论城市规划中的公众参与问题

论城市规划中的公众参与问题

论城市规划中的公众参与问题

摘要：所谓公众参与，是在社会分层、公众和利益集团需求多样化的情况下所采取的一种协调对策。它强调公众参与城市社会发展的决策和管理过程，使公众自下而上的参与和政府部门自上而下的管理形成合力，以促进社会的和谐发展。城乡规划中实施公众参与机制能够有效的协调思想、减少各方之间的矛盾，同时增强市民的参与性和主体意识、提高公共决策的科学性和民主性，从而能够保证城乡规划的更进一步有效的实施。本文首先分析了公众参与的概念，然后阐述了公众参与城市规划的必要性，并归纳了我国公众参与城市规划中存在的问题，最后重点探讨了加强城市规划公众参与环节的对策。

关键词：城市规划；公众参与；组织形式；决策；反馈

Abstract: the so-called public participation, is the social stratification, the public and interest groups demand variety situation has taken a coordination strategy. It emphasized public participation in decision-making and management of urban social development process, the top-down, bottom-up public participation and government management to form resultant force, so as to promote the harmonious development of society. Urban and rural planning in the implementation of public participation mechanism can effectively coordinate ideas, reduce the contradiction between the parties, at the same time strengthening the consciousness of citizen participation and the main body, improve public decision-making scientific and democratic, which can ensure the further effective implementation of the urban and rural planning. This paper first analyzes the concept of public participation, and then expounds the necessity of public participation in urban planning, and sums up the problems of

public participation in urban planning in our country, finally discusses the countermeasures for strengthening the link of urban planning public participation.

Key words: urban planning; Public participation; Organization form; Decision making; feedback

中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：2095-2104(2013) 公众参与的概念

公众参与是在社会阶层、公众需求多样化、利益集团介入的情况下采取的一种协调对策，它强调公众对城市规划编制、审批和管理实施过程的参与、决策和管理。它最初是为了宣泄市民的“不满”情况，以稳定民心，保持社会安定，后来为了促使寻求公众政策的实现，上升到了城市规划制定、决策、管理民主化的高度。

公众参与最早起源于美国，它首先是作为一种公共政策、一种协调建设中争议的手段被提出来的，它具体是指公众对涉及自身及公共利益的事务享有一定的知情权和决策权，参与到行政决策中去，反应民众的声音。它是经济发展到一定程度的一种表现，广泛地存在于涉及公共事务的管理中，是一种自上而下的管理模式，在国外发达国家的城市规划中被广泛运用，有的国家甚至已将其列入法律，以保障实施，是一种实践证明较为有效减少争议的管理方法。

公众参与城市规划的必要性

（一）公众参与城市规划是宪法赋予每个公民的权利

我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。政府由人民产生，为人民服务，对人民负责。这是我国依法行政的重要基石。城市规划作为政府的公共行政职能之一，其各种行政行为都涉及到每个市民的日常生活和切身利益。因而公众参与城市规划的制定、审批和管理全过程，是公众利益的集中体现和利益表达，也是宪法赋予每个公民的权利。

（二）公众参与城市规划是社会主义市场经济发展的需要

公众广泛参与涉及切身利益的城市规划，能够促使政府与其他社会主体相互协调、不同利益团体相互平衡，规范市场秩序，维护社会稳定，从而使规划成为政府实施城市建设的有效手段。

（三）公众参与可以保证规划设计的合理性

吸引各个阶层、各个领域的专家、人士参与规划，集思广益，避免规划脱离实际而造成的判断错误，使规划成果更加科学。

（四）公众参与有利于城市建设及管理的顺利进行

社会公众对城市规划的认知，对城市规划作用的认识有利于公众遵守和执行城市规划。

目前我国城市规划中公众参与环节存在的问题

（一）公众参与程度低

总体上看，目前我国的城市规划基本上是一种政府决策规划部门执行的自上而下的被动模式，公众参与还处于“象征性参与”阶段，公众只有参议权而没有决策权，城市规划多是由政府领导“拍板”决定的。作为城市活动主体的公众难以表达他们的实际利益要求与价值取向，成为被动听取、支持和贯彻城市规划者。

（二）公众参与城市规划的意识和技能缺乏

在城市规划领域，公众参与的最主要目的是与自身社区密切相关的事务，而对城市发展的长远利益、公共服务、基础设施等关心较少。作为技术性较强的行业，公众参与城市规划需要切实领会规划意图，需要具备一定的专业技能和规划基本知识。目前我国公众普遍缺乏城市规划的基本知识和基本技能，妨碍了公众参与城市规划的广度与深度。而且，公众参与的程度存在明显的地区差异，各地的经济水平不同，公众参与城市规划的程度也不同。在经济较发达地区的一些城市，公众参与城市规划的意识比较强，在大多数城市，公众抱着“事不关己”“多一事不如少一事”的态度，不愿参与城市规划，甚至连最简单的问卷调查也不愿填写。

