国土部明确四种实践较成熟的土地招拍挂创新

国土部明确四种实践较成熟的土地招拍挂创新

2011年5月12日上午10点，国土资源部召开2011年城市住房用地管理和调控重点工作进展情况新闻通气会，向外界介绍2011年全国住房用地供应计划、《关于坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度的意见》（国土资发〔2011〕63号）有关情况，以及加强保障性住房用地管理的政策措施和相关要求。明确了各地实践比较成熟的“限房价、竞地价”、“限地价、竞房价”、“商品住房用地中配建保障性住房”和“土地利用综合条件最佳”等四种招拍挂创新做法。

为贯彻落实《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发〔2011〕1号）和全国保障性安居工程工作会议精神，坚定不移地贯彻房地产市场宏观调控，年初，国土资源部下发了《关于切实做好2011年城市住房用地管理和调控重点工作的通知》（国土资发〔2011〕2号），对相关重点工作进行了安排。目前，各项工作稳步推进。近期，我部出台了3个文件，贯彻落实国务院房地产宏观调控的要求，一是公布住房用地计划，确保住房用地供应；二是坚持并完善招拍挂制度，保持地价平稳；三是关注保障性安居工程用地中的苗头性、倾向性问题，维护良好的管地用地秩序。

国土资源部表示，为加快重点领域和关键环节改革，着力增强国土资源发展动力，在2011年国土资源部重点工作布局安排中，将坚持和完善招拍挂出让制度，作为深化国土资源有偿使用制度改革的重点工作内容，要求总结近几年各地招拍挂出让的做法、经验，形成指导意见，推动各地工作。

2010年，各地按照房地产调控要求，积极探索招拍挂出让方式创新，积累了不少好做法、好经验。为及时总结提升创新成果，国土资源部组成专题调研组，对北京、天津、上海、深圳、青岛、长沙等城市，进行实地调研，形成了一批调研成果。在总结分析招拍挂制度的基础上，按照坚持市场配置；坚持经济效益和综合效益并重；坚持节约集约用地；坚持依法行政；坚持因地制宜等5项原则，部里研究制定了《关于坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度的意见》（国土资发〔2011〕63号）。《意见》主要包括六个方面的内容：

一是积极发挥招拍挂在市场配置土地资源中的作用。《意见》明确，国有土地使用权招拍挂出让制度是市场配置国有经营性建设用地的基本制度。它充分体现了公开公平公正竞争和诚实信用的市场基本原则，建立了反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的价格形成机制，完全符合社会主义市场经济体制的基本方向。坚持国有经营性建设用地招拍挂出让制度和在房地产市场运行正常条件下按“价高者得”原则取得土地，符合市场优化配置土地资源的基本原则，符合法律政策要求，同时在抑制行政权力干预市场，从源头上防治土地出让领域腐败中发挥了重要作用。

为进一步落实中央关于房地产市场调控各项政策和工作要求，积极主动发挥招拍挂出让土地政策的稳定市场、优化结构、促进房价地价合理调整、保障用地的作用，克服市场运行中出现的盲目性和突出问题，《意见》要求，当前和今后一个时期，各级国土资源主管部

门必须从完善土地市场机制、健全土地宏观调控体系、实施节约优先战略的基本要求出发，以“保民生、促稳定”为重点，坚持土地招拍挂出让基本制度，通过创新和完善，有效实现中央调控政策要求的土地出让政策和措施，主动解决商品住房建设项目供地、开发利用和监管中出现的新情况、新问题，实现土地经济效益与社会综合效益的统一、市场配置与宏观调控的统一，促进城市房地产市场健康发展。

二是完善商品住房用地预申请制度，推进信息公开。《意见》明确，市、县在向社会公布年度住房用地出让计划的基础上，进一步细化拟出让地块、地段的规划和土地使用条件，完善商品住房用地出让预申请制度。为推进保障性安居工程项目划拨供地的信息公开，在项目立项、规划选址基础上及时依法办理划拨供地手续，《意见》明确，在公示保障性安居工程项目划拨用地时，一并向社会公示申请用地单位，接受社会监督。

三是《意见》明确了各地实践比较成熟的“限房价、竞地价”、“限地价、竞房价”、“商品住房用地中配建保障性住房”和“土地利用综合条件最佳”等四种招拍挂创新做法，要求各地因地制宜，选择恰当的土地出让方式和政策，落实政府促进土地合理布局、节约集约利用，有效合理调整房价地价，保障民生，稳定市场预期的目标。

四是完善土地交易平台，积极推行国有经营性建设用地网上挂牌出让方式。市、县国土资源主管部门可以通过网上发布出让公告信息，明确土地开发利用、竞买人资格和违约处罚等条件，组织网上报价竞价并确定竞得人。这有利于进一步遏制土地交易中的腐败行为。

