市规划管理问题的解决措施分析

3.1 建立健全规划法规体系

在城市规划的领域内,规划实施的管理工作将逐步走向规范,行政决定的依据必须明确,过大的自由裁量权越来越不合时宜。要节制规划许可自由裁量权,使它符合法律、法规、城市规划、技术标准、设计规范,遵守法定程序,严守“合理性”原则,就必须使规划编制工作不断创新和完善,规划技术性规范更加充实和严密,逐步推行城市规划编制和审批法制化、城市规划技术标准法制化。在规划的立法中要建立起规划审批与法定规划、法定通则的羁束性联系,使城市规划、技术标准和我国有关城市规划的法律、法规、规章相衔接,最终组成一个严密的管理体系,从而使城市规划管理工作更加科学化和法制化。

设计有效的规划许可审批程序。要使城市规划行政管理遵循城市发展与规划建设的客观规律,就必须按照科学的审批管理程序来进行。也就是要求在城市规划区内的使用土地和各种建设活动,都必须依照《城乡规划法》的规定,经过申请、审查、征询有关部门意见、报批、核发有关法律性凭证和批后管理等必要的环节来进行,否则就是违法。这样就可以有效地防止审批工作中的随意性,切实制止各种不按科学程序进行审批的越权和滥用职权的行为发生。

3.2 建立规划委员会制度,健全规划决策机制

为了实现科学有效的城市和区域管治,建立城市规划委员会制度,由公务员、非公务员、专家、学者等组成的城市规划委员会共同决策或参与决策规划事务,实现对城市的科学治理。设立委员会重在解决有些地方领导随意决策、规划管理部门自由裁量权过大的问题,以强化城市规划重大问题决策的科学性和民主性。委员会是城市规划的决策机构,由政府设立,由公务员和非公务员组成,其中非公务员人数应多于公务员人数,总人数应为单数。

3.3 加强规划实施的监督

城市发展建设的长期性,决定城市规划管理工作是一项经常性的不间断的长期工作。要保证城市规划能够顺利实施,各级城市规划行政主管部门就必须将规划实施的监督检查工作作为城市规划管理工作一项重要内容抓紧抓好。

做好土地使用和建设活动的批后管理,促使正在进行中的各项建设严格遵守城市规划行政主管部门提出的要求。做好经常性的日常监督检查工作,及时发现和严肃处理各类违反城市规划的违法活动。做好城市规划行政主管部门执法过程中的监督检查,及时发现并纠正偏差,严肃管理各种违法读职行为,督促提高城市规划行政管理的质量水平。只有制度才能保证和维护监督,没有以制度为载体的监督是软弱的监督。在这些年的规划管理实践中,很多地方存在着事前基本没有监督,事中基本缺乏监督的现象。内部监督流于形式,特别是对主要领导干部。

为了建立有效的城市规划监督机制,实现上级对下级的有效监督,通过上级政府派出城市规划督察员,依据法律法规和经批准的规划对项目实施事前、事中监督,及时发现、制止违法违规行为。这样有利于强化层级监督,建立快速反馈和处理机制,防止和减少由于违反规划带来的损失。

3.4 提高规划管理行政人员的业务素质

城市规划管理是确保城市规划落到实处的管理工作,不是嘴上说说就可以的,是要具体操作的,而操作的人员就是规划部门的工作人员,他们业务素质和道德水平的高低、自觉遵守制度制约的程度直接关系到规划管理的效果,关系到规划能否得以正确实施。因此必须提高城市规划行政主管部门工作人员的业务素质和职业道德水平,保障制约制度切实发挥作用。

此外,让公众参与城市规划,既是对城市规划管理工作的监督,也能够使公众更易理解和认同城市规划的意图,顺利地实施城市规划。城市规划行政主管部门可以通过政务公开、规划网