（三）参与范围没有覆盖规划的全过程

公众对城市规划的参与尚未在城市规划的全过程中发挥作用。在城市规划编制阶段，公众的参与往往局限在针对具体规划项目的调查，走访，涉及的公众面较窄。在城市规划审批决策阶段，能够行使参与权的一般还仅仅局限于学术研究机构和地方政界的精荚人士。此外，在规划立法、实施监督等方面，公众参与还基本处于空白状态。这些现象说明公众参与还没有覆盖到城市规划的全过程，在城市规划

事务中参与的比例还很小。

（四）参与深度难以触及规划的核心环节

公众参与城市规划的深度主要体现在市民的意见对规划决策和

实施影响力、干预力的大小。然而，目前公众对城市规划的参与“形式”重于“实质”，参与的主要效果是加深了对规划项目和规划事务的了解，在规划的过程中起到了“参赞”作用。其次，公众参与城市规划带有很强的“被动性”，参与行为往往起源于城市政府组织的规划公示等事务。此外，市民的意见往往得不到足够重视，甚至意见是否得到采纳也得不到反馈，而意见被采纳的市民也没有受到应有的奖励和鼓励。

（五）相关法律尚未作出明确界定

在我国，城市规划的立法多注重行政行为的授权，关于公众参与的问题还很少涉及，城市规划法制体系仍然带有政府强制实施、公众被动配合的色彩。同时，公众参与缺乏定量评价体系。这些必然导致了法律法规对公众参与定性的模糊，使公众对城市规划的参与停留在初级阶段和肤浅的层次。

三、加强城市规划中公众参与环节的对策

（一）构建合理的公众参与组织形式

许多西方国家的公众参与主要是以非政府组织的形式实现的。根据国外公众参与经验及我国国情，笔者认为我国应构建非官方、具有体制保障的公众参与组织，以提高公众参与的范围，实现公共利益最大化的平衡。其中，最重要的是建立中立的仲裁组织。听证是利益相关方进行规范博弈和民主协商的过程，但听证并不是化解分歧和矛盾的必要条件。当经过协商但没能形成一致意见时，就需要仲裁。在司法不独立的现实政治语境下，地方政府在仲裁中集裁判员和运动员角色于一身，难以主持公道。在此情况下，应当构建一个规划仲裁协会或仲裁委员会，由它进行最终裁定，以期保证仲裁的公平、公正性。

（二）提高公众参与意识，落实知情权、参与权、监督权

加强对城市规划的宣传，增进公众在城市规划、建设和管理上的知情权、参与权和监督权，使市民了解到城市规划与自身的密切关系，城市规划对生活的重要影响。宣传可以产生多层次的互动，可以拓宽

公众参与的渠道。同时宣传有其持续性和长期性，可以使市民长期对城市规划投入较大的关注。

（三）建立公众意见的反馈机制

政府组织对公众意见应该予以及时地整理备案，并且进行及时地分析。重大项目的重要意见应该会审，进行最后采纳与否的决策。公众的意见是否采纳都应该给予公众相应的书面答复；采纳的意见应该要求公众提供更加深入的资料，被拒绝的意见则应该指出没有采纳的主要考虑。

（四）设计者角色的调整

如果把城市规划作为产品，那么市民则是最终用户。按照这个逻辑，在规划编制这个经济活动过程中，规划师生产产品，政府和行政部门选择生产商，而市民则对生产的产品进行选择、评判。也就是说，规划师应该为市民服务，而不是为某个政府部门服务。规划师应该是市民参与的组织者，在许多情况下，规划师应直接负责设计一个公众参与活动，该活动将对形成最终决定起重要作用。规划师在鼓励公众参与中处于极为有利的地位，可以为规划过程的每个部分选择最合适的参与方式，可以协助这类参与为规划过程做出有效的贡献，而不是如传统作法那样，仅求助于技术和专业技能。

（五）加强规划信息的公开

规划信息可达性是公众参与城市规划的基础和前提。公众首先必须有知情权，然后才可能真正参与到与自身利益密切相关的规划活动中去。政府组织应当承担起规划信息公开的职能，按照《政府信息公开条例》对规划许可审批前、中、后以及规划执法处理前、后环节进行全程公开，让公众充分了解到各个程序、环节，切实让公众能监督规划运作的全过程，保证城市规划实施过程的透明性。积极搭建政府网站、建设工程现场、社区公示栏、报纸、城建展览馆等公示载体，采用宣传册、信息更新、具体建设项目方案等，进行全方位的公开公示，听取意见、建议。

结语

综上，公众参与是实现可以进行持续发展的一个长期的推进整个

过程，是一定社会经济发展的产物。我国城市规划的公众参与的深度和范围需要是一个逐渐扩大和渐进的整个过程。所以，在逐渐实施公众参与的同时，应该着重普及和宣传城乡规划的知识与意识，让公众以及各相关部门真正了解到城市规划的实质。

参考文献

[1]刘明，曹吴清.公众参与城市规划的问题与对策[J].福建政法管理干部学院学报，2005.3.

[2]聂康才，周学红.城市规划民主与公众参与[J].城市问题，2005.4.

[3]周天智.关于城乡规划中的公众参与问题探讨[J].城市建设理论研究，2011.24.

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