五是完善土地出让合同，加强监督检查。对附加各类开发建设销售条件的政策性商品住房用地的出让，《意见》要求市、县国土资源主管部门要增加出让合同条款，完善出让合同内容，严格供后监管。建房套数、套型、面积比例、容积率、项目开竣工时间、销售对象条件、房屋销售价格上限、受让人承诺的销售房价、土地转让条件、配建要求等规划、建设、土地使用条件以及相应的违约责任，应当在土地出让合同或住房建设和销售合同中明确。为保证政策性商品住房用地及时开发利用，《意见》要求，市、县国土资源主管部门可以在出让合同中明确约定不得改变土地用途和性质、不得擅自提高或降低规定的建设标准、保障性住房先行建设和先行交付、不得违规转让土地使用权等内容，对违反规定或约定的，可在出让合同中增加“收回土地使用权并依法追究责任”等相关内容，并加强对出让合同履行情况的监督检查。

六是鼓励各地持续开展制度创新。前面我讲了，我们专题调研组对北京、上海、天津等城市开展调研，形成了一批调研成果，实际上，开展招拍挂制度创新的远不止上述6个城市，总结出的各地典型做法也不限于《意见》中的几类做法。特别是，为了保障和促进中央房地产调控政策的落实，各地仍然在继续完善规则，交易程序方面仍在开展制度创新，不断推进土地市场建设。因此，《意见》明确，也可按照本意见，探索其他用途土地出让方式和土地出让各环节的制度创新，进一步完善国有土地使用权招拍挂出让制度。

土地“招拍挂”酿变

从国土资源部获悉，《深化国有建设用地有偿使用制度改革实施方案》（以下简称“方案”）已经形成文件，经过国土资源部和有关部委会签后，将报国务院审批实施。

据接近国土资源部的人士表示，“方案”将是改变地方土地财政的开始。其中包括改革和完善“招拍挂”出让制度、规范和完善征地制度、建立城乡统一的建设用地市场等内容。

据悉，“方案”制定的背景是2010年6月，国务院批转发改委发布的2010年深化经济体制改革意见，其中提出由国土资源部牵头负责国有建设用地有偿使用制度改革问题。

调整土地出让方式结构

上述接近国土资源部的人士表示，深化国有建设用地有偿使用制度改革，核心内容仍然是界定国有建设用地划拨范围，继续扩大有偿使用范围。

据中国地价网监测数据，2010年前三季度，全国居住建设用地“招拍挂”出让比例在90%以上，工矿业用地“招拍挂”出让比例在80%以上。

土地专家邹晓云表示，建设用地有偿使用制度改革的方向依然是坚持和扩大“招拍挂”出让的范围。

不过，邹晓云表示，在当前“招拍挂”制度执行当中，存在挂牌和拍卖的比例过高，招标的比例较低的情况。

由于土地拍卖的操作比较简单，同时也有利于推高地价，地方政府积极性一直较高。

记者获悉，“方案”改革的方向之一就是，在继续坚持“招拍挂”制度方向的前提下，调整土地出让方式的结构。

“方案”的主要内容就包括改革“招拍挂”制度，解决当前土地出让当中，“价高者得”的情况比较多的问题。通过对于各地实行“招拍挂”制度进行法律评估和调研，得出改革和完善的办法。

北京市在2010年试水的土地出让“综合评标法”备受国土资源部关注，也被作为“方案”的借鉴。

2010年4月份，在“国十条”的调控背景下，北京连出几块“地王”。在此情况下，北京市推出了土地出让“综合评标法”，即尽量多使用招标的方式出让土地，而且在招标的评标当中，土地出让价格的分数占比下降。同时，采取限制地价、配建保障房面积等方法，进行招标竞争。

北京市住建委负责人在一次向住建部汇报的会议上表示，2010年5月份以来，北京市出让的43宗居民用地37宗采用综合评标的办法，占86%，挂牌出让中，对配建公租房地块试点限地价，竞公租房面积方式；竞买报价达到预先规定的上限时，不接受更高的报价，而是配建的公租房面积多的获得土地。

由此，北京市土地成交价明显下降。2010年4月份以来，平均楼面土地成交价由13976元降至5958元每平方米，土地成交的溢价率由119%降至27%。

土地财政转向

“方案”被寄予期望的之一，是改变地方政府依赖的卖地财政，改变地方政府推高地价带动房价的逻辑链条。

担任多个地方政府顾问的北京大岳咨询公司总监李伟表示，地方政府对土地财政的依赖虽然短期内不可能完全扭转，但是这种路径依赖将被调整。调整的方向包括：调整土地财政的使用方向，加大民生支出，减少城市建设支持，减少城市摊大饼发展，减少高价卖地。

此前，财政部曾发文要求地方政府将卖地收入纳入地方财政，实现收支两条线，但是很多地方政府并不交出“家底”。

在此情况下，通过国土部门的地价监测，加上建设用地有偿使用制度的改革，来限制地方政府土地财政的规模和增长速度，也是土地财政转向的一个标志。

中国人民大学土地管理系主任叶剑平近日在“汉镒金融讲坛·金融危局下的土地金融制度突破”论坛上表示，2010年，很多城市土地出让收入都创了新高，说明在现有土地有偿使用制度下，地方政府的土地财政依赖越来越强。

而国土资源部政策法规司司长王守智在上述论坛上表示，将通过限制征地范围和土地储备范围，来界定地方土地财政的范围；除此以外，城市规划范围外的集体建设用地和城市规划范围内但是不属于公益项目规划的集体建设用地，都应该给予其流转的政策。

前述接近国土资源部的人士建议，“方案”应该将构建城乡统一的建设用地流转市场作为前提，在此基础上，再通过规范“招拍挂”制度等方式，来逐步改革地方土地财政。

招拍挂出让：制度可创新原则须坚持

去年这个时候，在流动性过剩推高资产市场价格的背景下，全国两会后北京接连出现三个地王，土地招拍挂出让制度一度成为众矢之的。在探讨招拍挂出让制度今后的道路时，我们必须冷静思考以下系列问题：招拍挂出让制度错了吗？划拨或协议出让就能降房价吗？招拍挂出让制度与保民生是不可调和的矛盾吗？

一年的热议过后，结论仍然毋庸质疑：招拍挂出让是我国市场经济体制改革的必然选择，在促进市场公开竞争、从源头上防止贪污腐败方面发挥着不可替代的重大现实作用，未来必将随着改革的不断深化，进一步丰富内涵、完善形式、拓宽功能，促进“保民生、促发展”

宏观调控目标的实现。

党的十一届三中全会以来，我国改革开放经历了从商品市场建设为主，到推进要素市场建设为主的两大历史阶段，土地作为最重要的资源和财富，从一开始就是要素市场建设的核心。从1987年国务院批准着手土地有偿使用制度改革试点，到2002年《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》发布，招拍挂出让制度是土地市场15年艰辛探索和经验教训的总结。招拍挂出让制度的确立，从源头上堵住了土地批租过程中国有资产流失、权力暗箱操作的巨大漏洞，明确了“三公一诚”即公开、公平、公正和诚实信用原则，发挥了市场的价格发现功能，促进了市场主体的公平竞争，巩固了制度反腐的成果，直接促进了统一规范、开放有序土地市场的形成，与曾经采用的划拨、协议出让方式相比，招拍挂出让是现阶段所能采用的最为公平透明的土地出让制度，其优势无可替代。

社会上之所以出现“彻底改革招拍挂制度”的呼声，是因为对房价上涨的原因、对招拍挂制度的片面理解造成的。且不说“房价是由需求而不是由成本决定”的基本经济学原理，单看近年来出现的部分城市房价过快上涨、地王频现问题，其实是国际国内经济形势、货币供应、住房供应和财税体制等多因素综合作用的结果，通过招拍挂出让所发现的高地价，恰恰是问题的表象，而不是问题的源头。因此，通过废除招拍挂出让来解决住房市场的供需矛盾，不仅弄错了对象，而且将摧毁市场经济公平竞争的基础。

招拍挂出让制度是在市场经济体制改革中摸索建立起来的，其内涵也必将随着改革的深入不断丰富。土地具有资源、资产、资本多重属性，在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，除资源功能之外，对土地的资产、资本属性的发现，对土地所有权公益和私益特性的发现是一个逐步深入的过程。从1992年党的十四大肯定市场对资源配置的基础性作用，到党的十七大和十七届五中全会提出“建立反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的价格形成机制”、“健全土地要素市场”，招拍挂出让制度体现了市场配置资源的精髓，已上升到《物权法》的高度，并成为《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》中，禁止行政权力干预市场经济活动的抓手。

实践证明，通过制度创新和完善，招拍挂出让制度能提高资源配置的效率，同样也能促进资源配置的公平。近年来，北京、天津、青岛、长沙等城市就完善招拍挂出让制度进行了多项有益尝试，包括限房价竞地价、限地价竞政策性住房面积，综合评标、网上挂牌出让等，有效地解决了政策性住房“地从哪来、钱从哪来、由谁来建”的问题，避免了“贫民窟”的出现和保障房“越建越远、越建越偏”的弊端。

目前，完善招拍挂出让制度的尝试已初见成效。2010年，北京市招拍挂新模式实行后的6个月内，北京商品住宅用地楼面地价降幅达60%，成交溢价率由119%降至27%；青岛市普通商品房配建限价商品房的比例达到了50%；长沙实现了招拍挂出让从“网下运行”到“网上运行”，全程不进行人工干预。这些不断完善招拍挂出让制度的措施，成功实现了土地资源配置“在阳光照耀下向民生倾斜”的目标。

搞明白了以上几个关键性的问题，结论就会不言自明：土地招拍挂出让制度市场配置资源的精髓必须坚持，制度的形式和内涵需要与时俱进，并必将在“保民生、促发展”方面发挥更大的作用。

土地招拍挂制度改革启动“限房价”等措施受肯定

关于坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度的意见》已于日前下发。这预示土地招拍挂制度的改革启动。